農村土地制度改革的戰略性選擇
——構建農村土地鄉（鎮）所有制

楊成余

（湖南商學院教務處，湖南長沙410205）

農村土地制度改革的戰略性選擇
——構建農村土地鄉（鎮）所有制

楊成余

（湖南商學院教務處，湖南長沙410205）

現有農村土地制度在法律構建、權利歸屬及經營模式方面存在諸多缺陷，制度性與結構性不能統一運行，與現實發展需要嚴重悖離。改革現有的農村土地所有制，構建農村土地鄉（鎮）所有制，既有其歷史的必要性，也有現實的可行性，對于進一步推進土地利用總體規劃，提高土地利用率，進一步推進農村經濟發展，增加農民收入，減少農村貧困人口，早日實現現代化新農村有著重要的意義。

農村土地;鄉（鎮）所有制;戰略性選擇

改革開放30多年以來，我國農村土地制度和經營模式取得跨越式發展，農村經濟取得長足進步，但隨著我國社會發展改革的不斷深入推進，現有農村土地制度和經營模式面臨著制度性與結構性不能統一運行的嚴重挑戰，與現實發展需要嚴重悖離。縱觀現有農村土地制度改革方面的學術研究，數量巨大，不少專家學者為此付出艱辛的努力和心血，為促進農村經濟發展，增加農民收入，減少農村貧困人口，早日實現現代化新農村做出巨大的貢獻。但是，這些理論成果基本上是圍繞現有的制度理論，從不同的角度和側面進行延伸論述或總結歸納，且大部分成果類似反復重述，沒有創新點，很少跳出現有理論的局限性，本文將突破現有農村土地制度的理論框架，著眼于全國農村土地制度的戰略性創新發展進行全局性的詮釋，以資饗探。

一、農村土地制度及經營模式現狀

我國現有農村土地制度存在諸多缺陷，須從法律制度與經營模式兩個方面進行剖析。

（1）法律制度缺陷。我國憲法第十條規定“……農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。”（《憲法》第十條），雖然明確地界定了我過農村土地權屬、流通路徑以及禁止性規定，但存在以下幾個方面的法律問題：一是法律主體不明，“集體”這個概念既不是法人，也不是自然人，不具有法律屬性，應屬于當時的政治產物，所以法律主體不明。二是權利歸屬模糊不清，“農村土地集體所有”，這個“集體”的外延包含了“社隊合一”時期的公社集體（現在的鄉（鎮）政府所屬企業，“社”改“鄉”后，該部分已經全部國有化）、大隊集體（現在的村民委員會）和小隊集體（現在的村民小組），這個集體外延界定具體指誰模糊不清，現有法律制度中，農村土地的法律主體到底是村民委會還是村民小組，法律上也沒有明確，導致村民委員會在征地過程中，打著“集體組織”名義搶占征地主體，肆意侵害村民小組的土地權益，而且村級組織土地權益貪腐案件頻發。三是農村土地所有權的虛擬性。所有權包括占有、使用、收益和處分四個方面，其中核心部分體現在處分環節上，只有能對事物進行自由處分，才能稱之為對其真正擁有所有權。我國憲法第十條第四款明確規定“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地”，這里的“任何組織”包含了集體組織，明確規定集體組織對集體土地無權進行處分和進入二級土地市場流通，所以農村土地集體所有具有虛擬性，實際上集體組織也只有使用權。

（2）經營模式缺陷。我國農村土地經營經歷了統耕統分（社隊時期）、農民家庭聯產承包和土地經營權流轉等模式。目前是以家庭聯產承包為主，以土地經營權流轉為補充。這種模式在八十年代改革開放初期，為解決老百姓的溫飽問題，起到了不可替代的作用。由原來的統耕統分，實行家庭聯產承包，此舉極大地調動了老百姓的積極性，增加老百姓的勞動報酬，豐富了老百姓的物質財富，解決了老百姓的溫飽之憂，實現了農村土地制度實現跨越式發展。但這種經營模式具有階段性，理論內涵延伸有限，發展瓶頸凸顯，現在已經嚴重制約了農村經濟的發展。盡管政府把解決“三農”問題提升至國家戰略，但收效甚微，延緩了國家實現三農戰略的機遇期。主要表現在：一是家庭聯產承包具有階段性、分散性。家庭聯產承包屬于零星耕種，耕地面積分散，費時費力，投入大，產出低，很難具有規模收益，一般家庭人均耕地面積在1（畝≈667平方米）畝左右，有的地方人均耕地面積不到1畝，一個家庭每年耕作幾畝土地，除去成本開支，基本上沒有結余。現在國家加大對農民種糧補助，耕種1畝地能得到政府補貼一百元左右，對一個家庭來說也是杯水車薪。二是土地經營權流轉模式具有局限性、風險性和特殊性，不具有普遍性。土地流轉是將土地經營權分離出來通過出租獲取物質財富。承包商對承包的耕地條件要求比較高，比如要求交通便利，成片的耕地面積大，利于機械化耕作，水利設施好等等，這樣在平原地帶的耕地實施起來容易，但對山區的農地承包幾乎是不可能的，因為承包商是以盈利為主，不可能虧本經營。并且這種模式是靠簽訂合同契約來實現，耕作糧食作物、經濟作物風險都很大，不確定因素無時不在，一旦承包商出現虧損，無力履行合同義務時，風險就轉嫁給了老百姓，因此風險性較高。這種模式雖然現在試點推廣，但要作為一種單獨的制度固定下來實施，幾乎不可能。

因此，農村土地集體所有這項制度無論是從法律制度設計上，還是經營模式管理上，都存在嚴重的缺陷和不可持續性，亟待修改和完善。

二、農村土地鄉（鎮）所有制的概念及內涵

農村土地制度改革，一直是各級人民政府的頭等大事，涉及面廣，影響范圍寬，牽一發而動全身。如何改革，許多的專家學者投入很多的精力物力進行了深入研究，形成了一定的科研成果，這些學術成果歸納起來表現在三個方面：第一種觀點是提出農村土地國有化；第二種觀點是提出農村土地私有化；第三種觀點是深化改革完善農村土地集體所有制。這三種觀點各有其存在的優缺點和理由，但各種觀點的實用性均有限，操作性不強。本人從事基層土地管理工作10多年，研究農村土地制度也花費了很長的時間，走訪了很多地方土地研究機構和基層政府，查閱了許多的相關資料，借鑒了很多學術觀點，同樣陷入了盲區。明明知道，擺在眼前的農村土地集體所有制已經不適應社會的發展，但要提出一個合適的解決辦法卻顯得很蒼白無力，真的有時候覺得很無奈，但本人一直沒有放棄，始終在思考如何找到解決農村土地制度改革的可行辦法，本人曾經模擬了很多套方案，最終覺得構建農村土地鄉（鎮）所有權制，是目前比較合適的舉措，也是農村土地制度改革的戰略性選擇。

（一）農村土地鄉（鎮）所有制的概念

農村土地鄉（鎮）所有制，是指以鄉（鎮）區域范圍為單位來劃分，成立相應的公共管理機構來管理運營該區域內的農村土地，保護基本農田，保障村民權益的一種土地管理制度。主要特點是：1.以鄉鎮區域范圍劃分進行經營管理；2.農村土地鄉鎮所有制，農村土地性質不變，不是農村土地國有化；3.土地主體為該區域內的全體村民；4.經營機構具有法人身份；5.法人機構對區域內的土地擁有真正意義上的所有權和使用權。

（二）鄉（鎮）所有制與集體所有制的聯系與區別

鄉（鎮）所有制是對鄉（鎮）范圍內現有集體所有制的整合與延伸，農村土地性質不變，鄉（鎮）所有制的范圍包含了現有集體所有制的全部面積，是現有集體所有制的重新組合，二者具有緊密的聯系，但亦有明確的區別，主要體現在以下幾個方面：1.權利主體發生了變化。集體土地所有制的權利主體是集體組織，不具有法人身份，鄉鎮所有制的權利主體是鄉鎮土地經營管理機構，具有法人身份；2.權利客體范圍不同。集體所有制的客體范圍是生產小組或者村級集體，鄉鎮所有制的客體是全鄉范圍內的土地面積；3.經營模式不同。集體所有制的經營模式是以家庭聯產承包責任制為主，以經營權流轉為補充，鄉鎮所有制是規模化經營或者集約化經營；4.村民權益保障機制更健全。

三、構建農村土地鄉（鎮）所有制的必要性及可行性

（一）構建農村土地鄉（鎮）所有制的必要性

1.實現國家總體發展規劃的需要

黨中央、國務院提出了解決“三農”問題的戰略方針，習總書記提出了建設社會主義現代化新農村的中國夢。如何解決“三農”問題，如何縮小城鄉差距，實現城鄉建設一體化，如何有序推進新農村城鎮化建設，如何實現社會主義現代化新農村的夢想，如何確保農村經濟發展的可持續性，這是擺在當前各級政府面前的一道道難題。這些難題如何破解，政府提出很多的辦法，比如政府實施扶貧工程，加大農村勞動力轉移，加快推進農村基礎設施建設等，這是一些好辦法，也解決了當前農村落后不少問題，但是這些措施畢竟是外力作用，就像一個人的身體，要想健康，必須強身健體，提升身體素質才是根本，藥物治療只能起到階段性的幫助作用，同樣發展農村經濟，真正實現農村經濟可持續性發展，那么就必須從農村發展內生力著手，提升農村經濟發展的本質內力必然離不開科學合理規劃利用好農村土地，俗話說：靠山吃山，靠水喝水。如何盤活農村土地，下好促進農村經濟發展這盤棋才是實現國家總體規劃中關鍵中的關鍵。

2.客觀現實的需要

現在農村老百姓如果僅僅依靠在家承包的那幾畝土地無法實現其經濟來源，農村土地經營管理現狀大致分為四種情況：第一種情況是農民承包戶自己耕種，每年耕作幾畝土地，除去勞動力、種子、肥料等成本，基本上沒有什么盈利，如果遇上天災，還要賠本。第二種情況是轉讓經營權，轉讓經營權也分兩種情況，一是集體組織成員相互之間的轉讓，比如有勞動力在家的農戶承包沒有勞動力農戶的的土地耕作，土地出租方收取廉價的租金或者直接按比例收取谷物；二是土地經營權的流轉，也就是現在政府倡導的流轉土地經營權，農戶成片集中統一流轉土地經營權，按年收取固定的租金。第三種情況是退耕還林、退耕還草等，國家對那些不具備繼續耕種條件水土流失比較嚴重的土地，進行退耕還林和退耕還草等措施，防止水土流失，加強農村生態建設。第四種情況就是農戶對承包地直接棄耕，比如在一些偏僻山區的集體，有些地方全部空巢，土地全部荒廢。像這樣的農村土地發展已經長時期處在停滯不前的狀態，嚴重制約了農村經濟的發展，客觀現實已經倒逼農村土地制度必須有突破性的改革。

3.法律權利主體部分消滅

現有土地法律制度規定農村土地所有者為集體經濟組織，很多集體經濟組織出現空巢顯現，比如有些山區的村組整體搬遷，部分村組人口逐漸遷移，比如那些進城買房現象等導致現有很多權利主體自然消滅，雖然法律上來說，原有的農戶還是這些土地的權利主體，但事實上這些權利主體不存在了，那么將來這些集體土地誰來經營誰來管理，不僅成為了法律上需要解決的問題，也成為事實上必須面對的難題。

（二）構建農村土地鄉（鎮）所有制的可行性

構建農村土地鄉（鎮）所有制必須把握三個方面的度，一是方向要正確，不能背離社會主義制度，這是宗旨和原則；二是土地性質不能改變，農村土地依然是農村土地，既不能國有化，也不能私有化；三是理論上要具有系統性，操作上具有科學性。因此，構建農村土地鄉（鎮）所有制是否可行主要從其形成的社會背景，政治條件、理論基礎，實踐操作等幾個方面來論證，是否已經到了了從量變向質變突破的零界線。

1.社會背景已經形成量的積累

現有農村土地家庭聯產承包制是20世紀80年代改革初期提出來的一項制度，制定的歷史基礎是以當時農村發展實際的狀況來決定的，主要以如何增加農地單位產量，解決農民的溫飽問題為目的，措施是從原有的大集體勞動改變為分散的家庭經營，這項制度經過三十多年的發展和洗禮，其中存在的矛盾和問題已經凸現，在改革開放的大道上，這項制度已不完全適應當前農村經濟發展的坦途，必須提出一項更適合農村經濟發展的新方案，這就為構建農村土地鄉（鎮）所有制是否可行提供量變的積累。

2.政治條件基本成熟

黨中央國務院已經提出解決“三農”問題的重大戰略方針，提出了實現城鄉一體化，提出了建設社會主義新城鎮化的美好家園，提出了新農村建設的可持續性發展，并且制定出臺一系列配套文件，這就為構建農村土地鄉（鎮）所有制是否可行，在戰略方針上指明了方向，在政策上提供可靠的保障。

3.理論上具有系統性

理論上完全可行，現有農村土地制度為構建農村土地鄉（鎮）所有制提供了充分的理論基礎，既可以借鑒現有制度可延續的理論部分，也可以在現有制度上進行理論創新，包括制度原則、制度目的、制度適用范圍、制度的內容和程序、制度的保障措施等，可以形成一套完整的理論體系。

4.實踐中具有操作性

構建農村土地鄉（鎮）所有制，操作上具有科學性，我們可以將其經營模式的歷史發展演變具體化：大集體經營模式（集體所有制初期：生產隊大隊或生產小隊）→分散家庭經營（集體所有制中期：家庭聯產承包）→法人化經營模式［集體所有制完善期：鄉（鎮）所有制］。

綜上所述，無論是從社會背景、政治條件，還是從理論上和實踐中都能為構建農村土地鄉（鎮）所有制不僅形成了量的積累，而且能提供質的保證。

（三）構建農村土地鄉（鎮）所有制的利弊分析

1.構建農村土地鄉（鎮）所有制，有利于進一步推進土地利用總體規劃，提高土地利用率

現有的土地利用總體規劃屬于粗擴型的規劃，構建農村土地鄉鎮所有制以后，可以進一步對區域內的農村土地進行細化，根據區域發展規劃的需要，可以科學合理地將區域內的土地細化成不同的功能區，比如規劃開發建設區、經濟園區、規劃種植區、養殖區、旅游休閑區、林區、牧區等等，逐步推進不同的區域發揮不同的功能，這樣既能提高土地的規劃效果，又能合理利用好每一寸土地。

2.構建農村土地鄉（鎮）所有制，有利于進一步推進國民經濟發展

國民經濟經過長時間的高速增長后，近年來，整體經濟發展呈現出逐步放緩的態勢，究其原因主要是工業經濟發展進行結構調整，城市經濟發展基本飽和，農村經濟發展相對滯后，相比農村經濟發展空間相對較大，中國農村幅員遼闊，建設投入需求十分巨大，構建農村土地鄉鎮所有制，促進農村經濟可持續發展剛好可以填補這個空缺。首先，國家財政加大投入，拿出一部分資金對老百姓現有土地的承包權進行一次性有償收購，這樣既有利于促進農村土地經營權統一收回，實行鄉（鎮）統一經營管理，又可以增加老百姓收入，老百姓收入增加，相應地會加大家庭建設的投入，增加農村購買力。其次，構建農村土地鄉鎮所有制，不僅可以對區域內的土地進行整合，推進農村土地經營權依法流轉，實現農村土地規模化、集約化經營，擴大農業經濟收益，也可以逐步實現農業經濟向旅游經濟、休閑經濟和生態經濟發展轉變，從而進一步擴大內需，為拉動經濟健康可持續發展贏得至少30年的戰略機遇期。

3.構建農村土地鄉（鎮）所有制，有利于進一步推進新農村城鎮化建設，實現城鄉一體化

構建農村土地鄉鎮所有制，可以科學制定區域城鎮規劃，制定區域長期發展規劃、中期發展規劃和短期發展規劃，實行長中短分期實施，逐步投入建設，加大區域內公共基礎設施建設，集中解決農村住房用地，實現農村用地商品化，對山區農村，可以集中規劃村民小區，將分散的村民進行集中居住，既可以節約耕地，也可以改善村民的居住環境，提高村民生活質量，同時，可以加快城鄉規劃對接，加快推進農民醫療生活保障制度建設，建設社會主義新農村的美好家園，逐步實現城鄉一體化。

4.構建農村土地鄉（鎮）所有制，有利于推進農村土地制度法典化、法制化

我國《憲法》、《土地管理法》、《土地承包合同法》、《民法》以及《物權法》等相關法律都有相應條款規定農村土地制度的內容，構建農村土地鄉（鎮）所有制，理論上要與時俱進，不斷細化和深入研究，主體上要產生一系列的配套措施和實施細則等相關法律政策，凡與農村土地鄉（鎮）所有制相矛盾的法律條款必須進行相應的修改或廢除，凡是與發展不想適應的條款要及時完善，因此，建成后構建農村土地鄉（鎮）所有制不是對前期法律制度內容的否定，而是對《憲法》和《土地管理法》相關內容的豐富和補充，只有土地法律制度不斷豐富和完善，才能使農村土地制度逐步實現法典化和制度化。

構建農村土地鄉（鎮）所有制有許多有利的方面，但也有很多預料之中和預料之外的困難，比如構建該項制度后，整個工程項目如何推進，土地經濟利益如何分配，農民權益如何保障，具體化到每個家庭和個人，是一個十分復雜難度很大的項目，不僅要制定出臺各項措施具體的實施細則，而且其他配套改革措施能否跟上都是必須面對的困難。

四、推進農村土地鄉（鎮）所有制的具體設想

實行農村土地鄉（鎮）所有制，是打破現有農村土地制度構架提出的全新構想，無論是理論體系、制度設計、配套措施以及相關的實施細則，都是一個龐大的系統工程，需要大量的調研和討論，工作量十分巨大，各個環節沒有現成的范本，要進行全新的規劃和設計，需要大量的人力和物力，本人將根據需要組建相應的研究團隊，爭取各方面的支持，同時根據研究進度不斷推出系列研究成果，爭取早日完善其理論體系，逐步推進項目實施。具體如何推進農村土地鄉（鎮）所有制建設，我想主要從以下幾個方面進行。

（1）加強理論研究。加快農村土地鄉（鎮）所有制的理論研究，形成農村土地鄉（鎮）土地所有制的理論體系，理論體系包括基礎理論、制度主體、制度設計、制度實施、保障措施和結尾等相關系列內容，本文詣在提出創新論點和必要性，具體理論部分研究專文展開闡述。

（2）科學設計制度：制度設計共六章，具體包括第一章為總則和目的；第二章為制度適用范圍；第三章為設計制度的內容和程序；第四章為權益分配與保障；第五章為制度組織實施，第六章為制度的保障措施。

（3）制定具體規劃：進行立項，成立項目領導小組。構建農村土地鄉（鎮）所有制，涉及面廣，覆蓋范圍大，牽一發而動全身，因此必須爭取國家立項，成立項目領導小組，組織項目研究成員，下設理論研究組，項目論證組、風險評估組、實踐調研組，內設辦公室，

On the Strategic Choices of Rural Land System Reform—A Construction of Town Ownership of Rural Land

YANG Cheng-yu
(Office of Teaching Affairs,Hunan University of Commerce,Changsha 410205)

The existing rural land system has many flaws as to the legal construction,ownership and business model,for example,system and structure can not be unified,and the development is in contradiction to the real needs.Thus,the reform of existing rural land ownership and the establishment of town ownership system of rural land have both historical inevitability and realistic feasibility,and they can further promote overall land use planning,improve land utilization rate,accelerate rural economic development,increase farmer income,reduce rural poverty population,and turn real the early realization of modern new countryside.

rural land,town ownership,strategic choices

F321.1

A

1008-2107(2017)03-0037-07

2017-02-07

（30100334801-農村集體土地發展權法律研究）課題階段性研究成果。

楊成余（1975—），男，湖南省隆回縣人，湖南商學院教務處講師，研究方向：土地資本市場與房地產金融法律制度。