老齡問題的法律應對探索
——評《我國人口老齡化問題的法律應對研究》

袁 莉

老齡問題的法律應對探索
——評《我國人口老齡化問題的法律應對研究》

袁 莉

當前，全球社會正在進人口老齡化迅速推進的時代，也即民眾普遍長壽的時代。“這種變化是巨大且影響深遠的。作為不可逆轉的客觀發展趨勢，人口老齡化成為改變未來世界發展的基礎性力量，是人類歷史無聲的革命”。 《中華人民共和國老年人權益保障法》（以下簡稱 《老年人權益保障法》）第4條明確提出，“積極應對人口老齡化是國家的一項長期戰略任務。國家和社會應當采取措施，健全保障老年人權益的各項制度，逐步改善保障老年人生活、健康、安全以及參與社會發展的條件，實現老有所養、老有所醫、老有所為、老有所學、老有所樂。” 因此，在中國快速進入老齡社會并將長期處于老齡化的背景下，養老問題不僅是老年人口的福利問題，而且是一個關系國家長治久安的重大社會問題。但近些年來，學術界對于養老問題還存在很多爭論，有的學者認為在中國養老不是問題，而有的學者承認養老是必須解決的社會問題，但對于如何養老、何處養老仍有不同的看法。更重要的是，在老齡化過程中出現的各種社會問題到底該如何系統地解決，更是一個社會普遍關注和重視的話題。

《我國人口老齡化問題的法律應對研究》（武漢大學出版社2017年8月版）一書，正是對我國老齡化進程中出現的各種法律問題的回應，其針對老齡化過程中老年人社會參與、老年人社會救助、老年人長期照護、老年人監護制度、社會資本參與養老事業等問題的法律保障和法律規制進行了詳細、全面的探討。一方面，該書鮮明地提出“在人口老齡化背景下，我國未來面對的主要社會問題將是老年人的養老問題，而養老問題的解決離不開法律的框架”；另一方面，該書還對養老事業的重點問題，例如，如何以立法保障老年人社會參與、完善老年人社會救助、建立老年人長期照護制度、健全老年人監護制度和加強社會資本參與養老服務的監管提出了具體的制度設計。該書超越了對養老問題一般泛泛的研究，綜合運用了比較法學、實證法學等研究方法，對老齡化問題中的法律問題做了深入淺出的系統論述，提出了具有創新性和可操作性的對策與建議，值得學界和有關決策部門的重視。

一、老年人社會救助法律制度問題

社會救助針對的是弱勢群體，即陷入貧困而無法保障最低生活水平的人群，他們既包括身體或精神殘疾的人，也包括年老體弱的人，“經濟利益的貧困性、生活質量的低層次性和承受力的脆弱性”是他們的主要特征。社會救助是與社會福利、社會保險并列的社會保障體系三大組成部分之一，具體包括最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、住房救助、就業救助等。老年人社會救助指國家和社會對無法定義務撫養人、無勞動能力、無生活來源的老年人，或者因天災人禍造成生活困難、不能完全保障基本生活的老年人給予的接濟和幫助。也就是說，老年人的社會救助，也僅是對特定群體的老年人進行救濟，基于老年人在出身、工作、家庭、地域等多方面的不同，有必要對老年人權益進行分類保護，對“弱勢”老年人的保護尤為重要。①近年來，隨著我國老齡化的不斷推進，失能半失能老年人快速增加，老年人尤其是弱勢老年人問題越來越引起社會的廣泛關注。②老年人社會救助不僅是一個道德問題、一個社會問題，也是一個法律問題。

因此，《我國人口老齡化問題的法律應對研究》一書提出，從其他國家和地區的社會救助制度的建設和發展歷程看，通過立法賦予老年人社會救助權并規范社會救助制度是社會救助事業發展的前提，而社會救助制度的完善和發展對于社會的繁榮穩定具有重要作用。首先，要確立老年人社會救助立法的基本理念，即體現老年人特殊性的原則、普遍性和補充性相結合的原則、與經濟社會發展水平相適應的原則、多元化和社會化相結合的原則以及積極借鑒國外有益經驗的原則。其次，要積極構建老年人社會救助的具體法律制度。一是完善 《社會救助暫行辦法》，解決授權條款偏多導致增加執法難度與成本，而且會弱化法律的效力與可行性等問題；二是在 《老年人權益保障法》、《城市居民最低生活保障條例》、《農村五保供養工作條例》、《農村敬老院管理暫行辦法》等老年人救助法規的基礎上盡快制定 《老年人社會救助法》；三是盡快出臺 《社會救助法》，以制度化來保障老年人社會救助，以法律的強制性、嚴肅性來確保老年人權益的實現；四是出臺地方性的老年人社會救助法規，更好地貫徹落實國家老年人社會救助制度，以及老年人社會救助法在地方上開展具體實踐。③

二、老年人長期護理保險法律制度的構建問題

習近平總書記指出，“要著力完善老齡政策制度。……要建立老年人狀況統計調查和發布制度、相關保險和福利及救助相銜接的長期護理保障制度、老年人監護制度……促進各種政策制度銜接，增強政策合力。”長期護理（Long-Term Care），又稱長期照料，是人類社會進入老齡、高齡甚至超高齡社會的伴生制度，是走入長壽時代的人類社會不可或缺的基本公共服務制度。④據統計，目前我國失能老人約為4063萬人，占老年人口的18.3%，而且據預測，隨著我國人口老齡化進程的深入，失能老年人將持續增長，到2020年將增加到4200萬，2030年增加到6168萬，2050年增加到9750萬。這些失能老年人亟需長期照護，長期照護專項社會政策規劃已經到了刻不容緩的地步。因此，在當前，盡快建立適合我國國情的長期護理保險制度以及用法律的手段確保其平穩運行是當前迫切需要解決的重要社會問題。

在老齡化席卷全球的背景下，發達國家在制定老齡社會政策時都比較重視將老年人長期護理納入其中，建立長期護理保險制度已成為國際趨勢。為此在 《我國人口老齡化問題的法律應對研究》一書中，作者在比較分析了以美國、以色列為代表的商業保險長期照護模式和以日本、德國為代表的社會保險長期照護模式后，針對我國目前老齡化的實際狀況，提出的具有前瞻性的建議是：要抓緊研究建立護理補貼制度，積極探索建立老年長期護理社會保障制度，鼓勵發展商業護理保險，加快形成保險、救助、慈善、福利津貼有機結合，多層次可持續的老年長期護理保障制度。同時，必須通過法規和政策將 《老年人權益保障法》中長期護理制度的原則性和倡導性的規定具體化，建立起真正有效的老年人長期護理服務制度。

三、老年人社會參與的法律保障問題

“公眾參與是影響政治發展的重要渠道，公眾參與的程度和規模是衡量一個社會政治現代化的重要尺度。”⑤老年人社會參與是積極老齡化的核心內涵。 《論語》有云：“發憤忘食，樂以忘憂，不知老之將至”。1996年，世界衛生組織提出的積極老齡化戰略最重要的改變在于，“它把一個戰略計劃從 ‘以需要為基礎’轉變為 ‘以權利為基礎’，不僅承認社會參與是老年人的天賦人權，更致力于把老年人社會參與的權利還給老年人，這樣，老年人就從社會問題的制造者，變成為問題的解決者；從社會財富的耗費者，變成為財富的創造者；從社會發展的拖累者，變成為發展的推動者。”⑥

1983年，我國老齡問題全國委員會在 《關于我國老齡工作中幾個問題的請示》中指出：老齡問題是當今世界上一個普遍存在的重大社會問題。老齡問題主要是對老年人生活特殊需要的照顧和老年人參與社會發展作貢獻的問題。……（老年人社會參與）不僅對推遲、縮小和避免人口老化給社會經濟發展帶來的不利影響，同時，對實現新老合作和交替，全面開創社會主義現代化建設新局面，也是極為有利的。習近平總書記指出，要著力發揮老年人積極作用。要發揮老年人優良品行在家庭教育中的潛移默化作用和對社會成員的言傳身教作用，發揮老年人在化解社會矛盾、維護社會穩定中的經驗優勢和威望優勢，發揮老年人對年輕人的傳幫帶作用。要為老年人發揮作用創造條件，引導老年人保持老驥伏櫪、老當益壯的健康心態和進取精神，發揮正能量，作出新貢獻。對此，《我國人口老齡化問題的法律應對研究》一書對老年人社會參與作了深刻分析并認為，在我國老齡化迅速推進的背景下，老年人社會參與具有重要的理論與現實意義，老年人社會參與是當今政治、經濟、社會發展的必然要求，也是老年人的一種基本權利，老年人社會參與權是一種能夠支撐老年人個人生存與發展的主要權利。而我國老年人社會參與法律保障的具體完善路徑從宏觀的角度來說，也就是要將老年人社會參與權保障立法體系建立起來，在該體系中，《憲法》是根本依據，《老年人權益保障法》是這一體系的核心，主要內容包括 《反歧視法》、《就業促進法》、《勞動法》、《慈善法》、《志愿服務法》以及 《社會團體管理法》等規范性文件。⑦

四、老年人監護制度的完善問題

老年人監護制度是指：“為保護因身體功能或精神官能衰退不能全部或部分處理自己事務的老年人的合法權益，而為其設立保護人，在尊重被監護人意志的基礎上，對其人身財產及其他合法權益進行監督、保護和管理的一種民事法律制度。”⑧為適應人口老齡化的嚴峻形勢，加強老年社會問題法律應對，《老年人權益保障法》增設的第26條規定了老年人監護制度，實現了我國成年監護制度的立法突破。但第26條的規定比較簡單，缺少可操作性，不能滿足快速變化的老年社會的現實需要，也與完善的成年監護制度存在一定差距。為此，2017年3月15日第十二屆全國人民代表大會第五次會議通過的 《中華人民共和國民法總則》對民事主體制度中的成年監護制度進行了較大增改，落實了尊重和保障被監護人的人權原則。

《我國人口老齡化問題的法律應對研究》一書從立法及司法解釋上對我國老年人監護制度的補充配套規則進行了細致的闡釋，這些建議具有很強的可操作性，從而對構建一個完善的老年人監護體系，以切實保障老年人的合法權益具有重要意義。例如，在老年人監護制度立法理念選擇上，該書作者就認為我國老年人監護制度過去那種大包大攬式的、消極保護行為能力欠缺者的立法理念已經跟不上快速推進的老齡化社會進程，應該積極適應老齡化社會的需要，切實保障老年人的人權，幫助其融入正常的社會生活。而鑒于我國現有成年監護制度本身的局限、老齡社會的急切需求以及現行 《老年人權益保障法》的不健全，我國老年人監護制度的完善應主要借鑒美國統一代理權法和日本成年任意監護法的相關規定，在 《老年人權益保障法》第26條的基礎上，補充相關配套規則。一是要補充老年人意定監護的利用程序和規則。二是要完善老年人法定監護的程序和實體問題。三是要建立老年人監護監督制度。⑨

五、社會資本參與養老服務業發展的法律規制問題

老齡社會如果被稱為“問題”，那么這一問題的本質是一個國家或者社會人口結構的變化甚至失衡。這些變化或者失衡會導致勞動力不足，純粹依靠家庭養老也變得越來越不現實，一些國家或地區還會產生經濟發展遲緩、國家財力不足等連鎖反應，因此，推動老齡社會養老的市場化、社會化，科學發揮市場化主體作用是世界范圍內不可回避的政策選擇。⑩習近平總書記在主持召開中央全面深化改革領導小組第二十八次會議時強調，“養老服務業既是關系億萬群眾福祉的民生事業，也是具有巨大發展潛力的朝陽產業。要圍繞老年人群體多層次多樣化的需求，降低準入門檻，引導社會資本進入養老服務業。”因此，社會資本將是未來養老服務建設的重要參與主體之一，將起著越來越重要的作用。

為了更好地發揮社會資本的作用，使其更積極地參與到老齡事業改革發展的大局中，在法律層面進一步完善和規范社會資本參與養老服務就顯得尤為重要。 《我國人口老齡化問題的法律應對研究》一書提出：為確保社會資本作用的有效發揮，首先，要完善社會資本進入養老服務業的立法體系，出臺專門的高位階法律，完善政府購買服務準入、養老服務設施建設標準、養老機構服務標準、志愿者服務標準、醫養結合服務等方面的規章制度；其次，要明確社會資本進入養老服務中的權利義務，既要保障投資者權益，又要確保其發揮積極作用；再次，要以行業準入、服務質量評估、市場監管、行業退出等方面為重點，加強社會資本進入養老服務業的法律監管。

六、養老保險基金投資的法律監管問題

社會保障制度是社會的“安全網”，基本養老保險基金更是億萬群眾的“養命錢”，為此，黨的十八大報告提出，要擴大社會保障基金籌資渠道，建立社會保險基金投資運營制度，確保基金安全和保值增值；黨的十八屆三中全會提出，要加強社會保險基金投資管理和監督，推進市場化、多元化投資運營。因此，盡快建立養老保險基金投資運營機制，實行市場化、多元化投資運營勢在必行，這其中，厘清基本養老保險基金投資法律監管的基本問題、凝聚共識、吸取合理建議，更有助于形成科學合理的制度規則，確保養老保險基金保值增值。

《我國人口老齡化問題的法律應對研究》一書為加強養老保險基金投資監管及確保養老保險基金保險增值開出的“藥方”是：第一，通過制定 《養老保險法》，確立養老金全國統籌、明確養老金的繳納和發放，同時，確立統一的養老金管理運營機構，并明確其權利和義務，為養老基金投資運營提供法律基礎。第二，養老保險基金的投資涉及眾多的法律關系，需要建立、健全相應的法律規范體系，從法律制度上保障養老金投資的安全性、流通性、盈利性，以實現養老金的保值增值。第三，修訂完善 《中華人民共和國刑法》中關于養老保險基金投資犯罪的條款，增加“挪用養老保險基金罪”和“養老保險詐騙罪”。?

七、結語

養老問題是一個變化發展的系統工程，需要科學地確立立法理念，建立一個完整的養老法律體系，才能有效地指導養老事業的展開。但我國目前的養老法律制度還只是初步搭建起了一個基本框架，從社會養老事業發展的客觀需求看，還需要進一步加強立法和完善法律法規。為此，該書作者在具體的法律制度設計中指出：一是要進一步完善現有的關于老年人養老的法律制度，充實立法中的薄弱環節，例如，完善老年人意定監護制度等；二是增設必要的法律制度，填補養老立法空白，迫切需要制定的有老年人社會救助法、老年人就業歧視法等法律法規；三是建立相應的法律監管制度，確保各項養老制度和政策平穩運行，例如，養老金投資的法律監管制度、社會力量從事養老服務的法律監管等。

總之，《我國人口老齡化問題的法律應對研究》一書是一部理論和實踐針對性較強，具有前瞻性、開創性和科學性的著作，全書論證合理、內容豐富、體系完整，對于進一步完善我國人口老齡化的法律應對具有重要的參考價值。同時，也為探索我國老齡化問題提供了新的視角和路徑，從而有助于老齡化問題的解決。

注釋：

① 參見肖金明主編：《老年人權益保障立法研究》，山東大學出版社2013年版，第181頁。

② 田甜：《淺論我國老年社會救助制度的構建》，山東大學2012年碩士學位論文。

③⑥? 參見李濤：《我國人口老齡化問題的法律應對研究》，武漢大學2017年版，第1—52、134、244—247頁。

④ 參見楊團：《中國長期照護的政策選擇》，《中國社會科學》2016年第11期。

⑤［美］塞繆爾·P·享廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華譯，華夏出版社1988年版，第67頁。

⑦ 劉頌：《積極老齡化框架下老年社會參與的難點及對策》，《南京人口管理干部學院學報》2006年第4期。

⑧ 康娜：《我國老年人監護制度探究》，《法商研究》，2006年第4期。

⑨參見李濤：《論我國老年人監護制度的完善——以 〈老年人權益保障法〉第26條為中心》，《江漢論壇》2016年12月。

⑩ 肖金明主編：《積極老齡化法律對策與法制體系研究》，山東大學出版社2015年版，第119頁。

袁莉，湖北省社會科學院助理研究員，湖北武漢，430077。

（責任編輯 阿 正）