分享經濟發展現狀、國際考察與監管選擇

朱寶麗

(山東建筑大學 法學院，山東 濟南 250014)

分享經濟發展現狀、國際考察與監管選擇

朱寶麗

(山東建筑大學 法學院，山東 濟南 250014)

近年來分享經濟發展迅速，對傳統經濟產生了顛覆性影響。分享經濟具有參與主體廣泛、依托互聯網等特點，實踐運行中存在諸多問題，給政府監管帶來壓力和挑戰。歐美等國在分享經濟監管方面各有特色，很多經驗值得借鑒。從理論上來說，加強分享經濟監管確有必要，但必須逐步明晰監管邊界，采取回應型監管策略是規范分享經濟發展的理性選擇。為促進中國分享經濟健康發展，應從轉變監管理念、加強頂層設計、完善立法等方面加強監管。

分享經濟；法律問題；政府監管

近年來，分享經濟(sharing economy，亦稱共享經濟)應互聯網而生，席卷全球，發展迅速。作為互聯網經濟的一種，分享經濟利用信息技術推動市場交易，給人們帶來了經濟、環境、創業、社交等方面的變化。分享經濟涉及法律關系復雜，而現行法律規定和行政管理體制明顯滯后于實踐發展，參與各方信任、消費者權益保障機制不健全等問題也層出不窮。在與現行法律相?；蛘叻扇蔽坏那樾蜗拢绾未_定分享經濟的法律地位？政府監管的方向和手段如何調整？國外在分享經濟監管方面有哪些可資借鑒的經驗？這些都是我們亟待解決的重要現實課題。

一、作為新經濟形態存在的分享經濟

分享經濟通常在兩個層面使用：一是指平臺經濟，是在平臺雙邊市場的結構下，大眾供給的經濟，這種經濟可以優化供給結構，借助網絡的外部性能不斷降低供給端的邊際成本，但可能會帶來相應的社會成本，里夫金、弗里德曼就是在這個意義上討論分享經濟的。2017年3月國家發改委發布的《分享經濟發展指南(征求意見稿)》(以下簡稱《指南》)，也是在這個層面上使用的。①二是指在平臺經濟的基礎上，進一步實現“閑置資源”的社會共享，強調的是“閑置資源”共享，不會增加社會成本，帶有傳統的“互助”含義。[1]分享經濟主要有以下三種類型：產品服務，如美國Airbnb公司在線為私有房主和顧客牽線搭橋，提供網上租賃中介服務；再分配市場，主要是二手交易市場；協同式生活，[2]如美國的StyleBee公司、河貍家公司等專門提供個性化美容護理服務，知乎、果殼等平臺提供個人技能分享等。與傳統經濟相比，分享經濟在參與主體、交易方式等方面有顯著的創新之處。

1.分享經濟與傳統經濟有何不同

(1)交易對象主要是尚未進入市場的私人資源，轉移的是使用權而非所有權。如家用汽車、閑置住宅、私人廚房等，屬于利用閑置資源創造新價值，需求者通過互聯網平臺獲得產品或服務的使用權，使用完畢后即返還給所有者，以便于其他消費者流轉使用，注重的是消費者一次性體驗。

(2)交易場所不是實在的物理空間，而是依托互聯網平臺進行運作。隨著大數據、移動支付等信息技術的發展以及信用評價體系的引入，一些公司通過強大的云計算對大數據進行分析，聚合智能終端，形成極具價值的技術平臺。當今流行的分享經濟模式均是依托互聯網平臺，將零散的供給和潛在的需求配對，利用平臺提供支付結算服務，降低交易成本和閑置資源的使用成本，提高資源的利用率。

(3)參與主體具有廣泛性、不確定性。分享經濟特別強調個體化經營，除了企業可以將閑置資源分享外，每個人都可以成為分享經濟的生產者，將私人資源拿到市場交易，包括自用臥室、車位等，只要愿意拿出來均可以借助網絡分享平臺直接進入市場獲取收益。因此，這類模式成員廣泛，參與主體進出市場自由，具有很強的不確定性。

(4)重塑人們之間的社交網絡。信任機制是分享經濟發展的根基所在。從實踐來看，分享經濟通過交易平臺的實名認證、背景核實、評價反饋、保險理賠等機制，建立了比較完善、獲得認可的信用體系，在陌生人之間開通了直接接觸和垂直交流的渠道，使得交易雙方互動的強度與親密度超過傳統經濟。這種線上交流和線下對接的結合讓參與者切身感受到人際關系的拉近和社會信任的上升，對緩解現代社會人際疏離、誠信體系建設具有積極意義。

(5)建構新型多元勞動關系。分享經濟打破了傳統經濟下個人與單位之間單一、排他性的勞動合約關系，給人們更多靈活就業的機會，以及自由選擇雇主的權利，兼職或職業快速轉換成為一種時尚，傳統經濟下固化的科層管理結構被非正式網絡化、松散化監督替代，原有的醫療、保險等社會保障需要在新經濟形態下予以調整。

2.為什么會出現分享經濟

從制度經濟學來看，分享經濟是在信息技術推動下，交易成本最小化的產物。生活中存在一些資源，雖有供求需要，但搜尋、定價、履約等交易成本過大，不能完成市場化交易。隨著網絡技術發展，交易成本明顯降低，并且產生了規模經濟效應，在相當程度上改變了產業組織結構。一些企業利用新技術實現精準的供需信息匹配，輔以良好的用戶體驗和信用評價機制，突破傳統商業模式和交易方式，創新出分享經濟發展模式。加上現代人們消費觀念從偏好所有權到使用權的轉變，使得分享經濟內生性成長成為可能。瑞秋·波特斯曼在《協作消費的興起》中指出：“交易成本的明顯減少使徹底的分散消費成為可能?！盵3]

換個角度來看，分享經濟的產生推動了新型中介型企業快速成長，將過去的個人與企業的雇傭關系轉變為個人與分享平臺的合約關系，合約性質發生改變，市場交易由原先的“勞動者—公司—消費者”模式轉為“勞動者—平臺—消費者”新模式。[4]在這當中也顯示出，網絡技術變化需要組織創新去實現新技術的潛力，正是通過產業組織創新實現了交易成本的降低，進而又促進了分享經濟自身的深度發展。

綜上，分享經濟改變了傳統經濟中法律關系的內容和結構，將特定的單純供需關系變成不特定的眾供結構，將過去的個人與企業的雇傭關系轉變為個人與分享平臺的合約關系，必將給傳統法律和監管體制帶來巨大挑戰。

二、分享經濟發展存在的問題與監管困境

當前，分享經濟正在對傳統商業模式產生顛覆性影響，使得個體經濟蓬勃發展，促進了經濟效率的提高。但是，分享經濟的快速增長也暴露出很多問題，給監管帶來了挑戰和壓力。

1.存在的問題

(1)打破市場均衡，給傳統產業帶來壓力，引發不穩定因素。分享經濟由于進入門檻低，許多加入企業成本優勢明顯，發展規模在短期內迅速擴張，供給能力隨著平臺增長而無限增大，對傳統企業市場份額形成強有力競爭，極大地沖擊了原有市場格局、商業秩序，引發市場份額和財富再分配，這必然會遇到既得利益者的阻撓。以出租車行業為例，網約車的出現對傳統出租車帶來了巨大沖擊，各地出現了罷工、罷運等不穩定事件。隨著分享經濟深入發展，終將引發深層次的社會分工與組織革命，影響范圍會進一步擴大，由此解決相關問題的復雜程度和難度可想而知。

(2)產業發展成熟度不夠，可能導致新的壟斷和不正當競爭。當前，分享經濟處于發展初期，供給方多為新加入的探索者，產品服務安全、質量保證等還遠未達到成熟市場的水準，在稅收、勞資爭議等方面未形成完善的體系，多數參與者模仿、同質化競爭，尚未創新出與企業相匹配的發展模式。另一方面，在有效監管缺位的背景下，有可能導致不正當競爭行為。分享經濟模式下，分享平臺占據交易的核心和主導地位，交易方式、價格、結算工具等關鍵要素均由平臺決定，交易參與者只有被動接受而無議價的機會。這種壟斷技術優勢可能導致搭售、價格同盟等違法行為，最終損害用戶和消費者利益。

(3)消費者權益保護機制需要重構。一是法律責任認定存在困難。前文已述，分享經濟轉移的是使用權，注重一次性體驗，不同于其他消費方式的實際占有。如果發生產品質量等問題，購買一般消費品的消費者可以通過退貨退款的方式維護權益，而消費者通過線上分享平臺上搜索到異地商戶所登記和提供的信息，若產品服務存在嚴重瑕疵，如何維護權益？現實中，平臺往往是給商戶上黑名單，并返還消費者支付的費用。分析法律關系來看，平臺僅僅提供了撮合交易的虛擬空間，實際交易人是供需雙方，表面上應由提供者承擔違約或侵權責任，追究平臺責任缺乏法律根據?！断M者權益保護法》只是規定平臺在不能提供銷售者、服務者的真實名稱(姓名)、地址和有效聯系方式，明知或者應知銷售者、服務者利用其平臺侵害消費者合法權益時才承擔賠償責任。二是勞動監管和安全存在漏洞。分享型企業網絡加盟模式重塑了勞動關系，用戶的非職業化使得保護其權益變得困難。如美國Airbnb房主無需達到酒店消防標準，一些專車司機也沒有取得出租車營運許可。三是產品服務信息披露缺乏監督。在分享經濟中，供需雙方都是一般消費者，身份隨時轉換，在信息披露和安全保障上存在雙重風險。如在線短租行業，網站僅僅提供平臺，對房主和租客身份、房源信息不做實質性審核，信息失真難以避免。

(4)數據存在安全風險隱患。分享平臺掌握著注冊用戶的信息，而圍繞時間、地點、價格要素展開的平臺服務，經過大數據等技術分析，使供求雙方地址、聯系方式、生活習慣等隱私信息都暴露于平臺視野里。如果沒有嚴格保護措施，一旦信息泄露，勢必損害到用戶利益。此外，平臺掌握這類數據日積月累，如果不限制使用邊界，基于互聯網跨越時空的特點，大量信息被外國平臺服務商掌控的話，數據可能被跨境轉移，進而危及國家安全。

(5)負外部性問題有待解決。分享經濟在優化資源配置、提高經濟效率的同時，也帶來了負外部性問題。如短租市場將民用住宅改為商用，會給房源附近居民帶來不安全因素，以及交通擁堵、噪聲污染等。

2.現行監管體系面臨的沖擊和挑戰

(1)監管對象具有不確定性。分享經濟中，人人都可以利用閑置資源兼職從事經營活動，這必將使個體從業者數量急劇增長。傳統監管是給少數從業者以許可資格的方式來實施，經營房屋租賃以及出租車的屬于社會少部分，但每個人都是不同領域的消費者。分享經濟打破了這種局面，更多的人和資源源源不斷地涌入市場，參與主體變動不居、條件各異，增加了監管寬度和難度，使得緊張的監管資源雪上加霜。

(2)監管手段應對不足。從經濟發展來看，監管旨在消除市場失靈，常規手段有行政許可、資格審查、數量價格管制、質量控制等，但這些手段很難在分享經濟中得到有效實施。如網絡民宿、網約車、廚房分享等挑戰了土地與房屋用途管制、機動車用途管制、能源用途管制等行政法上的財產用途管制制度，跨越了行政法市場準入管制，也使得行政法上職業資質的管制形同虛設。以出租車市場為例，一方面中國對于機動車有著嚴格的管理體制，將機動車區分為營運機動車和非營運機動車實施分類管理，兩者在年檢、報廢、維修、準駕等方面有明顯不同的管制措施。但是網約車的興起模糊了機動車營運與非營運的界限，大量私家車進入租車市場導致分類管理模式遭到極大沖擊。另一方面，出租車牌照和駕駛員營運資格屬于行政審批項目，實行行業市場準入和職業資質監管，網約車的出現同樣使得這兩種手段出現監管困難。此外，出租車客觀上是壟斷經營，被視為準公共產品，政府可以實行定價和數量控制。但在分享經濟模式下，私家車加入出行服務，無論是價格還是數量控制手段均無法實施。

(3)監管法律體系需要完善和重構。長期以來，政府經濟管制重在市場準入審批，強調層級管理、條塊分割，這與分享經濟跨行業、跨區域、網絡化等特征相抵牾。一些創新在現行法律框架下面臨不合理的約束要求，如網絡教育企業被要求必須有線下教學基地。因此，分享經濟對監管法律提出了挑戰，出臺適應其發展的法律制度，將成為未來監管工作的重要內容。

(4)既有的監督機制存在漏洞。一是勞動者保護。隨著分享經濟發展，一些平臺用戶逐漸以此為生，這類群體的養老保險、工傷等問題尚無可行性解決方案。二是稅收管理。分享經濟進入的出租車、房屋租賃等特許經營行業，是稅收的重要來源。一些平臺企業很可能會利用離岸避稅港將利潤轉往國外。此外，平臺用戶除繳納平臺服務費外，無個人所得稅或營業稅負擔，稅源流失在所難免。三是安全監督。酒店、出租車經營必須符合有關安全等級標準，如火災、保險覆蓋等，分享經濟參與者進入后，如何落實這些公共安全要求、如何處置糾紛等均無配套機制。四是國民經濟統計和金融監管。目前分享平臺企業，多屬于交叉性經營，很難確定主營業務，如何科學分類并納入統計監測體系需要探索。對于一些從事金融的分享型企業，也需要調整金融監管改革的思路與對策。

三、分享經濟監管的國際考察及啟示

1.美國

在美國，分享經濟存在很多爭論，立法和監管機構都在努力尋求解決方案，對分享經濟的監管主要是租車和租房領域。

一是在監管理念上，審慎對待分享經濟發展。在聯邦政府層面，還未頒行特別針對分享經濟的法律法規，監管主要是由地方政府實施。聯邦貿易委員會(FTC)一直在審慎開展工作，提醒各州和地方政府不要把傳統法律強加于分享經濟之上，致力于探索既鼓勵創新又能保護消費者權益的監管模式。[5]

二是以地方立法為特色，監管權力分散、執行差異明顯。多數調整雇傭、合同、身體傷害以及財產權利方面的法律都屬于州立法，如加州、科羅拉多州和哥倫比亞特區已明確立法支持網約車，舊金山通過立法明確短租的合法地位。從權力配置上看，每一個地方政府都享有獨立的監管權，包括審批分享經濟從業者資格及其他相關主體等。規范網約車市場的規范都是地方性法律，不同州、不同城市之間的規范差異很大，即便同處一州地域范圍內的兩個不同機場，甚至適用不同的規范。

三是在監管工具上，采取行政審批手段。如網約車市場，給網約平臺單獨發許可經營牌照，允許私家車從事網約車業務，對網約車不采用價格和數量管制手段。對于租房市場采取許可登記制度，要求短租房主先從規劃部門獲得許可，每年繳納25美元許可費，同時必須到政府登記，上繳稅金購買責任保險。規定業主或承租人有權在每個自然年度內將住房出租不超過90天，房主與房客合住的情況下可以全年出租，保留兩年的租賃記錄，并定期報備等。

四是在監管方式上，推行合作監管。1990年，美國通過《協商法》，正式認可協商性規章制定程序。②1996年，以《行政爭議解決法》批準了《協商法》，標志著規制性協商制度最終確立。③這一機制在分享經濟立法中得到集中體現。各州出臺分享經濟立法規范時，相關利益集團，包括出租車公司及Uber等網約車公司，充分表達利益訴求。網絡平臺和政府成立了合作監管機構，負責制訂并實施車輛和司機的準入標準，包括司機背景審查、駕駛技能、違章記錄等，明確責任保險的限度，每輛車最低保額為100萬美元。目前，此監管模式運行平穩，效果良好。

2.歐盟

歐洲各國分享經濟監管正在摸索推進，大部分國家采取鼓勵態度，但力度有差異。[6]

一是制定發展規劃，明確監管目標。2013年9月，歐盟經濟和社會委員會召開聽證會，發布了《協作消費21世紀可持續性商業模式》。2015年9月，歐盟啟動包括分享經濟在內的公眾咨詢，12月發布了數字市場戰略的立場文件，敦促成員國消除人為和法律障礙。2016年3月，出臺《分享經濟指南》，致力于更統一地在歐盟內促進分享經濟發展。在2020年戰略計劃中，歐盟明確監管的目標之一是提升分享經濟的智能化、可持續性和包容性，強調發揮其創造就業、提升生產力的重要價值。

二是在監管手段上，加強教育與交流，整合監管資源，簡化行政手續。首先，普及分享經濟教育，逐步在初級、中級、高等、成人以及職業教育中，加入分享經濟理論，提升全社會接受和參與分享經濟的意識。其次，鼓勵成員國試點，加強城市間交流。如借助歐盟市長之約或智慧城市創新合作伙伴等平臺，支持開展分享經濟經驗交流。再次，整合行業準入、融資和納稅等機構，設置一站式服務平臺，同時爭取歐盟多年度財政框架等政府和其他基金項目的資金支持。最后，破除準入壁壘，全面貫徹《歐盟服務業指令》，明確安全和質量標準，打破各國行業準入壁壘和簡化行政手續。

三是重視發揮行業組織作用。2013年，歐洲分享經濟聯盟成立。該聯盟整合各方力量，推動歐盟和成員國層面政策的實施，主要開展：媒體公關、市場調研、組織公共辯論和成員國政策制定者多邊會議、主動參與歐委會咨詢和提供政策建議，并促使單一數字市場戰略、可持續性消費和生產行動計劃等與分享經濟有關的戰略目標實現。歐盟議會和歐委會十分重視行業組織的建議，在多次咨詢中皆可聽到其聲音。

3.英國

一是頂層設計，明確監管目標。一方面，從試點城市、數據采集、信用體系、保險、政府采購到稅收，進行頂層設計，立體地解決分享經濟發展中遇到的障礙。2015年開始，英國編制財政預算，通過基金(如Waste Prevention Fund)推進新技術在分享經濟中使用和開發。同時，政府將建立“分享經濟全球中心”作為監管需要達到的遠景目標，明確建立包含市場規模、代表企業數量、參與人數等在內的指標體系，全面評估監管目標的完成情況。

二是推動政府信息公開，打造服務型政府。2015年3月，英國出臺系列扶持政策，[7]包括建立分享數據管理制度，統計和評估分享經濟規模和影響；開放身份核實和犯罪記錄系統；將分享經濟納入政府采購，探索政府資產參與分享；消除數字鴻溝；等等。旨在為分享經濟發展提供信息在內的全方位服務。此外，在減政放權、優化服務方面推出一些舉措，如：簡化稅制，發布納稅指引，開發快捷計算繳稅額的軟件；2015-2016年，大曼徹斯特區和利茲市劃出專門分享經濟實驗區，在交通、住宿等領域開展試驗。

三是整合社會監管資源，推動開展行業自律。英國分享經濟的發展，不僅得益于監管層面的政策扶持，行業組織同樣功不可沒。2015年3月，英國最有影響力的20家分享經濟企業成立了行業組織——Sharing Economy UK(SEUK)，致力于以下目標：統一發聲，宣傳分享經濟，加強監管合作，游說立法機構；制定行為準則，從員工培訓、維護行業信譽和保障安全等入手，構建統一的行為原則和價值目標；通過支持項目研究、總結成功案例等，處理發展中的問題。

4.荷蘭

一是在監管模式上，采取磋商式合作監管模式。2014年2月，阿姆斯特丹在全世界第一個對Airbnb完成立法，經監管機構與企業多次磋商，就有關法律實施達成一致意見，開啟了監管部門與企業協商解決監管方式的模式。二是監管技術上，采用行政許可和數量控制手段。規定房屋評估月租金須達到958美元以上(由有關部門根據區域、房屋質量、環境等評估)才能獲得“個人閑暇短租”許可，并不得影響社區和鄰居，如被投訴，則取消許可；每房一批次接待短租訪客不得超過4人；同一租客不得連續短租4天以上，每房年整屋短租不得超過60天。三是創新監管工具，發揮信息披露機制作用。短租平臺需在平臺上向房主及租客明示政府監管要求，每年向房主兩次發郵件提示法律規定等。

考察西方國家的監管實踐，可以得出以下啟示：

第一，堅持科學的監管理念，設定明確的監管目標，重視新興經濟形態的作用，支持和包容分享經濟的發展是當前西方國家較為一致的共識。第二，監管立法不可或缺，但需循序漸進。分享經濟畢竟不同于傳統商業模式，需適時在法律上明確其地位，但在條件不成熟時，可以采取模糊性戰略，中央層面不急于立法，僅出臺指導性意見，而是給地方的試驗和探索留有一定余地，推動地方立法。第三，明確監管范圍，劃定分享經濟邊界。分享經濟不能顯著偏離分享，關鍵要對分享與商業運營進行合理劃界，如規定對分享模式不設限制，對非分享模式進行約束，但特殊情況例外(如荷蘭短租市場允許每年60天非分享出租)。第四，在監管手段上，行政審批、發放許可牌照等仍然是監管分享經濟新業態的有效方式。第五，監管模式靈活多樣，重視行業組織的作用。有的監管部門既是規則制定者，有時也承擔發起者角色。美、荷兩國合作監管模式值得借鑒，在此種模式下，企業積極參與立法，表達意見，承擔輔助監管任務，如代征稅、宣傳監管法規、配合執法等。此外，行業組織作用明顯，歐盟和英國的實踐表明了這一點。第六，監管必須合理平衡各方利益，消除分享經濟的負外部性。監管法律的核心是利益協調，如對家庭酒店業管制須考慮本地租賃市場與短租市場、出租人與小區住戶等多方利益平衡。同時，經濟活動的負外部性難以避免，法律則是盡量減少負外部性，如短租市場對于消防安全的要求、接待旅客數量的限制，租車市場對于司機背景的審查等，都是為了減少負外部性。

四、分享經濟納入監管視野的理由與策略選擇

分享經濟具有與生俱來的內生性治理方式，是否還需要外部監管？這涉及政府與市場的定位問題。理論上來說，政府監管的出現主要是為了解決市場失靈現象。從現實來看，分享經濟下的市場交易活動需要登記、納稅、滿足基本公共安全要求，以維護社會利益。盡管網絡技術在相當程度上解決了信息不對稱等現象，但并不能完全消除線下需要政府監管的領域。前文關于分享經濟存在的問題充分表明，分享經濟也存在市場失靈現象，政府加強監管是十分必要的。那么，接下來的問題是監管的邊界在哪里，尺度如何把握。

從國外來看，對分享經濟全面立法較少，有針對性的監管措施缺乏。這與監管部門對待創新的態度有關，也從側面顯示出監管部門的認識尚不到位。盡管有些國家出臺了規定，但沒有從根本上約束分享經濟發展的基礎。從中國情況來看，2016年7月，交通運輸部等七部委頒布了網絡約車管理辦法，12月京滬網約車細則落地，引發的爭議不絕于耳，但對于其他領域分享經濟尚未有明確立法?？傮w上看，中國在隱私保護、廣告、壟斷和不正當競爭、知識產權等方面給予分享經濟較為寬松的監管環境，而這些方面在歐美約束甚嚴，反映出在對待新生經濟業態時，監管部門仍未從傳統監管思維中轉變，尚未找到監管的邊界，而這種狀態很容易造成監管走向極端。

從政府監管歷史來看，面對市場創新時，監管部門經常會采取“全有全無”的策略，即或是將其視為傳統經濟的一種形態，納入現行監管框架內，或放任不管，任其野蠻生長。④綜觀分享經濟，應當說屬于熊彼特意義上的創造性破壞，是對傳統經營方式的革命，其發展前景有一定的不確定性。如果監管走向上述極端，過寬或過嚴，均會對分享經濟產生不良影響。本文認為，應采取回應型監管策略，科學評價現行監管政策目標，設定合理的制度框架，堅持漸進性和靈活性相結合，實現創新與規制的動態平衡。⑤

回應型法是伯克利學派的代表諾內特和塞爾茲尼克對法律現象所做出分類的類型之一，包括壓制型法、自治型法和作為變革方向的回應型法。[8]在整個法律框架中，壓制型法居于基礎性地位，強調強制性控制力量；自治型法采納規則模型，注重自治；回應型法要求對經濟社會發展變化做出積極的回應，可視為上述兩類型緩沖帶，擴大了法律參與和政治參與，在考慮社會利益的基礎上重新達成新秩序。[9]而回應型監管則是在此法學理論上的延伸，是指監管部門突破“命令—控制”式的單一威權監管模式，運用法律控制手段監管時，認真對待和回應各方面利益訴求，注重與管理對象協商與溝通，引導、支持其參與監管，通過兼顧各方利益平衡實現社會善治和共治。應當說，對分享經濟采取回應型監管，有助于監管部門避免在自我局限與經濟利益制約下迷失方向的風險，減少管理阻力。前文中美、荷兩國合作監管模式就是回應型監管的表現形式?；貞捅O管方式實質上是多中心治理模式的外在表現。這種模式以更強的互動性，通過不同主體來共享、動員和聚合分散的資源，協調利益和行動，進而實現行政任務。[10]合作治理網絡通過增加治理的范圍，調動起私人資源，使得不同主體共同形成和執行政策，進而改進了政府規制能力。[11](P103)

采取回應型監管必須把握以下四點：第一，堅持適度監管的原則。政府在對分享經濟做出重大監管決策之前，應進行比例原則和成本收益分析，評價監管目標是否正當，監管工具箱能否有效達到監管目的，權衡各方利益損害大小。對于分享經濟行業準入要慎重評估是否設定行政審批項目。如果市場能夠在運行一段時間后自然達到均衡，行業組織或者中介機構能夠自律管理的，不必設定審批項目。第二，保障相對人的參與權。制定監管規則時，以多維度協商代替單向服從，充分運用非強制手段，既要充分尊重分享型企業和用戶的意見，也要傾聽傳統行業從業者的聲音，建立理性交流的監管決策出臺機制。第三，賦予分享經濟行業組織及其會員充分的自治空間。第四，承認分享平臺在監管治理中的重要地位。沒有必要急于對平臺提出過分的監管要求，要在循序漸進中進行觀察、加強與平臺協商，促成其利用技術優勢實現輔助監管。

五、分享經濟監管的路徑選擇

1.在監管原則上，借鑒國外經驗，以開放包容的態度鼓勵分享經濟發展

2016 年中國分享經濟發展迅猛，交易額約為34520億元，比2015年增長103%；融資規模約1710億元，同比增長130%；參與分享經濟活動的人數超過6億，比2015年增加約1億；提供服務人數約6000萬，比2015年增加1000萬；分享經濟平臺的就業人數約585萬，比2015年增加85萬。未來幾年仍將保持年均40%左右的增長速度，2020年交易規模占GDP比重將達到10%以上，到2025年占比將攀升至20%左右。[12]可見，分享經濟在中國的發展方興未艾，監管部門不得不予以重視并采取相應手段進行管理了。雖然近年來國家出臺的多部重要文件都提出發展分享經濟，2016年分享經濟首次寫入政府工作報告，2017年政府工作報告再次提出支持和引導分享經濟發展，但從一些部門和地區出臺的政策看，仍然是主要強調規范的多，真正鼓勵性政策不多，名義支持實則壓制。各省出臺的網約車管理政策就是典型事例。這其中既有不懂的原因，也有擔心出事、不敢放任分享經濟發展的因素，同時也受到傳統利益格局和勢力抵制的影響。另外，既有的法律法規也不適應分享經濟的發展。如前文所述，分享經濟對市場準入、資質認定、法律責任等帶來挑戰，如果按照現行法律法規，很多分享經濟活動就有“違法”嫌疑。由此，監管部門對分享經濟的態度和具體做法對其發展就至關重要了。

因此，監管部門應本著支持和鼓勵創新的立場，以包容的心態給經濟創新預留試錯空間，對分享經濟的利弊多觀察一段時間，預判和順應經濟發展潮流，樹立回應型監管理念適度做出調整。司法機關也應對此類訴訟審慎裁判。⑥《指南》提出以支持創新創業發展為核心，按照“包容創新，審慎監管，強化保障”的原則，允許和鼓勵各類市場主體積極探索分享經濟新業態、新模式。我們認為，除此之外，政府還應遵守“底線監管、事后監管、協同監管”的原則，下文詳述之。

2.在監管制度架構上，加強頂層設計，注重社會多元利益平衡，健全適應分享經濟發展的民事、財稅、社會保障等法律體系

要從國家層面制定鼓勵分享經濟發展規劃，最大限度地適應新業態的立法訴求，出臺包容性強的規定，擴大法律和政策的張力和彈性，畫定經營紅線，明確消費者安全保障為底線的準入監管要求，及時修訂完善明顯阻礙發展的政策制度。出臺相關政策及規劃時，注意傾聽分享經濟參與者及其利益相關者意見，協調好各方利益。

在法律體系建設上，一是可在民法、商法、合同法、侵權責任法等法律中適當增加針對分享經濟的內容，明確其法律結構，理清分享平臺、用戶與消費者之間的法律關系。遺憾的是，2017年3月通過的《民法總則》并沒有提及分享經濟的問題。二是制定納稅指導政策，采取科學的區分標準，對達到不同水平的平臺商戶收取差別性稅收，同時提供網上稅務計算器，便于計算納稅額。推廣應用電子發票，提高分享經濟納稅服務的網絡化水平。三是適時加強社會管制方面的立法。完善保險法相關內容，引導保險公司開發適應分享經濟發展的新產品，推出分享經濟從業人員社會保險參保繳費措施，加強對平臺雇工勞動權益以及消費者權益的保障。條件成熟時，要對分享企業資質、網絡支付和產品服務質量等進行規范，如對短租市場，應設置起碼的健康和安全標準，包括衛生、消防等。四是完善統計立法，建立反映分享經濟的統計調查指標和評價指標。研究創新統計調查方法，加強部門間統計信息共享，暢通數據收集渠道，健全統計核算體系。

3.在監管技術上，充分利用大數據技術進行監管，發揮各類信用平臺的作用

分享經濟吸引大量自然人加入，監管部門無法逐一審查。但分享經濟依托互聯網，所有交易都在網上生成，交易記錄一般不可能更改。監管部門完全可以利用大數據、云計算技術實現對分享經濟的監測。因此，要運用大數據技術，建立網上巡查機制，對分享經濟交易海量信息進行處理，將違法失信、經營銷售、交易數據進行匯聚整合和關聯分析，實現高效采集、消費維權、投訴舉報、實時監控，統一公示平臺信用信息，推動守信聯合激勵和失信聯合懲戒，實現監管的精準化，提高監管和服務的針對性和有效性。要指導分享企業利用雙向評價、第三方認證和信用評級等手段，管理網上交易方信用記錄，強化對資源提供者的身份認證和信用管理，提升源頭治理能力。同時，完善國家企業信用信息公示系統和金融信用信息基礎數據庫，實現各類信用平臺互通對接，實現政府與社會之間的信息共享，整合各類網絡信用數據，建立符合經濟發展需要的現代征信體系。

4.在監管手段上，選擇合理的監管手段，重視信息工具和事后監管的優勢

要分類使用市場準入的監管手段。鑒于分享經濟具有跨界融合的特點，對傳統的資格審查和許可準入管制模式提出了挑戰。因此，要避免用舊辦法管制新業態，合理界定不同行業領域分享經濟的業態屬性，分類細化管理，防止一刀切。《指南》提出堅持底線思維，對于涉及生命財產安全、社會穩定、文化安全、金融風險等方面的業態和模式，嚴格規范準入條件。這種底線思維有利于保護消費者權益，也有利于分享經濟向著良性的方向繼續發展。但是對于如何界定分享經濟的底線，我們有不同的看法。我們認為應遵循《行政許可法》第12、13條設定和不設行政許可的標準，《指南》使用社會穩定、文化安全、金融風險等不確定概念，這些用語既不是法律用語，不容易操作和認定，也因其內涵過于不明確而在操作中成為什么都能裝的籮筐，使得底線原則形同虛設。本文認為，分享經濟發展中涉及《行政許可法》第12條第(一)、(三)項規定的內容應堅持底線原則，第(二)、(五)項是可以放松監管的領域，如果按照第13條可以解決的，也可以放松監管，發展分享經濟。故清理制約分享經濟發展的行政許可、商事登記等事項，進一步放寬資源提供者在市場準入方面的條件限制，是放松監管、促進分享經濟改革的重點內容。

相對于行政審批而言，利用信息工具是低成本、低干預程度的監管手段，如信息披露、信息共享和信息留存等。信息披露可以制約平臺商戶，便于消費者獲取信息，也可以使監管部門更好地把握平臺經濟整體狀況，降低管制成本，改進監管績效。內容包括強制信息披露，如質量、價格、產品提供者的基本信息等，同時禁止虛假信息或誤導信息發布。⑦信息留存是監管機關強制有關經營者確保相關信息有一定時間的留存，主要是為了出現爭議時明確法律責任和責任追究。⑧強制信息共享主要是要求經營者與行政監管機關實施信息共享，便于行政監管機關掌握相關情況。行政機關必須與企業保持緊密的信息共享機制，否則行政機關的督促、監管作用無法體現出來。但在私營部門與政府部門的信息共享上需要注意法律邊界：共享信息的范圍如何界定，信息提供的方式和共享信息的使用等。在信息提供方式上，主要存在自愿提供和強制提供兩種方式，選擇不同方式的出發點是要兼顧打擊違法和尊重私營機構的私權，不能無限擴大強制提供的范圍。關于共享信息的范圍，公私共享信息的目的是為了維護交易安全，因此公私共享信息的范圍應當是有限的，而且應當嚴格限制與此目的的相關性。關于共享信息的使用，出于對私營部門信息保密的需要，應當規定國家收集私營部門信息的條件以及使用規則。如獲得這些信息的管理部門必須采取適當的預防措施，以確保信息不會被未經授權的人或機構獲??；未經信息提供者的書面同意，不得進一步將信息披露給其他主體等。

此外，在未設定分享經濟行政許可制度時，著重加強事后監督管理，通過引入約談、違法事實公布等相對新穎的事后監管方式，來有效遏制違法行為，以免出現監管真空。

5.在監管結構上，形成線上線下雙層監管結構，發揮平臺自律監管的作用

對于分享平臺，應該采用避風港原則，大力支持其發展。線下交易行為也需要傳統監管部門履行職責，但在監管實施上可以探索。分享經濟大多依托少數互聯網企業，這些企業掌握著用戶的絕大部分信息，許多平臺已建立起比較成熟的自律監管體系，部分地解決了過去只能依靠行政管理的問題。在這種情況下，監管的最優選擇是通過直接監督平臺而間接實現對平臺從業人員的管理。具體來說，要督促平臺加強身份登記審查，規范與用戶協議簽訂，明確各方權利、義務和責任，健全交易規則、安全保障、消費者保護、不良信息處理等管理制度，完善信用監控、制止侵權行為，做好證據保存，與監管部門建立投訴舉報、違法案件通報機制。同時，賦予平臺行使代繳稅費等準公共服務平臺性質的法律職能，從而實現對資源提供者的間接調控和規制。當然也要適度限制授權范圍，防止權力濫用。

6.在監管模式上，扶持行業組織成長，探索推進合作監管

目前，互聯網領域已成立不同功能和類型的行業協會，在這方面可以借鑒美、荷兩國的經驗，探索加強合作監管。在合作監管模式下，政府、行業協會以及平臺企業間存在一個梯度結構的權力分享機制，三者扮演著不同的角色，平臺類企業實行自律監管，外部服從于政府及行業協會的監管，形成多方治理機制。首先，政府要加強與平臺企業的合作，建立數據分享機制，直接從平臺獲取第一手數據，或者協助平臺設計平臺準入和交易規則。如美國的Uber公司，主動加強與紐約市政府合作，向其公開披露收集的各類信息，為政府研究城市交通、出臺政策提供極大便利。又如，可以從滴滴、快的專車平臺獲取營運所有數據用于監管。其次，扶持行業組織成長，加強溝通協作。如美國的Indiegogo、Rocket Hub和Wefunder三家公司成立了眾籌業務監管協會，英國的Zopa、Funding Circle和Rate-Setter公司發起設立P2P網貸協會。近年來，國內同樣出現了類似行業組織，可進一步推動其發揮作用，鼓勵其出臺行業服務標準和自律公約。再次，監管部門出臺原則性的遠景目標后，指導行業組織和會員企業結合實際制定行業標準、行動方案去落實，將外在監管約束內化為自覺行動。最后，保障分享經濟主體規則制定的參與權。制定監管措施、采取技術手段時，要充分聽取行業組織及會員的意見，或通過談判、質詢等形式確定監管目標，合作起草行業標準等。

注釋：

①發改委發布的《分享經濟發展指南(征求意見稿)》認為，分享經濟主要是指利用網絡信息技術，通過互聯網平臺將分散資源進行優化配置，提高資源利用效率的一種新型經濟形態。

②Negotiated Rulemaking Act of 1990, Pub. L. No. 101-648, 104 Stat. 4969.

③Administrative Dispute Resolution Act of 1996, Pub. L. No. 104-320, 11(a), 110 Stat. 3870.

④Gillian Hadfield：“Legal Barriers to Innovation: The Growing Economic Cost of Professional Control over Corporate Legal Markets”,60 Stan.L.Rev.1689,1695(2007).

⑤Michael Taylor：“The Search for a New Regulatory Paradigm”,49 Mercer L.Rev.793(1998);Sofia Ranchordas：“Experimental Legislation:The Whys and the Woes”,1 Theory & Prac. Legis,415 (2013);Jonh Braithwaite：“Responsive Regulation and Developing Economies”,34 World Development,884, 884-888(2006).

⑥2016年12月30日，山東省濟南市市中區法院就原告陳超訴被告濟南市城市公共客運管理服務中心行政處罰一案做出裁判，撤銷監管部門處罰決定，充分體現出司法部門對于分享經濟新業態的寬容和審慎態度。因涉及對使用滴滴專車軟件載客司機的處罰決定，又被稱為“互聯網專車第一案”。

⑦如《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》第19條規定，(網約車企業)在提供網絡預約出租汽車服務時，提供駕駛員姓名、照片、手機號碼和服務評價結果，以及車輛牌照等信息?！痘ヂ摼W信息服務管理辦法》第14條規定：從事新聞、出版以及電子公告等服務項目的互聯網信息服務提供者，應當記錄提供的信息內容及其發布時間、互聯網地址或者域名。

⑧如《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》第18條第2款規定：網絡預約出租汽車經營者應當留存從事網絡預約出租汽車服務的駕駛員真實身份及聯系方式。《互聯網信息服務管理辦法》規定：互聯網接入服務提供者應當記錄上網用戶的上網時間、用戶賬號、互聯網地址或者域名、主叫電話號碼等信息；互聯網信息服務提供者和互聯網接入服務提供者的記錄備份應當保存60日，并在國家有關機關依法查詢時，予以提供。

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[2] 郭念東,趙筱菊.分享經濟的基本理論及政策建議[J].中共成都市委黨校學報,2016,(2).

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[6] 蔡雄山,徐俊.歐盟如何推動分享經濟發展[EB/OL].http://www.tisi.org/Article/lists/id/4446.html.

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[12] 中國分享經濟發展報告2017[EB/OL].http://www.sic.gov.cn/News/79/7747.htm.

(責任編輯：知 魚)

Development, International Inspection and Regulatory Options of Sharing Economy

ZHU Baoli

(School of Law, Shandong Jianzhu University, Jinan 250014, China)

The rapid development of sharing economy in recent years has imposed great impact on the traditional economy. Sharing economy is characterized with wide participants and dependence on the Internet, but it leads to many problems and brings pressure and challenges to government regulation. The United States and Europe countries have their own characteristics in terms of the sharing economy regulation, and their experience is worth learning. Theoretically, the regulation of sharing economy needs to be strengthened, and the regulatory boundaries should be gradually clarified and a responsive regulatory approach is the rational choice to regulate the development of sharing economy. For healthy development of China’s sharing economy, it is necessary to change the concept of supervision, strengthen the top-level design and perfect the legislation.

sharing economy, legal issues, government regulation

2016-12-28

山東省社科規劃項目“私人規制視閾下的公共工程監管研究”(14DFXJ03)；中國法學會課題“公共工程私人規制的行政法研究”(CLS[2014]D019)。

朱寶麗，山東人，法學博士，山東建筑大學法學院副教授，國家行政學院博士后，主要從事政府監管和行政法治研究。

F069.9

A

1004-8634(2017)04-0060-(09)

10.13852/J.CNKI.JSHNU.2017.04.008