重慶市銅梁區惠農政策問題與建議

摘 要 農業是安天下、穩民心的戰略產業，農業補貼是農民享有的最根本的惠農政策，必須抓緊抓好。惠農政策實施以來，糧食補貼覆蓋面越來越廣，降低了農業生產成本，提升了農民生產積極性，取得了一定的成效，但也暴露出不少問題。針對惠農政策存在不利于規模化經營、農民受益有限的問題，提出銅梁區落實惠農政策的建議：增加惠農支農力度，提高補貼標準；整合惠農資金，發揮綜合效應；落實專項經費，建全管理制度；強化資金監管，加大查處力度；簡化發放程序，維護群眾利益。

關鍵詞 惠農政策；糧食補貼；綜合直補；問題；建議；重慶市銅梁區

中圖分類號：F320 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.19.005

知網出版網址：http：//kns.cnki.net/kcms/detail/50.1186.s.20170714.1951.005.html 網絡出版時間：2017/7/14 19：51：00

國以農為本，民以食為天。農業是安天下、穩民心的戰略產業，農業補貼是國家強農惠農富農政策的重要組成部分，必須抓緊抓好。面對農業發展的新形勢、新常態，惠農政策暴露出越來越多的矛盾和問題，在深入調查的基礎上，探索出臺管長遠、易操作、見實效的惠農政策，破解三農難題，為全民奔小康共享發展服好務。

1銅梁區惠農政策執行情況

1.1農業補貼種類

重慶現有惠農政策涉及種糧直補、良種補貼、農資綜合補貼、農機具購置補貼、玉米生產者補貼、退耕還林補貼、生態公益林補貼、農業水稻保險、測土配方施肥補貼、種植養殖大戶補貼、生豬能繁母豬補貼等。銅梁區享受農資綜合補貼和糧食直補的農戶20.365萬戶（含種糧大戶），補貼面積5.828萬hm2，補貼金額7 518.12萬元，戶均369余元。種糧直補政策的有效落實，確保了補貼資金用于春耕生產，促進了全區糧食生產的穩定發展。

1.2程序規范合法

堅持“五到位”和“六不”原則：嚴格程序，加強監督，做到政策宣傳到位、張榜公示到位、信訪工作到位、督查到位、現金發放到位；把惠農政策納入監管的重要內容，不降低補貼標準，不由村組干部代領、代發現金，不借發現金之際向農民收費，不用補貼款抵扣各種費用和債務，不截留、擠占和挪用補貼資金，不拖延補貼兌現時間。直補資金采取“一卡通”直接發放到農戶手中，確保中央惠農政策落實到位，農民真正得到實惠。

1.3政策逐步完善

農業是國家穩定的根基，農業補貼是國家強農惠農富農政策的重要組成部分。從2004年起，國家先后實施了農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼等三項補貼政策，逐年加大補貼力度，促進糧食增產和農民增收。全面推行農業補貼“三合一”改革，將農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼合并為農業支持保護補貼。切實加強農業生態資源保護，將直接發放給農民的補貼與耕地地力保護掛鉤，自覺提升耕地地力。

1.4推行獎補新政

銅梁區將全面推行農業補貼“三合一”改革，將農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合直補合并為農業支持保護補貼。一般農戶補貼標準由下達的補貼資金總額扣除種糧大戶補貼資金后測算確定。補貼資金將一次性發放，同一地塊一年只能享受一次補貼。種糧大戶補貼標準每667 m2從180元提高到230元。必須將補貼面積、補貼標準、補貼金額進行村社兩級公示，接受群眾監督，確保真實準確。

1.5管理日趨完善

1）管理部門多。強農惠農資金涉及財政、農委等多個管理部門。2）資金種類多。涉及11大類43項強農惠農資金。3）資金數量多。全區強農惠農資金共計41 013萬元，其中上級投入39 583萬元、本級配套2 825萬元、本級投入605萬元。4）兌付方式多。有“一卡通”發放、部門審核發放、承保機構兌付、工程驗收報賬撥付等多種方式。

2惠農政策的積極效應

2.1提高種糧積極性，增加農民收入

種糧大戶糧食直補每667 m2從180元漲到230元，提高了種糧積極性，多年撂荒地得以利用，種糧大戶和專業合作社大幅增加，糧食產量提高，農民不斷增收。

2.2培育新型主體，呈現多元化

專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業、返鄉涉農創業者等新型農業主體的形成，將農民的土地集中經營，如專業大戶、家庭農場等，提高了農作物的產量和經濟效益，把補貼返給農民，促進農民增產增收。將新型農業經營主體帶頭人作為重點培育對象，開展針對性的技能培訓，提高生產技能和經營管理水平。

2.3促進主產業發展，增加市場供給

隨著糧食直補、農機具購置補貼、能繁母豬補貼等各項補貼的落實，農民種糧養豬的積極性調動起來了，糧食產量提高，種養方式轉變，規模不斷擴大，經濟效益提升。

2.4實施資源保護，提升耕地地力

以綠色生態為導向，提高農作物秸稈綜合利用水平，引導農民采取秸稈還田600余hm2、深松整地333 hm2、減少化肥農藥用量、施用有機肥、保水保肥等措施，切實加強農業生態資源保護，自覺提升了耕地地力。

2.5落實惠農政策，減輕農民負擔

各種惠農政策和減免農業稅等惠農政策的落實，降低了農業生產成本，增加了農民收入，減輕了農民負擔。

3現有惠農政策存在的問題

3.1糧食“三補”政策實施存在的問題

1）存在暗箱操作，套取補貼的現象。有的村社沒有召開村民大會，不公布農戶各種應得補貼，而外出務工人員把田土租給別人種或閑置了但補貼照拿。2）虛報冒領補貼，種糧農民未得實惠。有的用他人的名字冒領各種補貼款。多數地方普遍存在以計稅面積補貼，沒按確權面積補貼，小于農戶實際種植面積，種糧農戶得到的實惠大打折扣。3）土地歸屬不明，流轉不規范。在流轉土地上直補由誰領取，各地不統一。農民的土地較少，每戶1年各項補貼加起來最多幾十元，不能充分調動積極性。4）錄入信息不準確，資金沒有發放到位。有的干部將補貼款扣去抵交新農合、村社公路建設集資款等。惠農補貼已經演變成為農民的收入補貼，一些沒有從事農業生產的也能得到補貼，不能發揮財政補貼資金對農業產業發展的激勵作用。

3.2農資價格上漲弱化惠農效果

近年來，農資價格上漲過快，增加了農業生產成本，降低了收益，使得惠農政策給農民帶來的實惠大打折扣，再加上自然災害、農產品市場不穩定等因素，農戶經營風險增大。1）農資價格上漲，增加了農業生產成本，抵消了國家惠農政策的實施效果。近年種子、農藥、化肥、地膜、獸藥等農資產品價格漲幅較大，增加了種田成本，使農民的各項生產成本過高。表面上看糧食價格上漲了，農民增收了，但實際不增效。種糧與外出務工收入差距大，農民種糧積極性未根本提高。2）農業產出低，調整機制未形成。目前惠農補貼與農資漲價、糧價偏低的矛盾突出，農資綜合補貼動態調整機制尚未形成。

3.3惠農政策可操作性不強

1）補貼面積確定難，人情面積不合理。糧食種植面積確定難度大，機動田、灘涂地、開荒田、果園套種等面積核定難，補貼標準不統一。有的外遷或常年外出務工，土地撂荒多。隨著城鎮化建設加快，部分被征用的農田面積沒有核減。2）政策設計較復雜，發放依據不統一。良種補貼、糧食補貼和農資綜合補貼的補貼品種和面積各不相同，各地補貼依據不統一。3）發放管理不規范，工作流程很粗放。有的鎮街沒有代發網點，農戶取款困難，存折上只有金額，沒有項目明細，引起農民誤會。發放補貼程序復雜，重復簽字，行政成本高。4）流轉對象難確定，補貼分配爭議多。在有償流轉中補貼應發放給實際種植農戶，由于沒有正規的流轉合同，只以口頭形式委托，雙方為領取補貼易發生糾紛。

3.4惠農補貼標準不高，資金撥付緩慢

國家給予的惠農資金不足，遠不能適應三農發展的需要。資金補助標準偏低，難以調動種糧積極性，眼下出現的耕地撂荒現象，就是一個佐證。2016年銅梁區每667 m2補助83元，還不夠購買農藥化肥，嚴重影響了農民生產積極性。補貼資金撥付中間環節多，財力分散，導致資金撥付慢，影響惠農整體作用的發揮。

3.5缺乏專項工作經費，行政成本高

惠農資金均為專款專用，沒有考慮必要的工作經費，加大了基層工作的壓力和負擔。大多沒有深入農戶家中和田間地頭核實，農戶申報多少就報多少。申報、檢查、復核等工作需要基層單位耗費大量人力物力，費用高，在一定程度上挫傷了工作積極性，影響了惠農政策落實的進度和成效。

3.6普惠制分配補貼，防礙大規模經營

按種植面積計發的普惠制惠農補貼，制約了土地流轉，不利于經營規模的擴大。惠農政策在支持種養大戶、新型農村社會化服務方面明顯不適應，不利于推進規模化、專業化和現代化農業的發展。

4完善惠農政策的措施

惠農是基礎，強農是方向，應理順強農惠農的關系。梳理和完善強農惠農政策，加大宣傳力度，增強可操作性。同時加大資金整合力度，確保最大限度發揮涉農資金綜合效益和項目實施效果。

4.1優化惠農政策，探索激勵機制

優化惠農補貼結構，增加農業支持保護補貼，在不降低現有補貼標準的前提下，將增量部分向新型農業經營主體傾斜，有效發揮強農惠農政策效果和資金效益，形成財政直補、以獎代補、先建后補、貼息代補等多元投入激勵機制。

4.2強化資金監管，規范政策落實

堅持誰種地誰得補貼，嚴格落實定期檢查、抽查相結合的監督機制，堅決杜絕虛報冒領、截留挪用補貼資金等違規行為。嚴厲查處擠占挪用、滯留專項資金等行為，保障財政資金使用合法合規。

4.3規范農資經營，增強抗風險能力

農資價格上漲過快，增大了農業生產成本，加重了農民生產的負擔。農資市場波動，表面上似乎與政府沒有太多的直接關系，但市場終歸要受到政府宏觀調控政策的影響，政府要規范農資經營，增強抗風險能力，加強履行對市場的管理職能。

4.4加大投保力度，改善基礎設施

加大各級財政對基礎設施投入力度，為貧困地區脫貧致富創造條件，重點服務種養大戶、家庭農場、農民合作社等新型經營主體，投入高標準農田建設、農機裝備設施、綠色生產和農業標準化建設等關鍵環節，提供方便快捷、費用低廉的信貸擔保服務，擴大農業保險范圍，加大財政對保費的補貼力度。

5落實惠農政策的建議

5.1增加惠農支農力度，提高補貼標準

隨著經濟發展，適時提高惠農政策補助標準，按農戶生產實際補貼，逐步提高補貼標準，真正滿足農民的需要。1）生產資料實行限價，推行價格保護。對農用生產和生活資料實行保護性價格，確保農民真正得到實惠。選擇生產基礎好、優勢突出、特色鮮明、產業帶動強的地方，推廣綠色高產高效栽培技術，增加綠色優質農產品供給。2）增強金融支農力度，減少農民投入，保證相應融資真正用于“三農”。開展土壤培肥改良和科學施肥服務，大力支持中低產田改造，綠色農業、循環農業、節水農業發展，加強農技推廣工作，有計劃地實行休耕輪作。3）擴大農資補貼范圍，提高直補標準。針對當前農資價格上漲快、農民負擔增大的現狀，擴大對種糧農民農資、農藥等生產資料綜合直補范圍，進一步提高補貼額度和標準，提高農民的種糧積極性。

5.2整合惠農資金，發揮綜合效應

有效整合涉農資金項目，調整補貼方式，統一使用惠農資金。建全管理機制，減少多頭管理：業務部門管項目，財政部門管資金，鎮街抓落實，相互配合、相互監督，形成規范有序、透明高效的管理機制。依托現有農村信息服務、金融保險、農產品電商等平臺，通過整合資源，完善功能，達成技術、市場、商務、政務等信息一站式服務。

5.3落實專項經費，建全管理制度

從登記到發放各個環節，健全各項管理制度，做到專款專用，形成相互牽制、相互監督的長效機制。銅梁區在糧食補貼資金發放過程中嚴把“三關”。1）嚴把摸底關。進村入戶核查每戶的補貼面積，由農戶簽字確認。2）嚴把審核關。各村社將公示后群眾認可的補貼面積登記表，經村主任、駐村干部簽字后，報財政所審核、錄入、匯總。3）嚴把公布關。將每戶補貼面積分村社進行張榜公布，廣泛接受群眾監督。鎮街負責人和財政所、農業服務中心分別對匯總表進行審定，簽字蓋章后報區財政局和區農委。

5.4強化資金監管，加大查處力度

嚴格資金管理，針對監管中存在的問題，進一步細化整改措施，明確責任，健全惠農資金管理制度，真正做到專人管理，按時、按標準發放到農戶。有效預防和查處惠農政策實施中的挪用、套取、私分等違法行為，確保強農惠農資金規范運行。銅梁區由區農委進行審核，區財政局下撥資金，普遍實行惠農補貼資金專戶管理，建立補貼資金“一卡通”信息管理數據庫，由相關職能部門執行“一卡通”發放到戶，既方便群眾，又堵塞漏洞。

5.5簡化發放程序，維護群眾利益

抓好惠農政策的落實，對維護農民群眾的切身利益至關重要。大力加強和改進惠農政策，實施便于操作、簡單易行、低成本的惠農政策，切實解決惠農政策施行中的突出問題，促進農業發展、農民增收、農業增效。

（助理編輯：易 婧；責任編輯：丁志祥）