民族地區農村產權資本化實現路徑的制度探析

摘 要 農村產權資本化是盤活農戶可控資源的重要手段，是農業供給側改革的重要內容。以深化農村土地產權資本化為例，回顧了部分省市的做法與經驗，并從制度安排的角度對民族地區農村產權資本化的實現路徑（政治制度優勢，法律制度保障，推進民族地區農村產權資本化中的法律服務機制構建，推進民族地區農村產權資本化中的配套政策的供給側改革）進行了初步探討。

關鍵詞 民族地區；農村產權資本化；實現路徑；制度化

中圖分類號：F321.33 文獻標志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.1.021

知網出版網址：http：//www.cnki.net/kcms/detail/50.1186.s.20170123.1756.019.html 網絡出版時間：2017-1-23 17：56：00

2014年，在中央全面深化改革領導小組第五次會議上習近平總書記強調，要積極發展農戶股份合作、賦予集體資產股份權能改革試點的目標方向，激活農村各類生產要素潛能，建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運營新機制。2015年，黨的十八屆五中全會就農村土地承包關系明確要求，完善土地所有權、承包權和經營權分置辦法，依法推進土地經營權有序流轉。2016年的中央1號文件要求，推進農業供給側結構性改革，繼續擴大農村承包地確權登記頒證整省推進試點，依法推進土地經營權有序流轉。推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點以及完善集體林權等制度改革。黨的十八屆六中全會指出，當前經濟運行的新常態特征更加明顯，必須堅定不移推進供給側結構性改革，以市場為導向，實現傳統農業經營方式的創新和土地經營權的高效有序流轉。

1部分省市農村產權資本化的實踐回顧

從全國范圍來看，在農村產權資本化上做出過嘗試的省市主要有四川、重慶、吉林、山東、寧夏、江蘇、河南、浙江等。

1.1四川

四川部分試點開展了確權頒證，明晰農村各類權屬，建立市縣鄉村四級產權交易平臺，完善農村產權流轉體系。在政府發布基準價的基礎上開展產權價值評估，并成立產權流轉擔保公司，設立農村產權抵押融資風險基金和耕地保護基金制度，實施村級公共服務和社會管理改革，完善村級治理架構，創立村民議事會、監事會等民主決策機制。同時，推進征地制度、戶籍、社會保障等一系列改革，為要素流動提供配套支撐。

1.2重慶

重慶部分試點的主要做法是由政府將開發者所選耕地征轉為城鎮建設用地做項目開發，包含4個基本環節：復墾、驗收、交易、使用。即把閑置的農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地進行復墾，變成符合農作物栽種要求的耕地，土地管理部門驗收合格以后，發放相同面積的建設用地指標憑證，稱為“地票”，土地開發者在土地交易所競購地票使用土地。

1.3吉林

吉林部分試點探索“土地流轉收益保證貸款”新模式，將流轉和擔保集中到一個平臺。不改變農村土地所有權性質和農業用途，農戶以農村土地集體承包經營權所產生的收益作保證，將一部分土地承包經營權讓渡給具有農業經營能力的第三方農業發展公司，由農業發展公司為農戶提供銀行貸款擔保，金融機構再向農戶提供貸款。

1.4山東

山東部分試點在堅持土地權屬、農地性質不變的原則下，將農戶的土地折算成股份，加入農村土地合作社，通過鄉、縣、市三級農村土地產權交易所開展抵押融資貸款，通過信息發布、政策咨詢、業務指導、流轉交易及融資服務實現農村集體資產產權登記規范化、資產股權化、交易市場化。

1.5寧夏

寧夏部分試點通過成立土地信用合作社，對土地承包經營權流轉和土地適度集中規模經營。制定村民集體認可的《土地信用合作社章程》，以存貸、托管、代耕種土地和發展二三產業為業務實現土地資源盤活和農戶的增產增收。

1.6江蘇

江蘇部分試點建立了農村土地流轉管理服務中心，提供信息收集、規范指導、合同簽證、項目推介等服務，農戶通過土地承包權入股、為合作社打工提升收入。為降低農戶對土地的依賴提高其流轉土地的積極性，政府除了對規模性種植養殖給予財政補貼外，還配套建立健全了養老、醫療、低保等農村社會保障體系。

1.7河南

河南部分試點成立市、鄉、村三級土地流轉服務平臺，由政府進行指導，在不改變承包土地的農業用途前提下，采取轉包、出租、互換、轉讓和其他合法合規的方式，有力促進土地流轉和農戶增收。

1.8浙江

浙江部分試點建成覆蓋“市—縣—鄉”三級的由交易、評估、保險、擔保四大功能主體組成的農村產權中介服務體系，形成評估、交易、擔保、保險、融資、收儲、交易循環流程，實現了涵蓋土地承包經營權、林權、住房產權等眾多產權的抵押，交易范圍包含山林、土地、水域、灘涂等十二類，促使農村各類資源得到進一步盤活。

2對各省市農村產權資本化實踐的簡要評議

由于社會經濟發展狀況各異，各省市的實踐也各有側重，各有突破。總的來看，都能夠在現有法律法規的制度框架內，在保護農戶的土地承包權益的前提下，實現農村土地要素的合理流轉。促進了農村土地的生產經營權優化配置，通過整合農村土地資源，實現農產品的規模生產收益，農村土地的實際產出率、農產品的勞動生產率和農村土地的資源利用率得到顯著提高，最大程度上實現農戶、集體和新型土地經營主體的多方共贏。

但由于受到一些共性、剛性因素的制約，上述部分試點的改革實踐不同程度地存在土地市場發育不良、社會化服務不足、流轉供需雙方信息不對稱、社會保障程度性缺失、流出產權供給不足、流出收益較低、交易成本偏高、農村產權的抵押價值難以完全實現、大規模推廣難等問題。只有進一步推進強制性和誘致性制度變遷，才能有效地破除制約。

3民族地區農村產權資本化的制度路徑探討

3.1政治制度優勢

民族區域自治制度是國家的一項重要的政治制度，在黨中央的統一領導下，設立自治機關，管理和決定民族地區的內部事務，享有根據民族地區實際情況貫徹執行國家政令的自主權。這一政策充分調動了民族地區經濟社會文化事業建設的自覺性、主動性和靈活性，具有極大的政治優越性。

3.2法律制度保障

在民族區域自治制度框架內，遵循《民族區域自治法》《村民委員會組織法》《物權法》《擔保法》等法律法規，推進民族地區農村產權資本化的法制改革進程，是民族區域自治制度的基本內涵。強化司法保障，確定農村產權資本化市場中的主體權責及政府角色定位，建構市場主體之間的利益實現機制，特別是農村產權資源流轉中市場價格的形成機制，實現耕地、林地、宅基地等農村產權標的權責的讓渡和權益的實現。此外，要增強制度的可操作性。要注意制度條文表述的明晰性，使原則性的要求剛性化、模糊性的用語明確化、抽象性的內容具體化、定性的條文計量化，降低制度執行的隨意性，壓縮制度執行的自由裁量空間。

3.3推進民族地區農村產權資本化中的法律服務機制構建

黨的十八屆四中全會《決定》提出，“推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設，加強民生領域法律服務”，“保證人民群眾在遇到法律問題或者權利受到侵害時獲得及時有效法律幫助”。這些部署和要求為民族地區建設完備的公共法律服務體系明確了目標，也為構建農村公共法律服務體系指明了方向。廣大農村法律資源匱乏，農民法律知識缺乏、法律意識淡薄，很多矛盾糾紛容易激發，嚴重威脅社會和諧穩定。要開展廣泛調研，摸查涉及農村產權資本化糾紛的處理情況，聘用律師擔任農村法律顧問，以政府出資“買單”的方式建立農村公益法律顧問制度。

3.4推進民族地區農村產權資本化中的配套政策的供給側改革

民族地區農村產權資本化的供給側改革，需要提高產權供給質量和效率，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性。降低政府的收儲比重，擴大市場自由轉讓的比重，促進土地要素的自由流動。

推動民族地區農村土地制度的供給側改革，要充分發揮土地作為生產要素的經濟功能，增強農民的財產性收入。可指定或成立具有合適資質的土地產權抵押專業評估機構，增強土地使用產權評估抵押的合法性、有效性。特別需要注意的是，土地等農村產權是農戶賴以生存和發展的基本保障，權屬的轉移可能會導致農戶喪失生存和發展之基，引起新的社會問題。因此，需完善配套機制，切實規避交易風險，建立違約處置機制和風險補償機制及商業性保險保障機制。

試行農村土地等產權資本化的彈性年期制或租賃制，有利于及時退出和出讓延期。適度增加土地用途的彈性管制，建立土地用途變更的快速審批機制。減少土地轉讓成本，降低企業退出門檻。還應加快政府職能轉變，積極推進資源資產財稅管理體制改革，增加持有環節稅費，提高土地保有成本，實行差別化的稅收征管政策，引導低效用地及時退出。

（責任編輯：丁志祥）