新型城鎮化背景下征地拆遷衍生問題與對策分析

【摘要】近幾年中國經濟增速逐漸放緩，從高速增長型向高效增長轉型轉變。國家把推行新型城鎮化建設作為保持經濟持續健康發展的強大引擎。推行新型城鎮化建設要面對一大核心問題就是征地拆遷及安置補償，本文對征地拆遷過程中遇到的突出矛盾及衍生問題進行分析，希望通過分析找到行之有效對策化解矛盾。

【關鍵詞】新型城鎮化；征地拆遷；農業轉移人口；占補平衡

1、研究背景與目的

目前全球經濟環境疲軟、貿易保護主義抬頭，作為經濟發展三駕馬車之一的出口已無法推動中國持續經濟增長。近幾年中國經濟增速逐漸放緩，從高速增長型向高效增長轉型轉變。國家希望通過推行新型城鎮化建設實現經濟轉型升級，釋放內需實現經濟持續健康增長。城鎮化水平持續提高會使更多農民通過轉移就業提高收入，通過轉為市民享受更好的公共服務，從而使城鎮消費群體不斷擴大、消費結構不斷升級、消費潛力不斷釋放，也會帶來城市基礎設施、公共服務設施和住宅建設等巨大投資需求。目前發達國家城鎮化率都在80%以上，根據國家統計局2016年國民經濟和社會發展統計公報提供的數據中國城鎮化率為57.35%，戶籍人口城鎮化率僅為41.2%。我國城鎮化水平僅處于世界平均水平，提升空間巨大。

新型城鎮化建設的推進需要征收大量土地作為支持[1]，土地作為稀缺資源涉及多方利益，利益分配不均極易出發利益主體之間的矛盾沖突。本文希望抓住征地拆遷這一極易產生沖突的重點環節，針對征地拆遷過程中現存問題以及由征地拆遷引起的衍生問題，分析產生原因并尋找可行的對策與解決方案。有針對性的化解矛盾，減少新型城鎮化建設過程中遇到的障礙。

2、目前存在的問題

2.1失地農民得不到妥善安置

征地拆遷實質一次利益再分配的過程，各方在此過程中都力求自己的利益最大化。地方政府作為新型城市化建設的主體、政策的制定者，在征地拆遷過程中處于絕對優勢地位。地方政府通過壓縮拆遷成本、推高土地價格最大限度獲得土地增值收益，并享受城市化建設帶來稅收收入。農民作為征地拆遷過程中的弱勢群體，雖然是土地的擁有者，但是當國家或者地方政府決定以公共利益的需要對其土地進行征收時，農民在土地被征收后失去收入來源的同時無法獲得相應的補償，更無法享受土地征收后用地性質變化產生的土地升值收益。

從經濟學角度分析農民在征地拆遷過程中獲得的補償至少應該與損失相當，土地作為農民的生產資源、收入來源、養老保證重要性可見一斑。失地農民沒有穩定的工作作為收入來源，當發生征地補償不到位情況便會引發集體上訪、拒絕拆遷等情況，矛盾激化更會引發社會治安問題。政府與農民之間的利益摩擦導致土地資源的閑置，土地農業價值、開發后的經濟價值都會產生損失[2]。

2.2農業轉移人口市民化受阻

新型城鎮化進程中人口從農村流向城市，形成大量農業轉移人口。一類農業轉移人口通過接受高等教育、專業技能培訓在城市就業，多集中在一線、二線城市發展，受制于嚴格的落戶政策無法與戶籍人口享有同等社會保障。另一類農業轉移人口是農業現代化產生的剩余勞動力和土地征收產生的失地農民，相較于前一類他們的群體數量龐大、受教育水平偏低、就業技能缺失、收入水平不高，呈現“亦工亦農、亦城亦鄉”的“候鳥式”流動[3]。此類農業轉移人口缺乏基本的社會保障，隨遷子女教育無法享受同等受教育權，極易造成農業轉移人口回流，更需要得到社會與政府的重視。

城鎮化的核心是人的城鎮化[4]，農業轉移人口僅帶來城鎮化率的提升，然而受制于城鄉二元結構、戶籍壁壘等原因，戶籍人口城鎮化率并沒有提升。農業轉移人口無法享受經濟增長與城鎮化水平提高帶來的紅利，以及醫療、衛生、養老、教育等多項社會保障的差異化，都將阻礙農業轉移人口真正融入城市成為城市居民。

2.3土地資源占補平衡實現困難

城市化建設的不斷推進，需要征收大量的土地作為支持，根據國土部提供的數據2015年全國國有建設用地供應53.4萬公頃。針對建設用地占用農用地的情況，《土地管理法》規定的國家實行占用耕地補償制度，非農建設經批準占用耕地要按照“占多少，補多少”的原則，補充數量和質量相當的耕地。

目前我國耕地面積逐年下降，需要利用耕地后備資源進行補充。但我國東部沿海、轄區面積較小的直轄市和個別省份，耕地后備資源已近枯竭，落實耕地占補平衡困難，個別省市出現了難以足額落實耕地占補平衡的情況。東部經濟發達地區補充耕地成本也逐年攀升，占補平衡難度持續增大。部分地區在落實占補平衡政策過程中甚至出現占優補劣，占多補少的現象。

3、問題應對方式探討

3.1完善提高拆遷補償標準

土地征收工作講究的是迅速充足有效[5]。按照現行的2004年修正的《土地管理法》制定的補償標準土地補償費和安置補助費用不得超過土地被征收前三年平均產值的30倍，只能保證失地農民維持原有的生活水平，無法保障其城市生活的可持續生計[6]。現有政策不再具有時效性，需制定新的完善征收補償標準，將用地性質改變帶來的土地增值考慮進來。農民作為利益主體方與政府具備同等參與制定征地補償標準的權利。農民和政府應就拆遷標準、完成期限、安置方案等達成一致方可啟動征地，避免征收時間過長造成后期征收標準提高，避免差異化征收帶來的不確定因素，避免無法及時完成拆遷工作帶來的沉沒成本。

3.2做好失地農民就業安置工作

積極引導失地農民就業，建立失地農業就業保障體系，針對失地農民設立就業技能培訓機構，培養失地農民就業技能提升競爭力。政府加大扶植力度，積極提升失地農民的社會地位，針對失地農民自身特點創造適合失地農民的就業崗位，定向幫扶就能力差的失地農民，在修建還遷房的基礎上按比例修建經營性共建對失地農民進行原地就業安置，避免失地農民因無法就業脫離社會保障體系。完善政策體系加強政策監管力度，避免偏遠地區因監管不到位使得農民無法的到妥善安置。

3.3戶籍制度改革打破城鄉二元結構

推廣和完善居住證制度，一線二線發達城市繼續完善居住證制度，鼓勵小城鎮效仿現有大城市的成功經驗推廣居住證制度。簡化居住證辦理程序讓城市居民與戶籍人口享受同等的醫療衛生養老教育等社會福利政策。開放小城鎮落戶，有針對性的開發三線、四線城市落戶指標，需要控制人口的大城市適當放寬對高科技人才、專業技能人才落戶條件。進一步完善戶籍制度，逐步消除農業與非農業戶口之間、城市居民與戶籍人口之間的社會保障差異，通過政策保障打破城鄉二元化結構，實現戶籍城鎮化率的提升。

3.4土地資源多元化統籌利用

以堅守十八億畝耕地紅線為前提，加強監管力度落實占補平衡政策，堅決杜（下轉47頁） （上接45頁）絕占優補劣、占多補少。推進小城鎮建設，通過宅基地整合、棚戶區改造實現土地集約利用。充分利用未利用地，改造具備開墾條件的未利用地補充耕地數量，開發部分不具備氣候調節作用的未利用地補充建設用地需求。局部地區開放跨區域占卜平衡，由國家統籌調配對部分后備資源近乎枯竭無法在省域內實現占補平衡經濟發達區域開放跨省占補平衡。

總結：

本文通過分析新型城鎮化建設過程中征地拆遷這一核心環節，對其引發的突出矛盾及衍生問題進行分析，重點就失地農民安置補償爭議、農業轉移人口市民化受阻、土地資源占補不平衡這三個問題的產生原因進行了論述。希望借由提高完善拆遷補償標準，妥善安置失地農民，改革完善現有戶籍制度，統籌利用土地資源等方式化解矛盾。

相信隨著社會制度和法律監管的不斷完善，政府和失地農民能夠已更加平等的角色來面對征地產生的安置、就業等問題，外來人口和戶籍人口能夠享有同等的社會保障，逐步化解制約新型城鎮化建設的障礙。通過新型城鎮化建設順利開展，保障我國經濟持續健康增長，實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化，創建共同富裕的和諧社會。

參考文獻：

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[5]王雪青.公益性項目征地補償依據及其測算標準研究-以蘇州市為例[J].資源科學，2014，36（2）：379-388.

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