城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式應(yīng)用研究

【摘要】當(dāng)前，全國PPP項(xiàng)目數(shù)量已上萬，總投資額突破12萬億。面對如此大的資金需求，如何更大程度地吸引社會資本的參與，成為亟待解決的問題。EPC工程總承包模式是國家大力推廣的工程項(xiàng)目管理模式，在大型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中較傳統(tǒng)模式具有很多優(yōu)點(diǎn)。PPP融資模式與EPC工程總承包模式的結(jié)合，是一個新的研究領(lǐng)域，加強(qiáng)相關(guān)研究和實(shí)踐，對鼓勵社會資本的參與具有很大的意義。

【關(guān)鍵詞】PPP模式；城市基礎(chǔ)設(shè)施；工程承包

1、PPP模式的產(chǎn)生背景及概念

1.1 PPP模式產(chǎn)生的背景

在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，PPP融資模式的引進(jìn)，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)下社會資本的廣泛參與，從而改變單純依靠政府財政的單一投融資模式。但是，PPP融資模式只是解決了在公共事業(yè)領(lǐng)域社會資本能夠參與的問題。如何能更大程度地吸引社會閑置資本，使PPP項(xiàng)目盡快落地，成為一個新課題。筆者在研究及實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，PPP融資模式與EPC工程總承包模式的有機(jī)結(jié)合，為解決上述問題提供了一種途徑。

1.2 PPP模式的概念

所謂PPP模式，可簡單理解為政府主管部門在PPP項(xiàng)目招標(biāo)時同時確定投資人（合作伙伴）和工程總承包單位，投資人和工程承包單位為同一單位或聯(lián)合體。具體地講，一般由行業(yè)主管部門根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，在組織完成項(xiàng)目工程可行性研究和初步設(shè)計，并在初步設(shè)計和概算正式批復(fù)后，按照確定的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投資限額、工程質(zhì)量和進(jìn)度要求等，通過PPP一體化公開招標(biāo)方式確定投資人，同時確定總承包單位。招標(biāo)的EPC總承包范圍包括施工圖設(shè)計、采購、施工、運(yùn)營以及缺陷責(zé)任修復(fù)，并對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價等全面負(fù)責(zé)。從上述概念可以看出，PPP模式一般只能應(yīng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。

2、PPP模式吸引社會資本參與的原因分析

2.1符合行業(yè)有關(guān)法律法規(guī)和政策要求

《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第三款規(guī)定，已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的可以不進(jìn)行招標(biāo)。因此，PPP項(xiàng)對PPP項(xiàng)目的設(shè)計、采購和施工不再進(jìn)行招標(biāo)，直接由投資人實(shí)施。同時，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部要求，工程建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采用工程總承包模式（即EPC模式）。建設(shè)單位在選擇建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施方式時，應(yīng)當(dāng)本著質(zhì)量可靠、效率優(yōu)先的原則，優(yōu)先采用工程總承包模式。政府投資項(xiàng)目和裝配式建筑應(yīng)當(dāng)積極采用工程總承包模式。PPP項(xiàng)目一般都是有社會資本參與的政府投資項(xiàng)目，因此，從這個意義講，在工程承發(fā)包階段應(yīng)當(dāng)積極采用工程總承包模式。

為貫徹落實(shí)中央城市工作會議和習(xí)近平總書記系列重要講話精神，在全面總結(jié)三亞“城市雙修”試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，2017年3月6日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)城市修補(bǔ)工作的指導(dǎo)意見》安排部署在全國全面開展生態(tài)修復(fù)、城市修補(bǔ)工作。《指導(dǎo)意見》明確了開展“城市雙修”的基本原則和目標(biāo)，要求以政府主導(dǎo)，協(xié)同推進(jìn)；統(tǒng)籌規(guī)劃，系統(tǒng)推進(jìn)；因地制宜，分類推進(jìn)；保護(hù)優(yōu)先，科學(xué)推進(jìn)。要求2017年，各城市制定“城市雙修”實(shí)施計劃，完成一批有成效、有影響的“雙修”示范項(xiàng)目；2020年，城市“雙修”工作初見成效，“城市病”得到有效治理。

2.2使投資企業(yè)利潤達(dá)到最大化

企業(yè)投資的最終目的，是實(shí)現(xiàn)利潤最大化。這是PPP模式吸引社會資本參與的核心原因。其具體表現(xiàn)為以下兩個方面。

（1）工程成本實(shí)現(xiàn)有效控制

PPP模式使得投資人同時作為工程項(xiàng)目的設(shè)計單位，而設(shè)計是工程項(xiàng)目成本控制的關(guān)鍵。據(jù)統(tǒng)計，影響項(xiàng)目投資的最大階段是設(shè)計階段，其影響項(xiàng)目投資的可能性為75%。投資人在設(shè)計階段就可以考慮在滿足功能和質(zhì)量的情況下盡可能地降低投資及控制成本。成本得到有效控制，利潤必然增加。除此之外，PPP模式可以體現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)設(shè)計、采購、施工等各階段工作的深度融合，有利于集中采購、整合社會資源、進(jìn)行專業(yè)化管理。總承包單位同時具備投資人身份，投資人的產(chǎn)權(quán)約束機(jī)制能有效傳導(dǎo)給總承包單位，真正達(dá)到合理控制投資、節(jié)約社會資源的目的。

（2）獲得設(shè)計及施工階段的利潤

PPP融資模式與EPC工程項(xiàng)目管理模式的結(jié)合，使得投資人在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域獲得投資收益的同時，贏得了設(shè)計和施工任務(wù)，這就使得投資人獲得了投資全過程各階段的利潤，投資收益達(dá)到最大化。

2.3 縮短建設(shè)周期，降低投資風(fēng)險

在城市基礎(chǔ)設(shè)施中，PPP項(xiàng)目一般都是投資規(guī)模大、工程技術(shù)復(fù)雜，而且設(shè)計工期較長。EPC工程總承包模式把設(shè)計、采購、施工作為一個整體，在一個管理主體下組織實(shí)施，有別于傳統(tǒng)的工程項(xiàng)目管理模式，EPC模式實(shí)現(xiàn)了在設(shè)計的同時進(jìn)行設(shè)備材料的采購，同時實(shí)現(xiàn)設(shè)計和施工的通盤考慮、深度交叉，大大縮短了工期。建設(shè)周期的縮短，意味著投資周期的縮短，投資風(fēng)險大大降低。

2.4 PPP項(xiàng)目實(shí)施中政府監(jiān)督的有效性

當(dāng)前形勢下，各地方政府部門在城市公共設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營過程中充當(dāng)投資者、經(jīng)營者和監(jiān)管者角色，容易在具體的工作中產(chǎn)生角色錯位或主體混淆問題，從而對PPP項(xiàng)目的實(shí)施帶來不利影響。具體表現(xiàn)為監(jiān)管不到位，導(dǎo)致私人投資者投資不到位，項(xiàng)目停滯，或者私人投資者見預(yù)期收益難實(shí)現(xiàn)而棄管，甚至?xí)霈F(xiàn)權(quán)力尋租等問題，不利于PPP主體的利益維護(hù)和政府目的實(shí)現(xiàn)；監(jiān)管權(quán)越位，損害社會資本一方的利益，挫傷私人投資者的積極性。

3、PPP模式的缺點(diǎn)

3.1具有一定的局限性

首先，根據(jù)PPP模式的概念及特點(diǎn)，其有自身的適用范圍，一般只適用于大型的城市基礎(chǔ)設(shè)施工程，比如城市軌道交通、特大橋梁、高速公路等。其次，PPP模式對投資人要求較高。工程總承包企業(yè)應(yīng)當(dāng)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計資質(zhì)或者施工資質(zhì)，相應(yīng)的財務(wù)、風(fēng)險承擔(dān)能力，同時具有相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目管理體系、項(xiàng)目管理專業(yè)人員和工程業(yè)績。除對上述工程總承包企業(yè)的要求外，對工程總承包企業(yè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人要求也較高。工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理應(yīng)當(dāng)取得工程建設(shè)類注冊執(zhí)業(yè)資格或者高級專業(yè)技術(shù)職稱，擔(dān)任過工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理、設(shè)計項(xiàng)目負(fù)責(zé)人或者施工項(xiàng)目經(jīng)理，熟悉工程建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，同時具有相應(yīng)工程業(yè)績。因此，PPP模式排除了其他不具備相應(yīng)資質(zhì)資格的社會資本參與，縮小了融資渠道。

3.2工程監(jiān)理企業(yè)作用弱化

工程監(jiān)理企業(yè)受建設(shè)單位委托對承包單位在施工質(zhì)量、建設(shè)工期和建設(shè)資金使用等方面實(shí)施監(jiān)督，是獨(dú)立的第三方。但在PPP模式下，建設(shè)單位和承包單位成了一家，或者說建設(shè)單位與承包單位存在較大關(guān)聯(lián)性，這使得監(jiān)理單位處于尷尬地位，監(jiān)理工作的獨(dú)立性得不到保障，其作用必然弱化。

4、PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)用的思路

4.1根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的不同形態(tài)，可以采用不同的PPP管理模式

依照美國城市化專家薩瓦斯的研究，可以根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的不同形態(tài)，采用不同的PPP管理模式：（1）已有基礎(chǔ)設(shè)施。已有的基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以通過出售、租賃、運(yùn)營和維護(hù)合同承包等形式與城市企業(yè)合作，由政府向城市企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營權(quán)證，讓城市企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營和管理。城市企業(yè)可以直接向使用者收費(fèi)，也可以通過政府向使用者收費(fèi)。如果城市部門通過購買或租賃的形式獲得基礎(chǔ)設(shè)施的使用權(quán)，城市部門就可以在政府的特許經(jīng)營權(quán)下，自己向用戶收費(fèi)。如果是城市企業(yè)對政府擁有的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行經(jīng)營和維護(hù)，那么就由政府向城市企業(yè)支付一定的費(fèi)用。通過出售、租賃、運(yùn)營、維護(hù)的合同承包等形式的合作，可以提高基礎(chǔ)設(shè)施的使用效率。在出售和租賃的形式中，還可以為政府融資和置換資金，從而支持和從事新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。（2）擴(kuò)建和改造現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施。這方面政府可以通過租賃-建設(shè)-經(jīng)營、購買-建設(shè)-經(jīng)營、外圍建設(shè)等形式與城市企業(yè)合作。政府向城市企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營權(quán)證，由城市企業(yè)對原有的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行升級改造，并對升級改造后的基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營管理。經(jīng)營者在特許權(quán)下向使用者收費(fèi)，并向政府交納一定的特許費(fèi)。通過這種形式，可以加快提升城市基礎(chǔ)設(shè)施的功能和基礎(chǔ)設(shè)施升級、改造的速度。在提升原有基礎(chǔ)設(shè)施的同時，也可為政府新建其它基礎(chǔ)設(shè)施籌集一定的資金。

4.2城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的運(yùn)行程序

（1）選擇項(xiàng)目合作公司。政府部門根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的需要，確立一家有資質(zhì)、有實(shí)力的私人合作公司，該公司一般為財團(tuán)或建筑經(jīng)營企業(yè)，并與這家私營公司簽訂特許權(quán)協(xié)議。

（2）確立項(xiàng)目。政府部門和私人公司合作，在城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的早期論證階段，雙方共同參與項(xiàng)目的確認(rèn)、技術(shù)設(shè)計和可行性研究工作，政府部門和私人公司合作完成項(xiàng)目的前期工作。

（3）成立項(xiàng)目公司。持有特許權(quán)協(xié)議的公司，根據(jù)政府部門和私人公司共同確立的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，組織成立項(xiàng)目公司作為特許權(quán)人承擔(dān)合同規(guī)定的責(zé)任和義務(wù)。

（4）招投標(biāo)和項(xiàng)目融資。項(xiàng)目公司在政府的監(jiān)督下，可以將城市基礎(chǔ)設(shè)施工程進(jìn)行招投標(biāo)，同時公共部門和項(xiàng)目公司合作進(jìn)行項(xiàng)目融資，這里公共部門一般作為擔(dān)保人出現(xiàn)，正是由于有了政府公共部門的擔(dān)保使得投資人風(fēng)險大大的減少，融資的難度就可以降低，提高了項(xiàng)目融資的成功率。

（5）項(xiàng)目建設(shè)。中標(biāo)人或該建筑經(jīng)營企業(yè)本身對城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)計、施工建設(shè)，政府與其進(jìn)行合作的同時也對其進(jìn)行監(jiān)督。

（6）運(yùn)行管理。城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建成后，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)經(jīng)營管理，政府部門根據(jù)協(xié)議和有關(guān)法律的規(guī)定，對項(xiàng)目公司的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督管理。

（7）項(xiàng)目移交。特許權(quán)協(xié)議期滿后，承建商把城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目移交給政府，所有固定資產(chǎn)全部無償歸政府所有。

結(jié)語：

PPP融資模式為社會資本進(jìn)入公共產(chǎn)品或服務(wù)領(lǐng)域提供了平臺，EPC工程總承包模式為投資人獲得了更高的投資收益率，兩者結(jié)合，必能吸引更多的有資本實(shí)力、有專業(yè)能力的并具備一定資質(zhì)資格的企業(yè)參與到公益事業(yè)的建設(shè)中來。但也應(yīng)清醒地認(rèn)識到，PPP模式目前還存在一定的局限，需要住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、發(fā)展改革、稅務(wù)、財政、審計等有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，解決制約PPP模式發(fā)展的有關(guān)問題。

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作者簡介：

龐俊勇（1982-），男，漢族，學(xué)士。咸寧職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，研究方向：工程項(xiàng)目管理。

鄭靚婧（1982-），女，漢族，碩士。咸寧職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，研究方向：工程造價管理。