完善拆遷安置房政府回購模式的思路探討

【摘要】本文從實踐出發(fā)，對拆遷安置房政府回購模式的優(yōu)劣進行綜合分析后，探討了在價格形成機制及工程綜合管理等方面可以加以完善之處。

【關(guān)鍵詞】安置房；回購；思路

目前在部分地區(qū)，通過采取回購模式，以土地有償出讓的形式引入房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)（以下簡稱開發(fā)企業(yè)）實施拆遷安置房的建設(shè)全過程管理，同時政府部門對建設(shè)過程中的重點內(nèi)容進行監(jiān)督。該模式具有以下三方面的優(yōu)勢：

1、解決安置房單獨產(chǎn)權(quán)問題

通過開發(fā)企業(yè)的市場化運作，能妥善解決每套拆遷安置房的單獨產(chǎn)權(quán)問題，為拆遷安置戶的后期市場化交易掃清障礙，避免了無法過戶情況下擅自交易帶來的法律、財產(chǎn)及社會風(fēng)險，解決了政府社會管理工作中的一個隱患。目前一些原為劃撥土地，實質(zhì)已建設(shè)完畢，后期以該種模式完善手續(xù)的，主要也是為達到該目標。

2、符合向社會購買服務(wù)的趨勢

通過政府回購開發(fā)企業(yè)的產(chǎn)品，相關(guān)前期報批、建設(shè)管理、分配安置及后期維護等工作均由開發(fā)企業(yè)等社會機構(gòu)提供，法律關(guān)系清晰、職責(zé)分工明確，減少了政府自身組建管理班子及承擔(dān)無限責(zé)任的壓力，符合黨的十八屆三中全會明確提出的要推廣政府購買服務(wù)的總體方向。

3、有利于懲防體系建設(shè)

工程建設(shè)領(lǐng)域歷來是腐敗高發(fā)的領(lǐng)域，通過將工程建設(shè)管理交由開發(fā)企業(yè)承擔(dān)，一定程度上切斷了國家工作人員和施工單位之間的聯(lián)系，有利于政府機關(guān)內(nèi)部懲防體系建設(shè)和對工作人員的保護，同時通過進一步明確前期價格形成機制，控制國家工作人員對工程建設(shè)的參與度和自由裁量權(quán)，可以進一步提升各級實施回購模式的規(guī)范性。

但在優(yōu)勢以外，也必須看到該模式中存在的一些問題：

1、前期準備方面

（1）前期拆遷工作不到位導(dǎo)致建設(shè)成本不必要的增加。回購模式是市場化運作，能采用這種模式的前提是土地指標已得到解決，由于引入了開發(fā)企業(yè)，法律關(guān)系更為明確。有極少數(shù)項目存在釘子戶現(xiàn)象，如因拆遷問題未得到妥善解決而影響施工，除增加過渡費和對施工單位進行補償之外，還將增加開發(fā)企業(yè)的索賠問題，導(dǎo)致政府建設(shè)成本的不必要增加。

（2）前期設(shè)計論證工作不夠充分致使變更成本難以控制。由于回購模式下的拆遷安置房建設(shè)僅有設(shè)計圖紙、建設(shè)意見書而沒有確定的工程量清單，政府部門與開發(fā)企業(yè)簽訂的協(xié)議中對建設(shè)內(nèi)容往往不夠細化，而在發(fā)生政策性調(diào)整或政府部門提出的變更時，對回購價的調(diào)整不同于普通的招標工程，由于缺少投標報價，并且在建設(shè)過程中開發(fā)企業(yè)實質(zhì)上處于壟斷地位，使得變更的成本控制更為復(fù)雜。

（3）前期審批流程效率不高增加了安置成本。通過購買服務(wù)，由開發(fā)企業(yè)負責(zé)前期報批手續(xù)，雖然減少了政府人力成本，但帶來了開發(fā)企業(yè)在審批環(huán)節(jié)上的較多時間耗費，增加了安置過渡費。

2、回購價格形成機制方面

（1）土建測算成本價格差異較大，定價機制缺乏外部監(jiān)督。目前政府對工程成本價格的測算，主要是委托社會中介機構(gòu)編制工程量預(yù)算清單，從而形成政府部門的測算成本，相當(dāng)于工程招標中的標底，但該測算成本是否需進行讓利尚不統(tǒng)一，并且該測算成本不經(jīng)過政府招投標管理部門的審查，難以避免社會中介機構(gòu)的技術(shù)錯誤和質(zhì)量風(fēng)險，也無法有效控制鎮(zhèn)級政府或政府部門的主觀影響；另外也有采用在開發(fā)企業(yè)整體摘牌取得的開發(fā)用地中占用一部分土地（價格相同）建設(shè)拆遷安置房并進行回購的模式，該模式與整體建設(shè)和整體回購模式有所不同，出現(xiàn)土建測算成本相對于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)較低，而政府回購價相對較高的情況，雖有較高土地成本的影響，但該模式也需給予特別關(guān)注。

（2）中介服務(wù)價格未嚴格按規(guī)定執(zhí)行。部分地區(qū)在中介服務(wù)價格上會預(yù)先確定標準，但由于存在市場行為，實際執(zhí)行中可能存在差異，該差異如何調(diào)整存在爭議。

（3）部分水電氣等配套工程建設(shè)費遭遇行業(yè)壟斷。由開發(fā)企業(yè)分別與公用事業(yè)、供電、燃氣等簽訂工程建設(shè)合同，可能遭遇行業(yè)壟斷，開發(fā)企業(yè)與相關(guān)單位簽約時還存在談判情況，導(dǎo)致實際價格與政府指導(dǎo)價格不一致。

（4）財務(wù)成本及開發(fā)利潤計取標準不一。在實際成本測算中，存在不計財務(wù)成本及開發(fā)利潤，或者按總造價計算財務(wù)成本的情況，且財務(wù)成本的比率一般未有明確界定，彈性空間較大。此外，企業(yè)開發(fā)利潤是以房屋回購總價為基數(shù)計入成本，回購價越高，企業(yè)開發(fā)利潤越大，無形中增加了政府回購成本。

3、實施中的價格調(diào)整方面

（1） 土地測算單價與土地掛牌成交單價之間差值調(diào)整問題。目前關(guān)于回購價是否根據(jù)土地測算單價與土地掛牌成交單價之間差值進行調(diào)整的問題，一般不作調(diào)整，而土地掛牌成交單價普遍存在超出土地測算單價的情況，該情況實質(zhì)是占用開發(fā)企業(yè)資金，壓縮開發(fā)企業(yè)利潤空間，遇到市場行情嚴重波動超出開發(fā)企業(yè)承受范圍時，如果無法在土建施工中取得合理利潤，可能影響項目整體推進，或者即使推進，難免存在偷工減料問題，影響工程質(zhì)量。

（2）施工過程中人工工資、主材價格調(diào)整問題。安置房建設(shè)周期受到各方面配套條件的限制、出現(xiàn)高層和小高層類拆遷安置房的實際情況，施工周期可能較長，目前對施工期間的人工工資政策性調(diào)整及主材價格波動是否調(diào)整回購價，不同地區(qū)執(zhí)行情況不一，調(diào)整則會直接影響合同約定的回購價，不調(diào)整則在人工工資、主材價格大幅度上漲的時候直接影響工程進度和工程質(zhì)量。

另外，政府部門委托社會中介機構(gòu)編制的工程量清單僅是內(nèi)部測算依據(jù)，并不對外公開，也不是和開發(fā)企業(yè)簽約的法律依據(jù)，同時開發(fā)企業(yè)的成本測算也僅是其內(nèi)部衡量項目利潤水平的參考，并不需要得到政府的認可，這和通常的工程招標工程量清單有本質(zhì)的區(qū)別，在這個前提下，人工工資、主材價格其實是缺少一個雙方共同認可的調(diào)整基礎(chǔ)的，目前相關(guān)政策性調(diào)整文件并不適用于該類項目。

（3）深基坑圍護、樁基等隱蔽工程造價調(diào)整問題。鑒于實際情況，拆遷安置房建安成本一般不考慮樁基成本，未明確深基坑圍護的內(nèi)容，而在實際操作中，深基坑圍護、樁基工程等是否影響回購價也并不一致。

另外，隨著高層、小高層類拆遷安置房的出現(xiàn)，存在電梯等成本測算時難以準確估價的問題，由于其使用性能對安置戶使用安全影響較大，開發(fā)企業(yè)過度壓低成本存在較大安全隱患。

針對上述問題，提出以下完善回購模式的相關(guān)建議：

1、加強源頭控制，充分做好前期準備工作

采用回購模式建設(shè)的拆遷安置房項目，應(yīng)盡量確保凈地交付，避免由開發(fā)企業(yè)實施拆遷的工作難度，提高拆遷效率，減少不必要增加的拆遷成本；各單位應(yīng)特別注意對建設(shè)內(nèi)容的前期充分論證，對市政、亮化、綠化等后期工程做好規(guī)劃，細化設(shè)計圖紙、建設(shè)條件意見書的相關(guān)內(nèi)容，建設(shè)過程中控制主觀變更，嚴格控制變更審批流程，從而切實減少對回購價的調(diào)整；政府相關(guān)部門應(yīng)對該類項目提供更大支持，為達到拆遷安置“零過渡”的目標要求，在拆遷安置房“兩證”審批流程上還需進一步提高效率，從而進一步解決拆遷安置房“兩證”審批進度與工程建設(shè)需要之間的矛盾。

2、出臺相關(guān)項目成本控制意見，建立回購定價機制

①對于工程成本的控制，建議可由招投標管理部門對工程成本進行審查，并對工程成本是否讓利及讓利率形成統(tǒng)一意見；此外，審計組認為該類項目尤其應(yīng)做到成本單獨核算，防止開發(fā)企業(yè)將其商品房的一些成本（如不同標準的建筑成本、市政配套、綠化、廣告成本等）分攤到拆遷安置房中，從而提高拆遷安置房工程成本的可能性。

②對于中介服務(wù)價格問題，應(yīng)根據(jù)相關(guān)要求，由相關(guān)的行業(yè)主管部門采取入圍招標方式，通過充分競爭，確定提供服務(wù)的中介機構(gòu)和收費標準。另外，由于監(jiān)理參與工程建設(shè)全過程，目前對監(jiān)理單位的委托有政府委托和開發(fā)企業(yè)委托兩種形式，從便于政府對項目建設(shè)的宏觀管理角度出發(fā)，監(jiān)理由政府直接委托為宜，費用不經(jīng)過開發(fā)企業(yè)。

③對于水電氣等配套工程建設(shè)費，建議應(yīng)由市主管部門與相關(guān)單位以協(xié)議形式確定收費標準，改變以往的僅由開發(fā)企業(yè)進行分散簽約的形式，從而有效控制造價。

④對于財務(wù)成本及開發(fā)利潤，建議應(yīng)細化明確財務(wù)成本相關(guān)費率標準，同時國土資源部門應(yīng)在審查測算成本時統(tǒng)一表格內(nèi)容，做到費率統(tǒng)一、不遺漏、不額外增加項目。

3、慎重對待價格調(diào)整因素，有效解決提高工程質(zhì)量與合理控制工程造價之間的矛盾

對于土地測算單價與土地掛牌成交單價之間差值，施工過程中人工工資、主材價格的波動，深基坑圍護、樁基等隱蔽工程對回購價的調(diào)整問題，其實質(zhì)都是影響開發(fā)企業(yè)投標時的預(yù)期利潤，對于有經(jīng)驗的開發(fā)企業(yè)，應(yīng)在摘牌前明確提示其充分考慮在發(fā)生不利情況時的成本和風(fēng)險，同時本著有利于工程建設(shè)的原則，如何在控制成本的同時確保施工質(zhì)量，對相關(guān)問題應(yīng)慎重研究、分析和決策，例如：在缺少雙方認可的工程量清單的情況下，如何在主材價格大幅波動的特殊時期調(diào)整回購價格，應(yīng)事先確定可行、合理的計算方法。

對電梯等重要設(shè)備，建議在回購協(xié)議中明確其市場價變動對回購價的影響，或者采取政府采購的形式，由政府作為甲供設(shè)備提供給開發(fā)企業(yè)，開發(fā)企業(yè)可收取一定比率的配合管理費。