關于兒童優先理念的再思考

和建花

(中華全國婦女聯合會 婦女研究所，北京 100730)

關于兒童優先理念的再思考

和建花

(中華全國婦女聯合會 婦女研究所，北京 100730)

兒童優先理念；《兒童權利公約》；留守兒童；公共政策

一、“兒童優先”理念的確立

兒童優先是一個現代理念，聯合國《兒童權利公約》規定了尊重兒童權利的四大原則，分別是兒童最大利益優先原則；尊重兒童生存發展權利原則；非歧視原則，即兒童不論文化背景、出身高低、性別、是否殘疾都應該受到平等對待而不受歧視和忽視；尊重兒童觀點原則，即凡涉及兒童的事情以兒童為重，需聽取兒童的意見?！秲和瘷嗬s》還規定了兒童具有生存、發展、受保護和參與權，即兒童有權享受可達到的最高標準的醫療健康等服務；防止兒童受到歧視、虐待及疏忽照顧；兒童有權接受教育以促進身心、精神和道德等的全面發展；兒童有權參與社會生活并有權對影響他們的事情發表自己的意見。從上可見，尊重兒童權利和兒童優先理念的提出，是人權和社會經濟發展成果惠及兒童的集中體現。

然而，人類為自己的明天追求兒童優先權利，其道路并不平坦。兒童問題在歷史上曾經被視為家庭問題，兒童被視為父母和家庭的附屬品，不具有獨立人格，因此更談不上尊重兒童權利和兒童優先。古羅馬第一部成文法《十二銅表法》第4條父權法中就有規定，子女是父母的私有財產，父親對子女有決定生死之權。在中國傳統社會，兒童被視為家庭和家族的隸屬品和父母的私有財產，素有“君臣父子”的文化傳統，以及“父要子亡，子不得不亡”的社會規范。

兒童問題成為社會問題，是工業化社會的產物，當資本為了最大利潤追逐婦女兒童勞動時，無產階級家庭工資低廉，機器使工人成為“奴隸販子”而不得不出賣自己的孩子[1]。為此，工業化社會家庭的傳統鏈條也被斬斷。為了拯救人類的未來，各工業國家紛紛出臺法規，限制資本家濫用童工及提倡義務教育等，通過國家公權制強化兒童權利保障。

兒童優先理念在國際社會的最先提出體現在1959年聯合國通過的《兒童權利宣言》中，宣言首次提出要優先考慮兒童最大利益，規定為了使兒童得到身體、心智、道德、精神和社會等方面的發展而制定法律時，應以兒童的最大利益為首要考慮[2]。這一理念在30年后得以用國際公約的形式在全球成為普遍認同并加以遵循的原則。1989年聯合國《兒童權利公約》第3條第1款提出，涉及兒童的一切行為，不論由社會福利機構、法院、行政當局執行，還是由立法機構執行，均應以兒童的最大利益為首要考慮[3]。雖然這一原則后來因其外延和內涵較為模糊而招致了一些批評，但因其尊重兒童權利而被認為是歷史的進步和兒童人權的勝利。

中國于1992年簽署加入了聯合國《兒童權利公約》，并在其后制定的法律法規和政策中貫徹兒童優先原則?！吨腥A人民共和國未成年人保護法》將聯合國的兒童最大利益優先考慮原則表述為“優先保護”，這是中國法律基于對兒童人權的認識基礎上的一種理念上的轉變，意味著在原來單純的兒童保護概念的基礎上進了一步，與國際公約接軌，在承認兒童各項權利的基礎上要堅持兒童優先?！段闯赡耆吮Ｗo法》提出，未成年人享有生存、發展、受保護和參與等權利，國家根據未成年人身心發展特點給予特殊、優先保護，保障未成年人的合法權益不受侵犯?！吨袊鴥和l展綱要》(2011—2020)也重申了兒童優先原則，并提出兒童優先原則是指“在制定法律法規、政策規劃和配置公共資源等方面優先考慮兒童的利益和需求”。

二、兒童優先發展面臨的機遇和挑戰

改革開放以來，隨著中國經濟社會的發展，兒童優先理念也逐步普及，兒童生存發展狀況得到持續改善。2016年11月國家統計局發布的《中國兒童發展綱要(2011—2020年)》中期統計監測報告顯示，嬰兒死亡率和5歲以下兒童死亡率分別下降到8.1‰和10.7‰，指標處于中高收入國家水平；九年義務教育鞏固率達到93%。同時，一些兒童特殊群體的問題優先得到解決。例如，留守兒童工作這十幾年來取得了很大進展，留守兒童規模逐漸減少。又如，貧困地區兒童營養健康受到重視，國家衛計委和全國婦聯從2012年始實施“貧困地區兒童營養改善項目”，為6～24月齡的嬰幼兒提供營養包，截至2016年6月，項目覆蓋14個集中連片特殊困難地區341個項目縣，受益兒童累計達379萬多[4]。

但是，目前仍有一些兒童面臨生存、發展和安全困境，包括因家庭貧困導致生活、就醫、就學等困難的兒童，因自身殘疾導致康復、照料、護理和社會融入等困難的兒童，以及因家庭監護缺失或監護不當遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導致人身安全受到威脅或侵害的兒童等。

其中，對兒童的性侵害事件，近年來屢有披露。2013年，海南省萬寧市小學生被該校校長帶到賓館開房的刑事案件曝光，引發各界對未成年人保護的更多擔憂。據全國百名女記者于2013年聯合多家媒體單位發起的“女童保護”公益項目發布的《2014年兒童防性侵教育及性侵兒童案件統計報告》顯示，2014年全年被媒體曝光的案件達503起，平均0.73天曝光1起。事實說明，兒童生命安全問題依然面臨諸多考驗。

另外，農村留守兒童的生存發展狀況也堪憂。根據民政部、公安部等2016年11月公布的農村留守兒童摸排數據結果，902萬農村留守兒童中，由(外)祖父母監護的有805萬人，占89.2%；由親戚朋友監護的有30萬人，占3.3%；無人監護的有36萬人，占4%；一方外出務工而另一方無監護能力的有31萬人，占3.4%。另外，近32萬由(外)祖父母或親朋監護的農村留守兒童的監護情況較差，還有1.6萬農村留守兒童輟學。上述無人監護、監護情況較差、輟學等留守兒童，特別需要重點關注。從主要問題來看，家庭監護缺失問題突出，一些外出務工父母缺乏監護責任意識，讓年幼未成年子女獨自生活，較少回家看望或溝通，甚至常年不聯系，影響留守兒童身心健康，難以守住留守兒童安全底線[5][6]。

相反，在一些農村留守兒童關愛缺失的同時，另有一些家庭卻造成兒童教育和發展的不全面。在一些城市家庭，大人圍著孩子轉，孩子是家里的小皇帝、小太陽，被無限呵護甚至溺愛，并導致一些孩子形成任性、自我中心等性格特點。還有一些父母重智輕德，一味重視對孩子的智力投資，不考慮兒童的意愿及德智體美勞全面發展，強迫孩子參加各種培訓，有的因此造成親子反目甚至互相殘害。一些家庭還存在家庭暴力，父母居高臨下、監管過分，錯誤堅持“棍棒底下出孝子”的傳統思想觀念；有的忽視、虐待甚至遺棄兒童；有的家庭父母婚姻破裂時不正確處理孩子問題，不考慮孩子的感受、需求和利益。以上種種現象表明，貫徹《未成年人保護法》，實施兒童優先原則，依然任重道遠。

三、為兒童發展營造美好的明天

2016年11月18日，李克強總理在第六次全國婦女兒童工作會議上的講話中指出，兒童是一個民族、一個國家發展的未來和希望，全社會都要樹立一切為了兒童的理念和道德，各級政府在公共政策制定實施過程中，要優先考慮兒童利益和需求，做到 “三個優先”，即堅持兒童教育優先發展；推進兒童健康服務優先供給；實現兒童福利優先保障[7]。講話不僅抓住了兒童優先理念這一核心和兒童生存發展的3個關鍵領域，也突出了對不同兒童群體包括困境兒童群體的政策關懷，必將對今后指導各級政府和社會貫徹兒童優先原則提供指南，有助于引領全社會形成兒童優先共識。

本文認為，第一，要在全社會大力宣傳和倡導兒童優先理念。要使全社會認識到尊重兒童、尊重兒童權益和提倡兒童優先的必要性和緊迫性。各類媒體要加大對全社會兒童優先理念的宣傳普及，教育領域也要加大對兒童及家長的兒童優先意識教育。

第二，要在立法決策、國家經濟和社會發展戰略中繼續貫徹落實兒童優先原則。盡管到目前為止，《未成年人保護法》和《兒童發展綱要》中寫入了兒童優先理念和原則，黨的十八大報告提出堅持男女平等基本國策，保障婦女兒童合法權益，國民經濟和社會發展“十三五”規劃綱要提出堅持男女平等基本國策和兒童優先原則。但是，法律法規與政策配套還需要進一步加強，還應系統梳理法律法規中違背兒童優先原則，不利于兒童權益保障，不利于兒童全面發展的條款，補充、改正違背兒童優先原則的法律政策規定。

第三，要在各級政府和社會各界的資源配置中注重貫徹兒童優先原則，從兒童的需求和兒童切身利益出發，從兒童生存、發展、受保護和參與等各項基本權利出發，在社會資源配置時確保為兒童特別是處于弱勢狀況的兒童優先。還要進一步在反家庭暴力、反性侵、反拐賣、反校園欺凌、降低出生人口性別比失調、兒童教育、保護和福利體系建設方面，凸顯兒童優先意識，注重資源統籌整合及長效機制建設，構建覆蓋城鄉、上下聯動、協同配合的兒童工作體系和機制。

第四，要注重不同兒童群體的問題，并優待特殊兒童群體。兒童優先不僅是要關注兒童整體，更要關注兒童中更加弱勢、更加處境不利、受到侵害的危險性更大的兒童以及他們的實際需求，做到“優先”中的“優先”。一是國家、政府和社會要繼續加大對貧困地區兒童營養、醫療衛生條件、受教育環境條件的改善行動。二是國家和政府要繼續加大對農村貧困地區學前教育、義務教育和高中教育的投入，提高基礎教育發展水平，并在相關政策措施中加入性別關切。三是針對困境兒童生存發展面臨的突出困難和問題，從保障基本生活、保障基本醫療、強化教育保障、落實監護責任、加強殘疾兒童福利服務等方面入手進行分類保障。四是注重留守兒童、流動人口問題的解決。

總之，兒童優先應當成為國家意志、政府行為和社會家庭的行為準則，應體現在立法決策、規劃制定、資源配置中，并落實在行動上。國家、政府和全社會無論任何時候都要形成共識，始終把兒童的利益放在第一位，優先考慮兒童的利益和需求，保障兒童利益最大化，為兒童發展也為人類未來創造美好的明天。

[1] 管曉剛.馬克思主義技術哲學思想的系統整體特征[J].科學技術與辯證法，2005，(6):67-70.

[2] 王雪梅.兒童權利保護的“最大利益原則”研究[J].環球法律評論，2003，25(126):493-497.

[3] 兒童權利公約[EB/OL].法律圖書館網,http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=95706,1991-12-29.

[4] 中國疾控動態[EB/OL] .http://mp.weixin.qq.com /s?src=3×tamp=1481702069&ver=1&signature=wInebdwgXK*ZeCnRTzsWg4MlXA-0HmJ*RxTdXz0D80kqaAITFwKwsMritR0pY0prML Meg2m2NpsrQoGXODSyHuf8Z-WHt7*IEGAeIgPFZ grqOWSjY4qdMqdOY8iwpw9ddqTh0EytmecGAQ*Z5 ATGjh7CDVyAe9-8DWynqvtuvo=，2016-09-27.

[5] 民政部有關負責人就農村留守兒童摸底排查情況答記者問[EB/OL].民政部門戶網站，http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201611/20161100002391.shtml，2016-11-09.

[6] 國務院.國務院關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見(國發〔2016〕13號)[EB/OL].中國政府網，http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-02/14/content_5041066.htm，2016-02-14.

[7] 李克強在第六次全國婦女兒童工作會議上的講話(2016年11月18日)[EB/OL].中國政府網，http://www.gov.cn/premier/2016—11/20/content-5135051.htm，2016-11-20.

C913.68

A

1008-6838(2017)01-0005-04

和建花(1964—)，女，中華全國婦女聯合會婦女研究所副研究員，博士，主要從事社會性別與公共政策、家庭教育、兒童心理與教育研究。本文是全國婦聯婦女研究所立項課題“社會性別需求和兒童權利視角下構建留守兒童關愛服務機制研究”的階段性研究成果。)