行政主體應對群體性事件的倫理困境及化解

趙亞君

（江蘇師范大學 哲學與公共管理學院 江蘇 徐州 221116）

行政主體應對群體性事件的倫理困境及化解

趙亞君

（江蘇師范大學 哲學與公共管理學院 江蘇 徐州 221116）

隨著現代化建設的不斷推進，我國的群體性事件頻繁發生，給行政主體的工作帶來很大挑戰，有必要從倫理困境的角度來研究群體性事件。行政主體在群體性事件中會面臨權力沖突、責任沖突以及利益沖突引起的倫理困境，這些困境的成因包括行政主體價值觀念異化，行政倫理規范化法制化缺失和行政倫理監督機制欠缺等，因此需要研究破解這些困境的路徑，使行政主體更好的應對群體性事件。

行政主體；群體性事件；行政倫理

隨著改革開放的不斷深入，現代化建設的不斷推進，經濟體制和社會結構的轉型，社會利益的調整，新問題新矛盾層出不窮，我國群體性事件的發生次數和參與人數均呈上升趨勢，嚴重威脅社會秩序和社會穩定。這正應驗了亨廷頓曾說的，“現代性孕育著穩定，現代化過程卻滋生著動亂”[1]。在現代社會中，引起群體性事件的原因是多方面的，涉及經濟、政治、社會、環境多個領域，各種矛盾問題復雜交織，不僅對涉事群眾造成極大傷害，更給政府人員的工作帶來極大的挑戰，如何更好地應對群體性事件是當今政府及其行政主體面臨的一個難題。現有的學術論著中，學者們多從技術角度，即“硬件”方面來研究應對群體性事件，但從“軟件”方面，即以行政倫理的角度展開分析研究的文獻較少。行政倫理是基于“責、權、利”的統一，以協調個人、組織與社會關系的行為準則和規范系統，屬于行政管理領域中的角色倫理。在此，主要從行政倫理的角度來分析我國行政主體應對群體性事件面臨的困境及其成因，并提出相應的破解路徑，使政府更好的應對群體性事件，實現良好的“委托代理”，促進公民與國家的和諧，為國家的穩定和長遠發展營造良好的環境。

一、行政主體在處理群體性事件中面臨的倫理困境

行政倫理困境是與行政活動相生相成的，是一個長久以來就存在的問題。群體性事件的發生，凸顯的是社會發展的多元化，社會主體角色的復雜化以及價值取向的多元化，致使各級行政主體在應對群體性事件時深陷行政倫理困境的漩渦，面臨利益、責任、權力等一系列沖突，反過來在客觀上這些沖突又致使行政人員在行政行為選擇上出現兩難困境，影響群體性事件的有效處理。

1.權力沖突引起的倫理困境

行政主體在工作中會受制于多種權力的影響，比如法律權力的限制、上級權力的要求、公眾權力的監督等等，這些權力主體對其行為選擇的期望是不同的，有時甚至是不相容的，就會出現權力沖突。行政人員既是政府部門權力的代表者，也是普通公民的代表者，這集一身的兩種角色會經常發生沖突，使行政主體在行政過程中陷入倫理道德選擇困境，究竟是應該按照法律賦予的權力做事，還是應該服務于單位部門和上司的要求，必須在公德和私德之間作出抉擇，但無論哪一種權力所要求的忠誠，都存在與個人的倫理自主性相沖突的可能[2]。群體性事件發生后，一般是由不同層級的多個權力主體負責處理，各個行政主體都可能會遇到上級命令與法律制度規定不一致，各個領導層級之間指令不一致，上級指令與公眾期待不一致等矛盾情況，妨礙行政主體對事件的處理效率和效果，更為嚴重的是極易背離群眾的切實要求，進而引發更大范圍更大規模的惡性事件。權力困境的本質在于面臨兩大權力選擇時，能否把公共利益放在第一位，運用權力為民服務。

2.責任沖突引起的倫理困境

角色概念是責任沖突的主要原因，行政人員扮演著多重角色，各種角色的相關責任之間經常發生沖突，從而會陷入責任沖突引起的困境[3]。行政倫理責任是對行政主體的道德、意識、信仰、信念的強化，通過行政行為主體內在的良心、責任感、正義感等非強制性因素發揮作用，將剛性的法律責任轉化為柔性的自律責任。具有責任意識的行政主體能夠對自己的行為負責，理性判斷事件中的人、物、環境，全方位思考做出決策，評估預測可能導致的后果，并對這些后果承擔責任。行政倫理的最高準則是對民眾負責，也是是行政主體行為選擇的首要標準。群體性事件中會有一部分是暴力事件，即為了維護共同利益聚集起來的群體出現破壞公共財物、危害人身安全、擾亂社會秩序的行為。在處理此類事件時，行政主體為了對單位組織負責，會運用暴力手段鎮壓群眾，達到維護本部門利益的目的。但暴力鎮壓對于施壓群眾來說，可能會威脅到生命，是極不負責任的，這時，行政主體就面臨著對上級負責還是對民眾負責的兩難責任倫理困境。行政主體由于缺乏倫理責任意識，在這種倫理困境中，不能正確的選擇自身的行政行為，忽視對公民的責任，只是把對上級負責和對本單位負責放在首位，也沒有充分考慮自己的行為所要承擔的責任后果，最終使群體性事件異化。

3.利益沖突引起的倫理困境

當今的社會利益主體是多元化的，在政府系統內部，有各級政府和部門利益主體，系統外部有公眾、企業、社會組織等利益主體。各個利益主體都是經濟人，傾向于從自身利益出發思考問題，從而使行為選擇受到個人利益的驅動。在一起群體性事件中會涉及多個主體，這就要求行政主體在事件處理中、在制定應對政策時必須權衡各方利益，做出正確的行為選擇。其中最為關鍵的是行政人員的行政倫理導向，任何時候排在首位的都應該是公共利益，實現公共利益最大化，然后是部門單位的利益，最后才是組織內部人員的個人利益[4]。但在已發群體性事件的處理中，總是會出現行政主體漠視群眾訴求、忽視群眾利益，濫用手中公權謀取私利的現象，究其原因還是把個人的利益高于公共利益，如果群眾利益與個人利益及本組織利益沖突時，在倫理選擇上不是維護公利而是偏向私利。在這些利益沖突困境下，行政主體很難準確分析群體性事件頻發的實質原因，并采取有效應對措施積極預防和妥善處置由人民內部矛盾引發的群體性事件。

二、群體性事件中行政倫理困境的成因

1.行政主體價值觀念異化

隨著經濟的變革和發展，社會價值觀念日益多元化，行政主體倫理觀念和道德修養也發生了異化。利益至上價值觀的誘導以及多元思想觀念的沖擊，使行政主體往往熱衷于追求個人利益最大化，在行政過程中為了私人利益忽視群眾的利益和要求。另外，行政主體的道德責任意識淡薄，在群體性事件處理中總是固守對上級負責原則，一味優先考慮單位部門和個人利益，致使制定政策時嚴重脫離了公共利益。2010年4月的黑龍江富錦長春嶺群體性事件，是由于地方政府不走法律程序不做善后工作，與農地開發商勾結謀取私利，違法違規圈占征用集體土地14年之久，最后農民無法容忍遂集體到市政府上訪，要求把土地討回來；省市委在一周后仍然沒有做出任何答復，農民再次行動起來，事態進一步擴大[5]。地方官員唯利是圖，不惜危害農民的利益追求一己私利是該事件的重要起因；在處理過程中，上級政府顧忌多方利益，沒有把農民的利益放在行政行為價值排序的首要地位，遲遲沒有采取有效的應對措施，給農民答復，是該事件持續的惡化的原因。

2.行政倫理規范化法制化缺失

我國目前的行政體制還不完善，行政主體在行政過程中會出現濫用公權占有稀缺資源并謀取私利，妨礙社會公平和民主。首先，行政體系中缺乏層次等級清晰的行政倫理規范，使得行政人員沒有倫理規范層次意識，在面臨道德判斷時無標準可循，模糊不清[5]。其次，我國在行政倫理方面的法律缺失，既無關于行政主體的倫理道德法，也無完善的行政主體道德建設法律體系，如此才使行政主體肆無忌憚地濫用權力，陷入權力沖突的倫理困境漩渦。在行政倫理規范不健全法制不完善的情況下，行政主體極易做出不負責任的行政行為。11年9月發生的烏坎事件，開始是由于土地、財務、選舉等問題引起村民對村干部的強烈不滿，四百村民集體到陸豐市政府非正常上訪，市縣兩級政府采取應急預案恢復了秩序。但在11月中旬事件出現反復，村民們再次聚集到市政府門口非正常上訪，同時多次在村內聚集活動，汕尾和陸豐市兩級黨政全面進村入戶做村民工作，事態才逐漸平息。正是由于行政倫理規范化法制化的缺失，才使村一級行政主體肆無忌憚地濫用權力謀取私利，引發村里嚴重的財務、土地、選舉、污染等問題，迫使村民去上訪引起群體性事件；事件處理中出現反復，也說明行政主體在行政過程中無道德評判標準可據、無倫理道德法律可依。

3.行政倫理監督機制欠缺

行政主體對行政事務具有自由裁量的權力，但基于行政主體依法行政意識淡薄，再加上法律法規對自由裁量權約束和監督有限，行政主體在行政過程中很容易出現倫理缺失。在權力體系內部，官僚主義和盲目隨從現象普遍存在，但卻沒有專門的行政倫理監督機構，弱化了行政主體內部的監督效力；就外部監督而言，由于信息不對稱、渠道不暢通、位置處境尷尬等多方因素，公眾、社會組織以及媒體的監督具有很大的限制性[7]。政府系統內外行政倫理監督機制的欠缺，助長了行政主體倫理道德失范行為。發生在12年7.28江蘇啟東群體性事件，起因于日本王子紙業將污水排放至此地，當地市民紛紛走上街頭抗議抵制，致使市政府附近水泄不通，迫使南通政府在當天就宣布永遠取締日本王子紙業排海工程項目。此事之前，市民就在網絡上得知王子制紙工廠污水排口擬設在啟東市入海，疑慮會對海洋環境產生影響，通過互聯網訴求了強烈的反對意見，但啟東政府忽略民意，始終沒有對群眾訴求做出徹底的答復，最終引發大規模群體性事件。從網絡輿情角度看，啟東群體性事件爆發的深層次原因就在于政府官員忽視網絡民意，意識不到公民外部監督的重要性，以及在公開信中一直含糊其辭，未能做出明確答復，可見政府系統內部的監督機制也不盡完善。

三、行政主體應對群體性事件的倫理困境化解路徑

行政主體在群體性事件的生成和處理中，會面臨各種競爭性的價值選擇，陷入權力沖突、責任沖突、利益沖突的倫理困境中，影響行政效率和行政效果。這些行政倫理困境的成因是可循的，據此可以探究破解倫理困境的路徑，使行政主體在這些情境中做出正確的行為選擇，扼殺群體性事件產生的源頭并有效處理已經發生的群體性事件。

1.強化倫理意識，保持行政主體在群體性事件中的道德自主性

道德自主性是行政主體選擇行政行為的能力和自由，是形成行政行為的前提，同時這種自主性也會使其陷入倫理困境，承擔難以抉擇的沖突性責任。但走出倫理困境并不能否定行政主體的道德自主性，這樣會使行政主體喪失選擇能力進而生成更多的困境。所以強化行政主體的倫理意識并賦予其道德自主性是非常重要的，有利于行政主體在倫理困境中做出負責任的行為選擇。在群體性事件的處理中，行政主體需要服從上級命令，這是職責所在，也是對其的倫理訴求，但行政主體不能盲目地服從，要合理的智從，特別是當上級命令與法律以及群眾利益矛盾時，如果還是一味順應和盲目隨從，不僅不能解決事件中的原有矛盾和問題，還會滋生新的矛盾，使事件反復、擴大，乃至惡化。因此，對于處理群體性事件的直接行政主體來說，實現這種智從必然離不開行政主體的道德自主性，理性地審視上級的權威命令。若權威正當，以法律為基礎并與公共行政的基本理念一致，行政人員就要服從權威。反之，如果權威不正當并且嚴重背離了公共行政的原則和理念時，行政人員有權利也有義務拒絕它[8]。保持行政主體的道德自主性，可以使其在群體性事件中做出更加理性的決策和行為選擇。

2.建構倫理法律，加強群體性事件中行政倫理的法制化和規范化

行政倫理的法制化和規范化建設對破解行政倫理困境至關重要，一方面要加強行政倫理法制化，行政主體在權力行使過程中必須遵守的一些道德準則，如公平、正義、民主、為民服務等基本倫理價值寫入法律，用法律條文的形式使行政倫理具有法律效力，通過法律手段的強制力和約束力更好的規范行政主體的行政行為；另一方面還要加強倫理道德規范化，對行政倫理價值進行選擇層次排序，使行政主體在面臨倫理選擇時有章、有規可循，提升倫理道德判斷能力，根據內在和外在的倫理選擇規范做出正確的決策。現有的群體性事件處置經驗表明，對訴求的及時關注，權威領導或機關對訴求的重視和政府對訴求的及時回應，有利于帶有利益訴求群體性事件的處置[9]。行政倫理的法制化和規范化，可使行政主體在面臨群體性事件倫理困境時，依據倫理法律和規范，理清倫理價值選擇次序，事事以人民的利益為出發，及時關注、重視和回應民眾的訴求，迅速作出決策化解矛盾，平息事件。因此要重視法律建設和道德建設，進一步完善與行政倫理相關的法律體制和道德規范，并且有效監督法律條文的落實，為行政主體在行政過程中做到有法可依，有章可循提供保障。

3.加強倫理監督，完善群體性事件中對行政主體的倫理監督機制

行政倫理監督是行政倫理法制和規范能夠真正發揮作用的根本保證，是行政倫理制度化建設的重要環節，完善行政倫理監督機制是破解行政主體倫理困境的必要路徑。完善的監督機制不僅可以使行政主體在群體性事件的處理中自覺地堅持公平公正，同時也能為群眾及時揭露行政主體的倫理道德失范行為提供渠道，督促行政主體時刻堅持行政倫理要求。可以從兩方面完善行政倫理監督機制，其一是內部監督，即行政體系的自我監督，監督的主體和客體屬于同一個系統，包括行政監督和黨內監督[10]。內部監督最為關鍵的是完善其法律形式，一旦出現問題，必須承擔相應的法律后果；其二是外部監督，主要涉及社會團體、輿論以及人民大眾的監督。政府要設立相關部門和開通網絡新媒體，為這些外部監督提供平臺和渠道，使公眾可以積極獻言諫策，表達自己的訴求和意見，有效發揮監督作用，促使行政主體決策和行為的透明化，提高政府工作的透明度和可信度。如果行政倫理監督機制完善了，行政主體會重視人民的輿論監督，傾聽人民的訴求，這樣首先會避免很多群體性事件的發生，并且在群體性事件的應對中，行政主體在內外監督的壓力下，會作出有益于公共利益的決策和行動，有效的解決事件。

4.組織倫理教育，塑造行政主體良好的倫理道德素質和自律人格

行政主體倫理道德素質和自律人格的塑造，最為重要的路徑就是教育培訓，通過培訓來增強其倫理意識和意志，形成一種強有力的內在控制。組織倫理教育必須包括傳授各種相關法律法規以及倫理規范，進行德性教育和職業道德教育，訓練道德判斷和道德推理能力等關鍵內容。經過教育培訓，使行政主體具備公民精神行政人格，將法律法規所要求的倫理原則內化為主體的道德品質和信念，形成自身的主觀責任感，始終保持一種主動的內在自律機制，自覺自主地抵制不良誘惑，在行動上維護公共利益，積極為人民服務。擁有良好倫理素質和自律人格的行政主體，能夠主動聽取人民心聲，積極回應群眾訴求，以人為本，以此更好的化解人民內部矛盾，減少群體性事件的發生，有效的處理已經發生的群體性事件。

[1]塞繆爾·P.亨廷頓. 變化社會中的政治秩序[M]. 王冠華，劉為 等譯，上海:上海人民出版社,2008:31.

[2]劉雪華. 行政倫理困境中的行政行為選擇[J].長白學刊,2007,（04）:30-35.

[3]庫珀. 行政倫理學:實現行政責任的途徑[M]. 張秀琴, 譯. 北京:中國人民大學出版社,2001:91.

[4]黃小晏. 應對群體性事件的行政倫理考量[J]. 湖南科技大學學報(社會科學版),2011,05:34-37.

[5]賈妙靜. 黑龍江富錦發生群體性事件,警方被指用催淚瓦斯[EB/OL]. 北方網(2010-06-02). http://news.enorth.com.cn/system/2010/06/02/004737608.shtml

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[7]李春成. 行政人的德性與實踐[M]. 上海：復旦大學出版社,2003:58.

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The Ethical Dilemmas and Solutions of Administrative Subject Dealing with Mass Incidents

ZHAO Ya-jun
（School of Philosophy and Public Administration，Jiangsu Normal University, Xuzhou 221116 China）

With the advancement of modernization construction, Mass incidents occurred frequently in our country which brings great challenge to the administrative subject work, so it’s necessary to study the Mass incidents from the perspective of ethical dilemmas. Administrative subject in Mass incidents will faceethical dilemmas including power, responsibility and interestconflicts, the cause of these dilemmas is the values of alienation of administrative body, the lack of administrative ethics standardization and legalization and the defect of administrative ethics supervision mechanism. Therefore, it need to study the path of solving these difficulties, and to make administrative subjectdeal with Mass incidents better.

administrative subject, Mass incidents, administrative ethics

D035-3，C93-052

A

2095-7408（2017）01-0050-05

2016-10-10

江蘇師范大學 2016年度研究生科研創新計劃一般項目（2016YYB026）。

趙亞君（1990- ），女，山西陽泉人，在讀研究生，主要從事公共管理以及農村社會管理研究。