養老服務供求失衡問題及對策研究

顧笑然

（山東管理學院，山東 濟南 250357）

養老服務供求失衡問題及對策研究

顧笑然

（山東管理學院，山東 濟南 250357）

我國養老服務體系形成于社會轉型、體制轉軌的特殊時期，在一個由行政壟斷政策供給和主導制度變遷的框架內，引入社會資本進行市場化改革，成為新時期、新常態下一項重大課題。從公共經濟學視角分析，養老服務供求失衡問題有體制、法制、經濟和文化等多方面的原因。解決養老服務供求失衡問題，必須采取加大政府投入、完善法制、產業融合、開發市場、商業創新等措施，建立供求交互作用下的養老服務供給模式。

養老服務；供求；政府；市場化

一、問題緣起

我國已步入老齡化社會，呈現出五大特征：總量大、增速快；高齡、失能、空巢化人口比例高；未富先老、未備而老；經濟水平不均衡、空間分布差異大；家庭養老功能弱化。在現實國情下，老齡人口衍生出醫療護理、生活照料、權益保護、文教娛樂、金融服務等多種需求。面對養老需求，我國社會保障制度尚不健全、醫療護理供給不足，既迫切需要健全養老服務體系，又需要進行結構性調整。我國社會要適應從年輕態社會步入老齡化社會轉變，加快發展養老服務業成為國家應對人口老齡化問題的戰略需要。

養老服務屬于第三產業，是一個特殊、永恒的行業。中國是世界上人口最多的國家，擁有全球最大的養老服務市場。養老服務需求（包括生活照料、醫療衛生、康復護理等），既與社會發展水平和精神文化相關聯，又與市場經濟改革和消費者主權相聯系。前者要求方便、快捷、尊重傳統、抒發親情，后者要求質優價廉、誠信經營、公平競爭、自由選擇。我國養老服務體系形成于社會轉型、體制轉軌的特殊時期，在一個由行政壟斷政策供給和主導制度變遷的框架內，引入社會資本進行市場化改革，成為新時期、新常態下一項重大課題。

養老與教育、醫療、殯葬等行業一樣，關乎社會民生的基礎保障。中央各部委及地方各級政府相繼出臺了一系列促進養老服務業發展的政策文件，但是在發展過程中暴露出諸多問題，迫切需要實踐總結和理論指導。養老服務供給模式及作用，屬于公共管理學研究范疇，養老問題由于受研究視角所限，視域囿于社會保障一隅之見，論域所及止于政府治理一家之說，難以擺脫行政運作的思想窠臼，缺乏跨學科綜合研究。從公共經濟學視角，對養老服務的體制成因、法制原因、經濟動因、文化誘因進行系統分析，論證養老服務供給對經濟發展、政府治理、社會福利以及消費者權益的作用與影響，探討需求外因與財政內因的交互作用下制度設計及供給模式，因而具有研究價值和現實意義。

二、養老服務經濟屬性的認識

養老服務（公共產品）作為公益事業運作具有“外部性”，回報與付出難以匹配，僅靠利益驅動往往造成“搭便車”，陷入“市場失靈”困境；“從搖籃到墳墓”由政府包辦、行政運作，不僅高耗低效，還會導致權力尋租、誘發腐敗，面臨“政府失靈”之虞。所謂“失靈”，是指無法有效率地分配商品和勞務。市場機制提供公共產品存在失靈，政府提供私人產品存在失靈，養老服務經濟屬性決定了其供給模式。事業依靠政府、產業交由市場，成為共識。

但是，學術界對養老服務供給的政府職責和市場作用認識模糊。從法學、社會學角度分析，養老服務具有基本保障功能，屬于公共產品；從經濟學角度看，養老服務具備市場性、產業性特征，屬于私人產品。養老服務作為私人產品，完全交由市場提供，勢必造成鰥寡孤獨廢疾者皆無所養，政府本應承擔的社會保障職責轉嫁給社會，政府職能缺位；養老服務作為公共產品，完全依靠政府包辦，“一刀切”式的供給模式無法兼顧各種養老服務需求。在我國，大多數地區經濟發展水平不平衡，存在地域之別、城鄉之分。實現公共服務均等化，政府只能致力于建立覆蓋全國的養老服務體系和普惠性社會保障制度，而不是將各種資源統統納入到醫養供給中，提供全方位、無差異、統一的養老服務。

當前，政府對養老服務供給的職責不清，主要表現在：一方面，從中央到地方各級政府不斷加大對養老服務的投入，各類養老站點的數量在不斷增加；另一方面，高齡、失能、經濟困難的老年群體急迫關切的家庭養老、社區養老的需求長期得不到滿足，而低水平、重復性、單一化的養老服務又相對“過?！保斐晒┙o與需求之間質和量的失衡。從我國養老業發展歷程來看，養老服務作為公共產品與私人產品不僅同時存在，而且在形態上也經?！盎旌稀背霈F。從社會治理的角度分析，具有多重屬性的養老服務的供給更需要政府和市場耦合作用。我國養老服務供給能力、質量水平與需求之間的矛盾為什么現階段尤為明顯？這是伴隨社會發展節奏加快，現代養老理念不斷深入和養老產業化經營向縱深推進使然。

三、養老服務供給模式的探索

目前，世界各國養老服務大多采用市場型供給模式，我國采用政府型供給模式脫胎于計劃經濟。伴隨市場經濟改革的不斷深入，養老服務體系、管理體制、運行機制的深層次問題日漸顯現。政府和市場是資源配置的兩種基本方式，決定經濟運作的動態和社會發展的進程。二者在市場經濟中的關系和作用，一直以來學術界眾說紛紜。

從宏觀治理來看，養老服務包括養老服務事業和養老服務產業，養老服務供給由福利性基本養老服務和享受型個性養老服務組成。前者致力于保障所有老年群體晚年生活保持在底線水平之上，給予全體老年人享受同等質量基本養老服務平等機會，公共服務均等化以使老有所養、貧有所濟，政府是社會責任主要承擔者；后者致力于多樣化、差異化、個性化養老服務供給，為處于不同需求層次的老年群體提供更具針對性的服務，這一類服務超出了公共服務的范圍，由企業和社會組織在市場機制下基于競爭關系來提供。

從微觀管理而言，遵循需求導向、效用最大化、社會與經濟效益相結合原則，針對不同經濟水平的老年群體及其不同消費偏好，以政府為主導、家庭為核心、社會養老機構為運作平臺，建立免費和收費方式相結合、高中低檔次服務相配套、不同價位互為補充的多層次供給模式。這種模式根據市場需求變化，可以及時調整服務項目，通過責任主體的分工合作和服務對象、方式、內容的組合，實現服務功能的整合，從而兼顧“平等消費”與“選擇性消費”，滿足不同層次老年群體的各種大眾化和個性化的養老服務需求。

基于此，政府角色更多的是“資金和政策的提供者”，承擔資金籌集和規范治理職責；企業和社會組織成為主要的“服務遞送者”，發揮的是養老服務直接供給、實際配送功能。由此導致政府提供公共服務的職能在減少，而對實際工作代理人（企業和社會組織）實施監督的職能卻在增加。政府轉變職能的理論解釋是：市場的缺陷強化了政府權力，政府的缺陷體現了市場能力，政府轉變職能以促進政府與市場之間達到一種最佳的平衡狀態，政府通過與企業、社會組織的利益博弈、協商互助，實現公共服務供給的社會整體最優，最大限度地實現公共利益。

四、解決養老服務供求失衡的對策建議

（一）構建政府資金保障長效機制

養老服務納入政府財政預算，形成專項資金，建立和規范資金轉移支付制度；廣開渠道、積極籌措，擴大福利彩票、慈善事業和社會捐贈等資金支持；加大投入力度的同時，優化資金結構，形成穩定的資金投入比例。通過擴大增量、盤活存量、優化總量，進一步促進投資主體由單一到多元，實現從單純依靠國家財政投資向國家主導下的社會力量共同參與階段過渡，構建以政府養老資金為基礎、以社會養老制度為保障、統籌城鄉一體化的財政支持長效機制，尋求保障民生和經濟增長的平衡點。

（二）完善法制建設，加強行業監管

養老服務糾紛類型復雜、誘因繁多、涉及面廣，養老機構在應對事態緊急、關系復雜問題時往往力不從心，導致職責不清、行動遲緩、舉措失當，缺乏解決具體問題的制度安排。以《中華人民共和國老年人權益保障法》（2015年修訂版）為指導，制定配套性法規《社會養老機構管理條例》填補立法空白，規范和約束經營性養老服務行為，培育公平競爭的市場環境。同時，地方政府制定養老產業發展規劃，出臺養老服務實施細則和管理辦法。針對現實突出問題，如養老服務機構行政違法（無照經營、以醫代護等）、侵害送養老人合法權益（毆打、虐待、侮辱、克扣生活待遇、降低服務標準等）、養老服務合同簽訂不規范等，要進一步完善法律法規體系和問題處理機制（雙方協商、行政調解、法院訴訟等），加強行業監管和執法力度，使“有法可依、執法必嚴、違法必究”法治理念落到實處、深入人心。

（三）釋放政策紅利，促進產業融合

老年人口是夕陽人群，養老服務卻是朝陽產業。養老產業涉及社保、醫療、保健、家政、信息多個領域，點多面廣、產業鏈長、投資回報緩慢，通過政府補貼、投資補助、貸款貼息和稅費優惠政策（減免增值稅、營業稅、所得稅、房產稅、城鎮土地使用稅等，公益捐助稅前抵扣，行政事業性收費免征或減半等），重點扶持六大產業：老年健康管理服務業、老年康復護理業、老年家政服務業、老年文化教育業、老年宜居服務業、老年金融理財業，加快養老服務與關聯產業的融合發展。圍繞適合老年人衣食住行、醫療保健、文教娛樂需要，開發安全有效的康復輔具、食品藥品、服裝服飾、生活用具和服務產品，引導商場、超市、便利店、批發市場設立老年用品專區專柜，繁榮老年消費市場，以市場化改革促進養老服務產業發展。

（四）更新觀念認識，開發養老市場

現代性的追求作為一種時代意識，更多表現為對經濟利益最大化的訴求。伴隨社會發展，父代逐漸將權威讓渡給擁有經濟實力的子代。養老居所和生活方式，也會依附子女外出務工路線進行安排。老年服務市場有潛在消費需求，而缺少消費能力。新一代的老年人收入高、觀念新，有高品質養老愿望與能力，是拉動養老產業發展的主力軍。分析需求端、改革供給側，以商業創新滿足剛需和挖掘潛在需求，才能更好地開發“銀發經濟”市場。

（五）深化市場改革，鼓勵商業創新

市場總是不缺乏商業創新，例如消費養老、以房養老、智慧養老模式。消費養老是指居民在消費過程中，將商家讓利行為（優惠折扣）轉化為居民養老金（每筆消費通過銀聯渠道返點到個人養老賬戶）以供退休提取、養老所需，有助于居民將儲蓄轉化為消費，緩解養老經濟壓力；以房養老是指“前半生用錢買房居住，后半生以房換錢養老”，融通房產資源與貨幣資源提前套現，實現延續終生的現金流入；智慧養老是利用移動互聯網、電子設備、云計算、物聯網等實現養老產業的信息化、智能化升級。

綜上所論，現代養老業作為一種商品化的以服務性為主的獨立產業，需要建立政府引導、市場主導的制度安排，集聚政府與市場之力多措并舉、綜合施治，實現分工合作、分類供給。養老業作為事業運作或產業發展，不單是政府與市場之間選擇行為形成的結果，更多的是一個改造和建立過程。因此，建立“簡政放權、管辦分離、分類供給”頂層設計理念，論證多元投資、多方參與、多維合作協同供給模式，提供全方位、多層次、可持續的社會基本保障，構建適應現代生活、兼具中國文化的養老服務多元供給格局。

人類繁榮歸因于社會分工與合作，從微觀選擇到宏觀調控，政府與市場兩種資源配置方式有條不紊地將紛繁復雜的現代社會生活勾勒出規律的線條，將無序的人類行為進行理性闡釋和人文詮釋。深化養老服務業市場化改革，必將是老年群體晚年生活的福音、和諧社會的基石。

[1]鄒文開，趙紅崗，楊根來.養老藍皮書：中國養老產業和人才發展報告（2014-2015）[M]．北京：北京師范大學出版社，2015.

[2]倪東生,張艷芳.養老服務供求失衡背景下中國政府購買養老服務政策研究[J].中央財經大學學報,2015（11）: 3-13.

[3]張艷芳.促進養老服務供求均衡的中國政府購買養老服務政策研究[J].西北人口,2016,37（1）:87-93.

D669.6

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2095-7416(2017)05-0051-03

2017-07-20

顧笑然（1980 ），女，山東濟南人，經濟學碩士，山東管理學院講師。

（責任編輯：辛寶英）