民族地區醫養結合養老服務模式發展的SWOT分析

張 云

（中央民族大學管理學院 北京 100081）

民族地區醫養結合養老服務模式發展的SWOT分析

張 云

（中央民族大學管理學院 北京 100081）

我國民族地區逐漸步入了老齡化社會，老年人對養老和醫療的需求不斷增加，但當地大部分養老機構實行的是醫養分離的服務模式，不能滿足老年群體的多重需求，養老形勢更為嚴峻。在民族地區實行醫養結合養老服務模式既有優勢也有劣勢，既面臨機遇也面臨挑戰。文章基于SWOT分析法對這種養老模式進行分析，并對民族地區發展醫養結合養老服務模式的路徑選擇提出建議，以期引起相關部門的重視，并推動它的發展。

民族地區；醫養結合；SWOT分析;路徑選擇

近年來，民族地區人口老齡化程度不斷加深，2012年國家統計局抽樣調查數據顯示，8個民族地區65歲以上人口比例已經達到8.2%，老年人養老問題日益凸顯。其中高齡、失能以及患慢性病的老齡群體逐漸增多，他們迫切需要得到日常生活照料、預防保健以及醫療護理等方面的服務，以往單一的養老服務模式顯然無法為老年群體提供醫療健康方面的服務，如何滿足他們在這些方面的需求，使他們健康、有尊嚴地度過晚年生活尤為重要。在民族地區實行醫養結合養老服務模式有利于提高老年人的晚年生活質量，在一定程度上有助于解決其面臨的養老服務困境。

醫養結合養老既包括為老年人提供日常生活照料等方面的服務，也包括為他們提供醫療護理、健康管理、預防保健等一系列服務，并且更加強調醫療護理的專業水平[1]。由此可知它更能滿足民族地區老齡群體對健康養老服務的需求，當地養老服務業起步較晚，開展這種新型養老模式時間較短，還需進一步探索。本文嘗試通過SWOT分析法客觀認識民族地區發展醫養結合養老服務模式所具有的優勢和劣勢以及面臨的機遇與挑戰，更好推動它的發展。

一、實行醫養結合養老服務的優勢

（一）同時滿足醫療和養老的雙重需求。民族地區老齡人口不斷增多，老年群體隨著年齡增長身體機能逐步減弱，他們中的大部分人都患有各種慢性病，生活無法自理的老年人口數量逐年增加。據鄂爾多斯市民政局統計，2014年失能老年人口達到1.53萬，半失能人數為3.46萬，失能人數仍在增長。此外廣西、青海以及寧夏的失能、半失能人數也逐年增多，各地區老齡群體健康問題非常突出。他們迫切需要長期護理以及醫療保健等方面的服務，傳統養老機構無法滿足養護康需求，醫院也不能為老年人提供過多的護理床位。他們一旦患病就不得不在家庭、社區、養老院和醫院之間來回奔波，民族地區各機構之間距離遙遠，交通不便，這增加了其看病的各種成本。而醫養結合養老服務能更好滿足他們對醫療和養老的雙重需求，不但可以解決他們看病難的問題，也有利于老齡群體獲得所需要的護理服務，提高老年生活質量。

（二）推進醫療機構和養老機構的共同發展。為緩解人口老齡化的壓力，各民族地方政府積極引導和鼓勵社會力量興辦各類養老服務設施，建成了不同規模的養老機構。但是部分養老院的入住率并不是特別高，尤其是一些規模較小的私立機構閑置的床位較多，大都處于保本或者虧損狀態。民族地區醫療衛生資源配置和發展不均衡，優質資源大都集中在自治區的三甲醫院，而大部分中小型醫院醫療資源閑置，床位空置率較高，特別是一些私營的小型醫院經營收益較低，遭遇生存危機。因此，如何將這兩種機構優勢互補、資源共享，達到雙贏尤為重要，而在民族地方實行醫養結合養老服務模式可以促進醫療和養老機構的互融發展。一方面，通過實行這種養老服務模式可將一些經濟效益欠佳的二級或者基層醫院轉型為護理院或者康復院，為需要長期康復服務的老年人提供理想的護理之地，同時也可以提高他們的醫療資源和床位利用率。另一方面，一些運營狀況不佳的中小型養老機構可以通過內設醫療機構或者與別的醫院簽約的形式開展醫療護理服務，以此滿足老年群體的多重需要，減少床位閑置率，從而提高其運營收入。因此在民族地區實行這種養老模式整合了醫療和養老雙方的資源，可以同時促進這兩種機構的發展。

（三）推動實現健康老齡化目標。世界衛生組織（WHO）早在1990年就提出健康老齡化的發展目標，即指老年群體在晚年時期也能夠保持身體、心理與社會功能處于健康狀態，盡可能地縮短和推遲患病和生活無法自理的時間。[2]隨著民族地區生活條件的改善和醫療水平的提高，老年人的預期壽命逐漸延長，這較之前有很大進步，但是預期壽命的延長并不意味著其健康狀況也在延長。一般而言，老年群體的心理健康狀況以及社會適應能力隨著年齡的增加而逐漸下降。大約60%～80%的老年人都患有不同程度的慢性病，處于“帶病生存”狀態，他們對醫療資源的需求巨大，消耗了大量的醫療資源和看病費用，晚年生活質量也受到不同程度的影響，這些也不符合健康老齡化的目標。為此需要提前介入老年人口的生活，加強對各種疾病特別是慢性病的預防，這遠比疾病治療意義更大。[3]醫養結合養老服務的內容包括為老年群體提供預防保健和醫療護理等方面的服務，實行這種養老模式可以減少他們患病和失能的幾率，有助于健康老齡化的發展。民族地區可以利用它們獨具特色的民族醫藥及診療技術，與中西醫相結合，重點在老年病預防、治療以及慢性病康復護理等方面發揮作用，改善和提高他們的晚年生活質量。

二、實行醫養結合養老服務的機會

（一）國家政策的大力支持。近年黨和國家對醫養結合養老服務非常重視，出臺了諸多法律和政策以推動養老服務事業持續健康的發展。2013年9月，國務院制定了《關于加快發展養老服務業的若干意見》，提出要積極推動醫養融合發展，探索醫療和養老機構合作的新模式。2016年民政部、國家發改委印發了《民政事業發展第十三個五年規劃》，提出支持養老機構開展醫療服務，增設養護型和醫護型養老床位，將醫養結合型養老機構作為重點發展對象。各民族地區政府也出臺了一系列促進其發展的相關政策，如內蒙古自治區人民政府制定了《關于促進健康服務業發展的實施意見》，提出支持蒙醫中醫醫療機構與養老機構合作，資源共享。2016年廣西壯族自治區人民政府辦公廳發布了《廣西壯族自治區人民政府辦公廳關于推進醫療衛生與養老服務相結合的實施意見》，指出要規劃和建設一些具有鮮明特色的醫養結合試點項目，做到老有所養，病有所依。這些政策的出臺為當地實行這種養老模式提供了有利的環境條件。

（二）先進地區提供了豐富的實踐經驗。醫養結合養老服務模式在一些發達地區逐漸發展并得到推廣，重慶、上海、北京等一些城市積極地對它進行實踐與探索，并取得了一定的成績，積累了相關經驗。重慶青杠老年護養中心是我國首家大型公辦醫院主辦的養老機構，它打破了養老院以往的做法，將醫療、護理、康復等理念與養老服務相融合，形成新的服務模式。上海市對醫養結合養老問題關注較早，上海市佘山鎮在2011年探索實施醫養護一體化健康養老服務模式，采取了一系列措施：充分發揮政府的主導作用，為其一體化運作提供支持；整合社區醫養護服務資源；將醫療和護理相結合，提升服務質量；將機構養護和居家養護兩者相結合，構建覆蓋全社區的醫養護服務體系。[4]北京市的雙井恭和苑是首家民資投建的醫養結合養老機構，在養老社區建設中學習國外設置“護理之家”的先進經驗，并充分利用北京大型綜合性醫院的資源，嘗試與其建立“雙向轉診”制，為養老機構老年人提供了多樣化的醫療和養老服務。這些城市的養老服務實踐為民族地區提供了可借鑒的經驗，可以使它們少走一些彎路。

（三）優良的少數民族傳統養老文化。尊敬和孝順老人是中華民族的傳統美德，少數民族與漢族一樣在長期的歷史發展中形成了具有民族特色的傳統養老文化。各少數民族習俗不同，他們的尊老敬老習俗也各有特色，如云南大理的白族把每年的農歷二月初八定為“耆老節”，年滿70歲的老年人都穿著喜慶的民族服裝坐進花轎，由年輕人抬著送到村公所參加為他們設的宴席，晚輩們齊來祝福。景頗族的“敬老會”，每逢初秋時節舉辦的隆重節日，年輕人爭相邀請老齡群體到家里做客，傍晚人們集體為他們跳“敬老舞”。另外，各少數民族具有不同的宗教信仰和宗教習俗，這些宗教教規教義中也有尊敬贍養老人的規定，對不盡贍養義務的有各種懲罰措施，發揮著約束、規范著人們行為的作用。在這些尊老敬老習俗和宗教習俗影響下，形成了尊老、敬老、孝老的社會氛圍，贍養長輩已成一種共識，這為民族地區醫養結合養老服務模式的發展奠定了良好的文化和社會氛圍。

三、實行醫養結合養老服務面臨的威脅

（一）對機構養老認可度不高。“養兒防老”這一傳統養老觀念在我國根深蒂固，家庭也一直以來是老年人獲得生活照料、精神慰藉的重要港灣，也是他們重要的養老場所，這在少數民族地區也不例外。雖然近年來家庭規模逐漸縮小，大量的年輕人外出工作，家庭養老功能日趨弱化，但是老年群體仍然傾向于選擇在家養老。據國家統計局調查顯示，老年人口中89.8%的人傾向于選擇居家養老，愿意選擇機構養老的僅占10%。[5]同時兒女們也擔心把父母送到養老院被人誤解為是不愿意履行養老責任，而不愿主動把老人送往養老機構。可見傳統的養老觀念影響了機構養老的社會認可度，也不利于醫養結合機構養老的發展。再者，醫養結合養老服務模式正處于探索期，無論是在非民族地區還是民族地區它都是一種比較新的養老方式，特別是在民族地區這種養老服務模式正處于起步階段，它自身還存在諸多需要規范和完善的地方，沒有過多的現成經驗可以借鑒，被人們理解和接受還需要一定的時間。因此，對它的認可度仍需時間檢驗。

（二）地方財政對養老服務的補貼力度有限。養老服務業一般投資周期較長，回收資金較慢，并且具有一定的風險性，民間資本主動參與動力不足。因而養老金來源比較單一，目前它主要來源于地方政府的公共財政投入和彩票公益金收入等，財政狀況影響著當地養老服務業的財政補貼力度。民族地區整體上經濟基礎比較薄弱、產業結構不太合理，這些致使它的財政收入水平較低，政府對養老服務的補貼也相對較少。雖然當地政府收入在逐漸增加，但財政支出也在增加，財政自給率不高，[6]尤其是民族地區市、縣級政府財政收入更低，僅能為養老服務提供有限的補貼。而醫養結合養老服務模式與傳統養老模式相比成本較高，需要投入更多的資金去建設和維持機構運營，政府無法及時給予養老機構相應的優惠補貼，這不利于調動當地社會力量的積極性，制約著其發展。

（三）相關配套政策不健全。民族地區養老服務事業的發展對政府的依賴性較強，其他社會組織參與性不足，需要發揮政府的主導作用，為醫養結合養老持續發展制定發展規劃和提供政策性支持。當地政府也制定了一些政策，然而相關政策數量有限，配套政策亟待健全和完善。首先，缺乏相應的激勵機制和政策。對那些養老機構開展醫療服務或者醫院內設養老床位的機構沒有制定具體的獎勵機制及政策，不利于調動相關機構的積極性。其次，醫保報銷政策有待完善。對醫養結合型養老機構獲得醫保定點資質設置“門檻”過高，并且醫保政策覆蓋面過窄，老年人在養老機構中產生的護理、康復保健以及醫療等服務費用不能使用醫保報銷，許多老年群體更愿意去公立醫院“押床”，擠占了有限的醫療資源。再次，民族地區對醫養結合養老的服務內容、護理服務等級評估標準、服務質量評估標準、收費標準、優惠政策等方面都沒有統一、詳細的規定，導致這種養老服務模式在運營過程中缺乏規范性、專業性和標準性的指導，不利于其發展。

四、實行醫養結合養老服務的劣勢

（一）養老和醫療資源有限且融合度不高。民族地區養老和醫療資源有限。主要表現為：養老機構數量少，大多數基礎設施設備簡陋，為老年人提供服務以滿足日常生活照料為主，內容單一。醫療機構數量不足，相關資源配置不合理，現代醫療設備和高水平醫師大多集中在市區和縣城的部分醫院，基層醫療機構數量較少，分布不均衡，醫療技術裝備滯后，專業醫生和護理人才缺乏，僅能提供基本的醫療服務。機構的種類比較單一，缺少專門以護理和康復為主的服務機構。在民族地區實行醫養融合的養老模式，對醫療和養老兩方面都提出了更高的要求，按照規定在養老機構中開設醫院，它們必須在床位數、專業醫師和護士人數以及醫療硬件設施等方面達到要求，過高的“門檻”使一些養老機構望而卻步。再者，由于當地醫保制度不健全，醫療保障覆蓋率低，在養老機構開設醫療機構很難申請到醫保定點資質，老年人在養老機構接受的醫療康復護理服務無法報銷，這些制約著醫療和養老服務的融合發展。

（二）成本和收費較高。實行醫院結合養老模式需要較高的資金投入。以養老機構內設醫療機構為例，養老機構在前期要投入一定資金用于基礎設施建設，在后期還要增加醫療設備購置費以及支付專業醫護人員的工資等，這些增加了其投入成本。[7]部分民辦中小型養老機構因運營成本過高參與這種養老服務模式的意愿并不強烈，而大型的養老院因投入了大量的資金不得不提高其收費標準。民族地區社會保障制度不健全，人均收入較低，過高的入住費用超出了大部分老年人的經濟承受能力，雖然他們渴望得到長期專業的醫療護理服務，但是為節省費用他們更傾向于選擇價格便宜一些的機構或者居家養老。再者即使老年人能支付得起入住費用，但由于尚未建立長期護理保險制度，在養老機構產生的長期護理服務費用也無法保銷，面對高昂的護理費用他們更愿意選擇別的類型養老院或者醫院。只有部分經濟條件較好的老年人才能入住醫養結合養老服務機構，這不但導致其床位閑置，醫療資源無法得到充分利用，也違背了實行這種養老服務模式的初衷。

（三）專業人才數量不足并且服務質量不高。擁有專業的人才隊伍是開展醫養結合養老服務模式的關鍵，它不僅需要專業的養老護理人才，也需要具有老年醫學、老年護理專業知識的護理人才以及老年科醫生等。但是由于民族地區地處偏遠、經濟文化相對落后、工資待遇低、成長空間小、缺乏引進人才優惠政策等方面的原因，許多醫療和護理專業的畢業生不愿意到這些地方工作。他們主要在當地招收一些非專業人員，養老護理員年齡偏大，文化水平較低，部分養老護理員并沒有取得養老護理證。他們側重于為老年人提供簡單的日常生活照料服務，但是在精神慰藉、心理咨詢以及醫療護理等方面服務欠缺。一些老年科醫生因受養老院工資待遇低、職級評定受限等因素影響，他們更愿意首先選擇到醫院工作。這些諸多因素致使醫養結合養老所需要的專業人才缺乏并且專業化服務質量不高。

五、民族地區發展醫養結合養老服務模式的路徑選擇

（一）加強對醫養結合養老機構的宣傳力度。一方面可以通過網絡、電視、雜志等對醫養結合養老模式進行介紹，講解和宣傳它與傳統養老模式相比的優勢所在。定期宣傳一些做的較好的養老機構，逐步加深他們對這一新型養老模式的認識和理解。鼓勵他們根據實際需求和經濟狀況選擇所需要的養老服務模式。另一方面，引導公眾正確認識家庭養老和機構養老的關系。家庭養老和機構養老是養老方式的不同體現，都是為了使老年人安度好晚年生活。前者作為一種重要的養老方式其發揮的作用不容忽視，家庭親情是養老機構無法給予的。但是由于家庭規模逐漸縮小，家庭養老功能日漸削弱，迫于工作和生活的壓力，子女無暇顧及長輩們的養老需求，也無法為他們提供專業的養老服務。后者可以為老年群體提供更加專業的生活照料和醫療護理服務，老年人在得到專業照顧的同時，也可以減輕子女的負擔，使他們安心地工作。

（二）健全醫養結合相關配套政策。首先，建立可操作性的激勵機制和扶持政策。鼓勵和引導社會資本開辦醫養結合養老機構，對他們在建設用地、水電費用、運營等方面給予政策扶持，制定具體的補助標準。對實施醫養結合養老服務的機構加大投融資支持力度，適當放寬貸款條件，降低貸款利率。其次，促進養老與醫保政策的銜接。根據養老機構的實際情況，適當降低醫保定點資質的“門檻”，將符合條件的機構授予醫保定點資格。再者，借鑒日本、美國等發達國家在長期護理保險方面的先進經驗，結合民族地區的實際情況，制定適合民族地區的長期護理保險制度，并對現有的醫保制度進行適當調整，使之與長期護理制度相銜接。最后，對醫養結合養老機構的服務性質、服務主體以及服務對象等進行界定，對養老機構的基礎設施、從業人員標準以及服務標準等進行規范和完善。

（三）充分整合養老和醫療資源。首先，充分發揮民族地區政府在推進醫養結合養老服務工作中的統籌規劃作用。政府在鼓勵社會力量舉辦醫結合養老機構的同時，也大力引導醫養結合與居家養老和社區養老相融合，為老年群體提供多種形式的醫養結合養老服務。從宏觀層面對養老和醫療資源進行配置，盡量打破以往資源過多集中在個別醫療和養老機構的弊端，將部分較好的資源向民族自治縣和鄉的機構傾向，制定激勵措施引導和鼓勵經驗豐富的醫養結合專家、養老護理員、老年醫師等民族自治縣和自治鄉的醫養結合養老院就業和指導工作，促進養老服務人才在不同層級和機構之間的合理流動。其次，鼓勵和引導部分經濟效益欠佳的二級醫院開展醫養結合服務或者部分社區醫院向養老護理院和康復醫院轉型，增強它們的老年衛生服務能力。再次，養老機構與它附近的醫療機構合作，開通急救綠色通道，便于應對和處理老年人的突發疾病。組織和鼓勵大醫院的專家定期到簽訂合作協議的養老機構坐診，派遣部分經驗豐富的醫護人員給予慢性病防治、康復護理等方面的專業性指導。

（四）加快建設醫養結合養老服務隊伍。其一，鼓勵和引導高等院校和職業技術院校開設老年醫學、護理學、營養學等課程，對于選擇這些專業的學生減免部分學費并優先推薦到養老服務行業就業。加大對養老服務人員的培訓力度，定期舉辦養老專業知識講座，不定期開展養老康復護理知識競賽，提高他們在老年護理、康復和保健等方面的專業水平。其二，積極鼓勵社會力量參與醫養結合養老服務，尤其鼓勵和引導醫學專業的大學生、醫院退休人員以及各種老年協會加入醫養結合養老服務志愿者隊伍，滿足老年群體多層次的養老醫療護理需求。其三，加大人才引進力度，引進專業性強的養老護理人員以及高水平的老年病醫師等，并制定和落實留住相關人才的配套政策，使他們為民族地區養老服務事業的發展提供智力支持。

結語

通過SWOT分析分析法可以得知，在民族地區開展醫養結合養老服務模式具有一定的優勢，它與傳統養老模式相比，更能有效緩解老齡化帶來的養老和醫療服務壓力，滿足老年人的多種需要，為他們提供更專業、細致的醫療和護理服務，提高其老年生活質量。國家對這種養老模式也比較重視，為它的順利開展提供了良好的發展環境和機遇，因此，在民族地區發展醫養結合養老服務模式既符合國家政策也能滿足當地的實際需求，具有一定的現實意義。但是由于它在民族地區興起的時間較短，這種養老模式正處于起步階段，在發展初期難免會遇到一些難以解決的問題，因此應采取一些措施積極應對。民族地區醫養結合養老服務的發展是一項艱巨的工程，需要各方主體的積極參與和支持，隨著它的不斷發展和完善以及人們對健康老齡化的日益重視，開展醫養結合養老模式會更好地推動民族地區養老服務業的發展。

[1]袁曉航.“醫養結合”機構養老模式創新研究[D].杭州：浙江大學，2013.

[2]佟新.人口社會學[M].北京：北京大學出版社，2006：165.

[3]趙曉芳.健康老齡化背景下“醫養結合”養老服務模式研究[J].蘭州學刊，2014（9）：129-130.

[4]邵德興.醫養護一體化健康養老模式探析——以上海市佘山鎮為例[J].浙江社會科學，2014（6）：88-90.

[5]黃如意，胡善菊.山東省醫養結合模式發展的SWOT分析[J].中國衛生事業管理，2016（2）：146-147.

[6]梁積江.民族地區公共財政保障制度創新研究[M].北京：人民出版社，2009.

[7]程亮.醫養融合：養老機構發展新路徑探究[J].中州學刊，2015（4）：79-80.

[責任編輯 王占峰]

The SWOT Analysis of the Development in Pension Institution Combined with Medical Service Mode and Path Choice in Minority Areas

Zhang Yun
(School of Management in Min Zu University of China,Beijing,100081)

Ethnic areas have gradually entered the aging society in our country,and the elderly demand for pension and medical care continues to increase.But most of the local pension institutions are separated from the medical service model,so it’s unable to meet the diverse needs of the elderly group,and makes the pension situation more severe.The implementation in Pension institution combined with medical service mode has both advantages and disadvantages in the minority areas,and face both opportunities and challenges.Basing on the SWOT analysis of the pension service model in this paper,it puts forward some suggestions on the path choice of the development of the combination of medical care and pension.Its purpose is to attract the attention of the relevant departments and promote its development.

ethnic areas;combination of medical care and pension;SWOT analysis;path choice

C913

A

2095-0438（2017）08-0009-05

2017-04-02

張云（1980-），女，山東曹縣人，中央民族大學管理學院博士生，研究方向：社會保障。基金項目：中央民族大學“一流大學一流學科”經費資助項目。