現行生育政策下的女性權益保護

張雅維

(山東女子學院，山東濟南 250300)

現行生育政策下的女性權益保護

張雅維

(山東女子學院，山東濟南 250300)

我國全面二孩政策的施行，標志著我國生育政策的重大調整，體現了生育政策從“效率”向“公平”的價值回歸。然而生育政策在制定實施過程中缺失社會性別意識，看似對女性保護的政策法律，沒有考慮其執行效果對男女兩性的不同影響，忽視了女性在參與社會活動中的利益訴求，加劇了女性的不利地位，背離了生育政策的價值追求。所以，政府應該加大社會性別主流化進程，在生育問題上增加投入，確保女性不因為生育而喪失社會參與的權利。

生育政策；價值取向；女性權益；社會性別

一、我國生育政策的價值演變

政策的價值取向是由政策制定主體的價值選擇決定的，科學合理的價值取向不僅能夠反映社會發展的客觀規律，還能引領社會邁向文明與進步。公平公正是法律、政策的根基，也是生育政策的價值取向和追求。生育政策兼顧公平與效率，不僅能夠促進政治經濟制度的改革，更能充分體現公平正義的理念。“一切公共政策都是為了尋求價值、確認價值、實現價值、創造價值、分配價值”[1]，生育政策也不例外，不同時期生育政策的變化與傾斜，都是社會發展的要求，是經濟基礎在上層建筑層面的折射和反映。新中國成立以來，我國生育政策經歷了從“鼓勵生育”到“計劃生育”再到“逐步放寬計劃生育”的發展過程。縱觀過去的計劃生育政策，過多考慮了經濟發展效率，在集體主義優先的理念指導下，往往犧牲了個人利益。另外，即便在同一政策下每個人享受的權益也不盡相同，說明我國生育政策在制定和實施過程中還存在諸多問題，出現了不公平現象。生育政策在實現了“效率”的基礎上，就會轉向“公平”。我國計劃生育政策執行了數十年，人口增長過快得到有效改善，出生比例逐年下降。長期以來，人口問題成為了社會發展的負擔，在控制人口增長方面付出了慘重代價。但是現在情況發生了根本性的變化，其不僅不再是負擔，人口作為社會發展動力的功能已逐漸凸顯。縱觀我國生育政策，在效率得到提高的同時，伴隨而生的就是社會不公平問題。

立法價值是指制定(或修改)法律(或法規、規章),對確認、分配、衡量、維護某種或某些社會關系與社會利益所能產生的符合立法主體需要或立法目的效益[2]。生育政策必須立足公平這一價值理念，使政策平等、公正、一致地對待一切政策目標群體，每個人都平等地享受政策權利、履行政策義務。但是，真正的公平不是平均主義，絕對的平等肯定是不公平的，合理的平等才是公平。也就是在承認個體差異的前提下的公平才是實質上的公平，生育政策的價值內涵之一就是在機會平等基礎上的差別對待。落實到生育政策上，就是正視女性在生育中的巨大付出，給予其人身和健康方面必要的保護和補償，比如“四期”保護、生育保險、產假制度等，但同時更要保護女性參與社會和自身發展的權益。恩格斯指出:“根據唯物主義觀點，歷史中的決定因素，歸根結底是直接生活的生產和再生產。但是，生產本身又有兩種。一方面是生活資料即食物、衣物、住房以及為此必需的工具的生產；另一方面是人類自身的生產，即種的繁衍。”[3]既然人類自身的生產處于如此重要的地位，在生育政策中當然要兼顧對男女兩性的影響，不能讓女性因為生育而喪失參與社會的機會。生育政策中保護女性的同時確保女性的社會參與機會，也完全符合羅爾斯的“差別原則”。羅爾斯認為：“在正義原則一致的情況下，應體現最少受惠者的最大利益；在機會公平平等的條件下，職務和地位應向所有人開放。”[4]生育政策的另一個價值內涵是“結果公平”，結果公平是指“人們參與社會活動之后獲得的待遇、分配等具有公正性”，它是公平價值的終極目標和最高追求。作為最重要的衡量指標，通過它可以判斷生育政策公平與否，它是任何指標所不能替代的。機會平等、程序平等都是公平價值的過程性指標，只有結果平等才是公平價值的最終歸宿。

全面二孩政策實施過程中，生育政策價值的實現關乎公平正義和女性權益保護，對女性平等參與社會權利的實現至關重要，影響著男女平等基本國策的落實。女性的社會地位已經成為國際社會評價一國政府的重要指標。如果生育政策不能體現公平價值，必然會損害女性權益，影響其參與社會生活的進程，更有損國家和政府的形象。因此，明確我國生育政策的價值取向，不僅有利于社會公平的實現和社會的可持續發展、有利于保障婦女人權，而且關乎國家、政府在國際上的地位和影響。

二、生育政策的社會性別分析

公平公正和平等是生育政策的核心價值，而性別平等和性別公正則是這一核心價值的重要內涵。社會性別是女性主義法學的重要分析方法，必須考慮同樣的政策法律是不是給男女兩性帶來同樣的結果，否則這個法律不僅是不平等的，很可能本身成為復制社會歧視的工具[5]。任何政策和法律在制定和實施的過程中必然會產生一系列的后果和影響，但其實現社會的公平正義的目的不能改變，這也是政策、法律的價值追求。按照女性主義法學的觀點，國家權力和法律是有偏向的，從來沒有中立過，歸根到底是父權制的產物，是父權在政治與法律上的充分體現。缺乏社會性別意識的政策，看不到政策實施過程中可能對男性和女性產生的不同的性別效應和后果，這很可能會導致產生新的不平等。

政策、法律缺失社會性別意識，往往以中立的面目出現，不考慮政策、法律實施的后果是否能真正實現性別平等，這樣勢必造成執行中的性別不平等。我國以《勞動合同法》《就業促進法》《社會保險法》為代表的和生育有關的法律法規，明確了女性與男性享有平等的就業權，同時基于女性特殊的生理特征，又特別規定了女職工的“四期”保護和生育保險，并且要求企業不能在女職工懷孕、生育期間解除勞動合同，不能降低工資標準等。表面上看，法律作了較為詳盡的對女職工的保護，體現了以人為本的理念。但是這些規定，絕大多數情況下強調了用人單位的義務，無形中給用人單位增加了巨大負擔。用人單位是經濟實體，其目的是追求自身利益最大化，講求成本與產出。二孩政策放開后，出于時間、金錢成本和規避法律風險的考慮，用人單位不想用、不敢用女職工的現象有上升的趨勢，這必然加劇了女性陷入就業難的境地，增加了女性就業歧視的風險。這使得我國生育政策背離了它的初衷，沒有真正實現公平正義的價值。

三、我國生育政策存在的問題

(一)生育政策的制定和執行缺失社會性別意識

生育保險和女性提前退休等政策帶有明顯 “照顧女性”的色彩，有過度保護的嫌疑。這些政策雖然考慮到女性的生理特點，也顧及到了家庭責任，但是卻忽視了女性在參與社會活動中的利益訴求。政策和法律鼓勵女性就業，然而在政策制定者看來，照顧家庭仍然被看作是女性應該承擔的責任，“男主外,女主內”的傳統分工模式在很多人的觀念里根深蒂固。社會倡導女性進入社會的同時卻沒有倡導男性進入家庭。當注意到鼓勵女性走出家庭進入勞動市場和公共領域給建構平等的兩性關系所帶來的積極影響時，也應該注意由于丈夫沒有相應地得到政策的鼓勵進入家庭領域并分擔家庭責任，以及因此帶來的在社會中全面推行男女平等政策過程中的深層的和消極的影響[6](P135,136)。從社會性別的角度看，生育政策要體現在生育問題上男性和女性同樣的價值。讓男性更多地參與到生育過程中，制定相應的制度，規定男性承擔家庭責任和父親責任，促進家庭和睦。讓男性和整個社會認識到生育不僅僅是女性的事，而是男女兩性共同承擔的責任，從而有利于消除男女兩性在就業等社會領域的差距，有利于公平價值的實現。

(二)生育政策覆蓋面窄

我國生育政策歷來存在差別對待，主要表現在城鄉差別、行業差別和人群差別。比如1994 年勞動部頒布的《企業職工生育保險試行辦法》中明確規定：“生育保險的對象為城鎮企業已婚女職工。不包括鄉鎮企業的女職工、女性自主創業者、非正規就業的婦女等”。我國生育政策的價值重心在于對弱勢群體生育權益的保障，以體現生育政策的公平正義。然而上述幾大群體享受不到生育政策待遇，占人口多數的從事農業勞動的女性也被排除在生育政策之外，她們在生育方面沒有得到應有的保障。這使生育政策背離了其公平公正的價值追求，沒有起到應有的作用，弱化了生育政策的功能。

(三)政策法律不完備且操作性差

我國現行法律沒有界定什么是“就業歧視”，雖然在《勞動法》《婦女權益保障法》《就業促進法》中有關于“國家保障婦女享有與男子平等的勞動權利”的規定，然而宣示性、口號式的規定，使女性在遭受就業歧視時，多數情況下會因為無法可依和法律的難操作而陷于投訴無門的境地。勞動監察部門和法院對于這類案件，往往也因為缺少法律依據出現執法難和受理難的情況；同時在訴訟階段，關于舉證責任的分配、證據的認定等方面也存在諸多問題；再有，對于確實存在就業歧視的用人單位承擔何種責任，如何對受歧視女性進行賠償等，法律都沒有明確規定。所以，按照現行法律，用人單位即便存在就業歧視，也不需要為其歧視行為承擔法律責任，最終導致就業性別歧視現象無法遏制，“二孩歧視”又會成為女性就業的新障礙，對女性權益的保護和自身發展極為不利。

四、完善生育政策的對策建議

(一)生育政策中國家和政府的責任

生育不是人類個體的行為，而是對社會的貢獻，整個社會應該共同承擔生育成本。我國目前的情況是企業承擔了生育保障的幾乎全部責任，雖然承擔社會責任是現代企業的基本要求，但是讓企業承擔過多的生育保障責任，最終結果只能迫使企業想方設法將這一生育成本轉移消化，造成對女性就業的排斥。如果將生育責任由全社會共同承擔，而不單純地把責任歸于企業，將有效避免就業性別歧視的發生，女性職工的合法權益就能夠得到保障。

據多部門調查，目前符合條件的家庭生育二孩的意愿沒有預期的那么高，除了生育二孩影響女性發展，另外的原因就是育兒成本過高，家庭難以承擔。所以，國家和政府在提供公共服務和配置社會資源的時候，應該考慮以下幾方面：第一，在稅制改革上，將以個人標準征收改為以家庭為單位征收所得稅，給生育二孩的家庭更高的減稅額度，減輕生育二孩家庭的稅負負擔。第二，擴大義務教育的范圍，將學前教育納入進來。國家應加大對整個義務教育的投入，尤其在托兒所、公辦幼兒園的建設上，緩解生育二孩的經濟壓力。政府有必要采取政策措施，鼓勵用人單位和民間資本參與嬰幼兒童的照料服務和教育服務的提供[7]。第三，嘗試將所有女性都納入生育社會保險體系，最大化實現社會公平。比如政府可以出臺政策，農村婦女、城鎮中沒有工作和非正規就業的女性，可以以個人名義繳納生育保險費，國家給予適當補貼。

(二)修正和完善生育政策方面的立法和司法

有必要將現行法律法規中涉及生育政策的內容進行梳理，對于限制和剝奪女性參與社會和影響其自身發展的條款進行修正，以結果公平的生育政策價值標準衡量現有法律法規，反對女性權益的“過度保護”，實現結果的平等、實質的平等，而不僅僅是法律上的平等。完善反就業性別歧視的法律法規，保障女性的平等就業權。現行法律對女性平等就業權的保護過于原則化，將來，無論是出臺《反性別歧視法》，還是修改現行的《勞動法》《就業促進法》《婦女權益保障法》中等有關反就業性別歧視的規定，都應當增強其可操作性。第一，明確界定“性別歧視”“就業歧視”的內涵與外延；第二，在訴訟中重新分配舉證責任，在原告主張用人單位存在性別歧視行為時，由用人單位承擔其不存在性別歧視的舉證責任，舉證不利的，用人單位將承擔不利后果；第三，加大行政執法力度，完善勞動法、女職工勞動保護特別規定、生育保險等法律法規的執行監督機制，及時懲處違法行為，切實維護女性的勞動權益。

(三)生育政策中強化男性的生育責任

國際勞工組織《保護生育公約》中的第四條第七項規定：“對于提供生育津貼的強制社會保險計劃項下所應交納的任何保險費和為提供此種津貼而設立的根據工資總額征收的任何稅，不論由雇主和雇員共同交納或由雇主交納，均應不分性別、按有關企業所雇男子和婦女總數予以交納”。“生育制度”是男女互相結合成夫婦，生出孩子來，共同把孩子撫育成人的一整套活動[8]。所以，政府應該賦予男性享受生育休假的權利，讓用人單位在錄用男女員工的時候成本相同，從而避免對女性的就業歧視。同時男職工作為生育保險費繳納義務的主體，當然有享受生育休假的待遇，這樣才能在結果上充分體現男女平等。從各國的立法來看，男性享受生育休假權利的做法很普遍，如瑞典規定在孩子年滿8歲前，父母可享受16個月的帶薪休假，其中2個月為父親專屬，不能轉讓給母親；德國規定父母在孩子3歲前都可以休產假并可以向政府申請育兒假補貼等。目前我國大多數地方性的生育條例中規定了“男方看護假”假期，一般是3～30天。筆者認為，為了充分體現生育政策的公平價值，這一假期還應該加長，可以和女性的產假時間相同。賦予男性生育休假以有效減輕家庭育兒的負擔，縮小男女員工由于生育造成的單位在用人成本上的差距，有助于減輕用人單位對于女性的生育歧視。

(四)推進社會性別主流化

將社會性別意識引入社會發展及決策主流包含三層意思：其一，政府要負擔其促進女性與社會協調發展的責任；其二，政府和其他行動者應該推行一種積極醒目的公共政策，把性別意識納入所有政策和方案的主流；其三，建立國家及地方一級的性別平等機制，保證性別意識的政策和方案切實得到實施和有效的監督[6](P282)。

第一，在生育政策制定過程中引入社會性別意識。因為長期的父權制影響，傳統社會性別角色定位，習慣性地以男性視角制定政策法律，從表面來看，生育政策法規規定了保護婦女權益的內容，并沒有歧視女性，但是政策的制定者沒有考慮政策法律實施的結果對男女兩性產生的差異，從而使實質上的社會性別利益出現了差別。因此，政策制定者必須增強社會性別主流化意識，在制定生育政策時，從社會性別視角出發，警惕政策中的性別問題，重點考察政策實施過程中對男女兩性是否產生相同的影響，一旦發現產生對女性不利影響的內容時，要及時糾正，避免性別盲點，切實保障女性的權益。

第二，在生育政策執行過程中引入社會性別意識。首先，政策執行者自身要有很強的性別意識，具有性別敏感度，在政策執行過程中始終以社會性別理念為指導。同時，政策執行者還要宣傳社會性別意識，讓人們理解和接受社會性別觀念。讓政策執行的所有環節都能體現生育政策的性別公平性。其次，要將社會性別意識與保護女性的權益結合考慮，避免過度保護，損害女性權益。比如，有的地方性的生育政策中增加了女職工“經期保護”，表面上看是加強了對女性的保護，實際上增加了企業的負擔，最終結果很可能使女性的就業權遭受損害，因為企業出于利益的考慮，更不愿意錄用女性，實則增加了性別歧視的風險。

第三，在生育政策評估過程中引入社會性別意識。對生育政策進行社會性別評估是社會性別主流化的重要環節，是確保生育政策價值實現的重要保障。社會性別評估包括計劃評估、過程評估、結果評估、影響評估和綜合評估等內容。生育政策的評估應該涵蓋上述評估內容和評估階段，除了在政策制定、執行中重視性別評估外，更要強化對結果和影響的評估。強化生育政策結果和影響的性別評估，及時發現政策中的性別盲視和性別偏差，審查生育政策在實施結果上對男女兩性的影響，是否真正實現了生育政策的公平價值，而不是法律條文上的男女平等落實到實踐中卻是對女性發展的限制和束縛。確保生育政策從制定、實施到結果的平等，維護女性參與社會的權益。

[1] 張國慶.現代公共政策導論[M].北京：北京大學出版社，1997.22.

[2] 郭道暉.中國立法的價值取向[A].法制現代化研究(第二卷)[C].南京：南京師范大學出版社，1996.142.

[3] 中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯選集(第四卷)[M].北京：人民出版社，1995.2.

[4] [美]約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏，等，譯.北京：中國社會科學出版社，2003.8.

[5] 丁小萍.從形式平等走向實質平等——我國婦女法的社會性別分析[J].浙江學刊，2007，(3):214-218.

[6] 李慧英.社會性別與公共政策[M].北京：當代中國出版社，2002.

[7] 彭希哲.實現全面二孩政策目標需要整體性的配套[J].探索，2016，(1):71-74

[8] 費孝通.鄉土中國生育制度[M].北京：北京大學出版社，1998.99.

(責任編輯 趙莉萍)

Protection of Women’s Rights and Interests under Fertility Policies Nowadays

ZHANG Ya-wei

(Shandong Women’s University, Jinan 250300, China)

The implementation of the comprehensive two-child policy in our country signifies the significant adjustment of our fertility policies, embodying the value return of fertility policies from “efficiency” to “equity”. However, gender consciousness is lacked in the process of formulation and implementation of fertility policies. The policies and laws that seem to protect women do not take the different influences of their implementation effects on men and women into consideration, ignoring the interests appeals of women in participating in social activities, aggravating the unfavorable status of women, deviating from the value pursuit of fertility policies. Therefore, the government should accelerate the mainstream process of society gender, increasing investment on fertility issues, ensuring that women will not lose their rights in social participation because of childbearing.

fertility policies; value orientation; women rights and interests; gender

2017-01-12

張雅維(1966—)，女，山東女子學院社會與法學院教授，主要從事婦女兒童權益保護、性別與法律研究。

C913.1

A

1008-6838(2017)02-0043-05