第二船籍登記制度對比研究及對中國的啟示

李天生，李佼陽

(大連海事大學法學院，遼寧大連 116026)

第二船籍登記制度對比研究及對中國的啟示

李天生，李佼陽

(大連海事大學法學院，遼寧大連 116026)

第二船籍登記制度是正常登記與嚴格登記之間的博弈與平衡。針對航運發展中本國籍船舶大量外流、國家外匯收入減少、遠洋船舶的國際競爭力削弱等問題，挪威、英國、法國等海事發達國家紛紛設立第二船籍登記制度，通過開放船舶登記條件、降低稅收費用、允許雇傭外籍船員等舉措，壓縮船東企業的運營成本，進而吸引本國方便旗船舶回國登記，增強航運實力。面對同樣的船籍外移問題，中國正在積極探索一條適合中國船籍登記制度改革的特色之路，創造性地提出了特案免稅登記政策，并在上海洋山保稅港區、天津東疆保稅港區率先設立了保稅船舶登記制度，首次突破了嚴格登記制度的限制。但是，改革效果不盡如人意。中國應進一步吸收國外第二船籍登記制度的內涵與精神，不斷完善海事立法，靈活構架長效化的具體制度和配套設施，打造具備高度服務意識與國際化水平的國際船舶登記制度。

第二船籍登記制度；特案免稅登記政策；保稅港區

第二船籍登記制度是指已經在其他國家注冊的船舶可以在另外一個國家注冊，即不改變原有的傳統船舶登記制度的前提下，通過采取優惠的船舶登記制度，并在稅制方面提供類似方便旗船的優惠，吸引本國船舶特別是已經移籍到海外的本國船舶和外國船舶在本國注冊的船籍登記制度。[1]根據登記的效力與開放程度，船舶登記分為封閉型(嚴格)登記、開放型(正常)登記、第二船籍登記制度三類。[2]本文所論述的第二船籍登記制度介于嚴格登記制度和正常登記制度之間，在踐行適度監管、保障海上交通安全的同時，又能夠使船東享有一定的航運自由，獲得更大的航運利益。隨著經濟全球化的全面升級與國際自由貿易的發展，第二船籍登記制度體現了國際航運制度與航運貿易自由的契合與聯動，其優勢將會日漸明顯。借鑒國際經驗對我國船舶登記制度進行改革，是發展航運事業的必然要求。

一、第二船籍登記制度在典型國家和地區的實踐

許多海事發達國家和地區推行第二船籍登記制度，但在具體實施上卻因國情不同而千差萬別。

(一)挪威

挪威是著名的傳統航運大國之一，海運事業歷史悠久。進入現代社會以后，挪威在傳統的航運產業上建立了門類齊全、產業鏈完整的海事產業。“2015年初，按照噸位計算，挪威擁有或控制的國際航行船隊位居世界第十位，按船舶數量計算位居世界第七位，是世界上最為重要的海事強國之一。”[3]挪威航運事業的繁榮與其推行的國際船舶登記制度是密不可分的。“挪威是世界上首個建立第二船籍登記制度的國家。”[4]二戰后，挪威政府積極推行發展海運事業的相關政策，航海業得到迅猛發展。但眾所周知，挪威是實行高福利的國家，為了規避國內法中關于船員雇傭、工資待遇、員工福利等內容的規定，挪威船東將大量船舶移籍國外，以求獲得更大的航運利潤。“盡管挪威的船舶移籍率遠遠低于其他發達國家(1960年0.8%，1980年20.6%，1990年33.2%)，但還是導致挪威商船隊中本國籍船舶明顯減少，方便旗船舶明顯增加。”[5]為了應對日益嚴重的船籍外移現象，挪威政府頒布了《挪威國際航運登記法》，正式確立了挪威國際船舶登記制度(Norwegian International Ship Register, NIS)。

挪威國際船舶登記制度的先進性主要在于：第一，擴大登記船舶種類。允許自力驅動的客船、貨船、部分浮動裝置和其他可移動設施進行船舶登記，取消了船齡限制。第二，放寬船東國籍限制。既對本國船東開放，也對外國船東開放。“但如果船舶所有人不是挪威公民或不是挪威公司的法人時，所有人需任命在挪威有住所的人為法定代理人。”[5]第三，取消船員配備限制。除了必須雇傭本國國籍的船長之外，對于其他船員不限制國籍。第四，降低登記費用，進一步降低運營成本。首次登記費規定為7200克朗，年費僅為58克朗，抵押權登記、抵押權變更登記分別為1750克朗、1400克朗，換證費、手續費、轉移登記費用分別為350克朗、140克朗、350克朗。第五，實行船舶和船員稅收優惠。在船員方面，受雇于挪威籍船舶的外國船員應當向挪威政府納稅，但稅率很低，僅為全部工資的10%。“如果船員能夠證明已在本國納稅，或者挪威在與船員所屬國家的雙邊協議中已放棄了征稅權，船員可以在挪威境內免稅。”[6]

從其具體制度規定可以看出，船舶登記的限制很少，特別是在船員配備方面基本沒有限制，船東可以通過雇傭更為廉價的外國船員來降低運營成本，提升利潤空間。最具開創性的一點是，該制度允許外國船東所有的船舶在挪威進行登記，并采取稅收優惠政策。這一舉措顯著擴大了挪威商船隊伍，船舶數量大幅增加。挪威船舶海外移籍率開始明顯低于歐洲其他海運國家。大量本國和外國船舶放棄懸掛方便旗，在挪威進行國際船籍登記，提高了挪威旗船舶的國際競爭力，大大增加了外匯收入，為挪威的國際收支做出巨大貢獻。此后，許多歐洲國家紛紛效仿挪威設立國際船舶登記制度，帶動了整個歐洲航運事業的發展。

(二)英國

1.馬恩島離岸登記處的設立背景

作為現代海商法代表國家的英國，最早是通過“噸位稅”(tonnage)的方式進行船舶登記的。船舶稅以噸位為基準征收，被認為是一種初始狀態的船舶登記制度。“《1894年商船法》打破了長久以來的登記限制，將登記船舶的特權擴大到全世界的英國船舶和船員，并對新登記的船舶引入了官方的正式編號，將船舶登記由貿易限制工具發展為一套綜合的法律規范，是所有現代船舶登記法律制度的模板和鼻祖。”[7]但是，大量本國船舶移籍海外的問題也接踵而來。英國政府堅持自由資本主義，避免直接補貼。在各國紛紛加大扶持力度，尤其是方便旗大肆盛行的情況下，其本國船隊的國際競爭力明顯削弱。船東企業為了降低運營成本，增加利潤空間，只能將大量船舶轉移到海外，在境外進行登記。為了應對這一難題，英國政府于1978年在馬恩島設立了第二船籍登記處，允許登記船舶享受優惠登記費。

2.馬恩離岸登記制度的特點

第一，放寬登記限制，兼采“利益說”。允許在馬恩島進行船舶登記的船東包括在馬恩島居住的英國公民，和主要營業場所在島內的公司。但對于不能創造一定價值的船舶，海事當局可以拒絕其在此登記。第二，登記費用低，且1500總噸以上的船舶免收噸位稅。僅僅這一項優惠政策，就比英國本土的登記制度更具吸引力。再加上船舶所有人享有的減稅政策，優勢十分明顯。第三，規范船長執業資格，取消船員國籍限制。在馬恩島登記船舶的船長和輪機長必須持有英國或英聯邦國家頒發的資格證書，或持有歐洲經濟區域(EEA)以及北大西洋公約組織(NATO)(土耳其除外)頒發的適任證書。[8]對普通船員沒有國籍的限制，船東可以按其所屬國的工資標準雇傭外籍船員。第四，提高安全標準。規定在馬恩島適用有關船舶和船員安全的公約，并在馬恩島設置了海事檢查人員，專門負責至少每年一次的船舶安全檢查。第五，取消航線限定，擴大航行區域，登記船舶可以在任何航線行駛。

3.馬恩離岸登記處的實際效果

雖然擁有馬恩島船籍能夠享受各種英國本土登記沒有的優惠政策，但馬恩島開放船舶登記后，英國的船舶登記量并沒有得到顯著增長，政策未達到預期的效果。于是，在20世紀90年代，馬恩島船籍登記處增加了光船租賃的登記種類，取得了一定成效。伴隨著英國航海業與國際貿易的迅猛發展，英國政府相繼設立了安圭拉島(Anguilla)、百慕大(Bermuda)等國際船舶登記處。但馬恩島作為率先進行第二船籍登記制度的地區，承擔了占所有船舶載重噸1/3的船舶登記業務。較為成熟的法律體制，完善的運輸、服務及通信設施，以及發達的船舶管理體系，都是馬恩島船舶登記制度的優勢。各國在馬恩島設立船舶管理公司的門檻較低，促進了相關海運業、融資租賃、金融保險等服務行業的一并發展。

(三)法國

1987年，法國在南極附近的法國保護領土克爾格倫群島(Kerguelen Islands)建立了第二船舶登記制度，相比法國本土的船舶登記制度更為開放，但相比英國、挪威等國則更為細致、嚴苛。第一，對登記船舶的種類進行了窮盡式列舉。海洋作業或石油開發專用船(不包括在法國大陸架及在外國港口間航行的船舶)、干散貨船及液體散貨船可以在此登記，這與法國本土的適用條件不同，適用對象更具有針對性。第二，放寬船員配備條件。“船員的75%可以配備外國人船員，其余的25%中，海洋作業船及成品油船中至少有2人為法國船員，其他船舶的法國人至少為4人。但無論何種船型的船長或其代理都必須是法國人。”*參見：織田政夫《法國新的船舶登記制度——克爾格倫船籍制度》，載于海運第75號，第35頁。而法國本土規定，船長、船員必須是本國國籍，只有1/4的普通服務人員可以是外國人。第三，對船員的勞動協定沒有限制。法國本土要求一部分船員必須和船東簽訂長期勞動合同，而克爾格倫卻沒有這方面的限制。由此可見，克爾格倫群島的船舶登記更為寬松，有利于吸引外籍船舶來此登記。

(四)國外第二船籍登記制度的特點

除上述海事發達國家、地區之外，德國、日本、新加坡、丹麥、瑞典、巴西等國家也紛紛設立了第二船籍登記制度。其中大多實行的是離岸登記制度，即在國家本土之外的某個領地或島嶼建立獨立的第二船籍登記機構，也有少數采取本土登記的方式，如日本、丹麥。大部分實行國際船舶登記制度的國家都是圍繞“降低運營成本，擴大船東利益”的核心思想來進行制度設計。雖然在具體措施上存在著細微差別，但大多都涵蓋擴大登記船舶的范圍、簡化登記手續、降低登記費用、制定稅收優惠政策、允許雇傭外籍船員等舉措，在一定程度上提升了本國籍船舶的國際競爭力，帶動了整個航運產業的全面發展。當然，由于具體國情不同，推行相同政策的效果也會千差萬別，只有根據實際問題不斷地進行調整，才能夠更好地適應航運業發展的需要。這一經驗同樣適用于我國。

二、中國第二船籍登記制度改革探索與不足

(一)中國船舶登記制度現狀

至2015年，我國已經連續14次當選國際海事組織A類理事國。[9]這足以說明我國航運事業在國際上的領先地位。對比前文提到的挪威、英國、法國等傳統海事強國，我國具有更漫長的海岸線和更為廣闊的海域面積。但是總體來說，由于船舶登記開放程度不高、管理過于嚴格、配套制度不夠完善等原因，航運競爭力“大而不強”，自有船隊不斷萎縮，航運軟實力和綜合實力提高緩慢。

我國船舶登記仍存在著不少問題亟待解決。首先應當解決的是制度問題，我國船舶登記實行嚴格登記制度，對船舶的管控頗為嚴格，這在我國航運業的起步階段是利大于弊的。其優勢有以下幾點：第一，為我國航運安全提供有力保障。保證我國對登記在冊的船舶進行有效監管，限制不合格的船舶進入航運產業，防止其危害航運安全。第二，作為以“國家之手”管理航運產業的方式，能夠最大限度地保障我國船東的人身和財產利益，降低營運風險。嚴格登記有利于通過加強對航運業的宏觀調控和有序安排，提高船舶利用率，減少行業內部的無序競爭，從而達到國家投入效益的最大化。

但在當前的國際航運發展狀況下，與海事發達國家、地區相比，我國的嚴格登記制度過于僵硬，在適用上缺乏靈活性和進步性，已經難以滿足我國現階段航運貿易發展的需要，使我國在無形中失去了很多航運貿易、對外開放的機會。自20世紀90年代中后期開始，為了規避我國監管嚴格、稅率極高、手續煩瑣的嚴格登記制度，中資船舶境外移籍問題愈發嚴重，給我國航運經濟帶來了一系列負面影響。再加上自國際金融危機以來，經濟發展不景氣，航運業整體呈低迷狀態，配套制度無法與時俱進，現有的嚴格登記制度早已不能滿足我國航運業發展的需要，我國必須將改革船舶登記制度提上議事日程。

(二)中國建立第二船籍登記制度的探索

自2007年以來，我國開始進行國際船舶登記制度的試點探索，并不斷對其進行調整與改善。

1.特案免稅登記政策

特案免稅登記政策是在深入調研的基礎上，為了解決大量中資船舶在境外注冊和懸掛外旗營運等一系列問題所采取的優惠政策。2007年6月13日，該政策由《關于實施中資國際航運船舶特案免稅登記政策的公告》頒布實施，鼓勵中資船舶回國登記，從而增強我國航運的國際競爭力。特案免稅登記政策對船舶條件的要求在于：第一，主體僅限于中資國際航運船舶。第二，不同類型的船舶，其船齡需要分別滿足一定條件。*《關于實施中資國際航運船舶特案免稅登記政策的公告》中明確規定了船齡范圍：(1)船齡在4～12年的油船(包括瀝青船)、散裝化學品船等；(2)船齡在6～18年的散貨船、礦砂船等；(3)船齡在9～20年的集裝箱船、雜貨船、多用途船、散裝水泥船等。以上船齡是指船舶自建造完工之日起至2007年7月1日的年限。對船齡規定得如此細致是為了改善船隊的船齡結構，減少海上安全事故，防止海洋環境污染。第三，特案免稅船舶需要通過船舶安全檢驗，獲得法定檢驗證書，并向中國船級社辦理入籍手續。雖然該政策給回國登記的中資船舶提供了優惠條件，但是免稅登記的效果并不明顯，登記的船舶數量十分有限。因此，交通運輸部公告兩次*《交通運輸部關于延長中資國際航運船舶特案免稅登記政策的公告》(2009年第19號)規定：中資國際船舶特案免稅登記政策的截止日期由2009年6月30日延長至2011年6月30日。《交通運輸部關于在“十二五”期間內繼續實施中資方便旗船舶特案免稅登記政策的公告》(2011年第99號)規定：中資方便旗船舶特案免稅登記政策的截止日期延長至2015年12月31日。延長實施期限，并將船籍港擴大至國內所有具有國際航行船舶登記權的港口，但效果仍然不夠顯著。

針對這一問題，我國及時制定新的政策以加大吸引力，鼓勵中資方便旗船舶回國登記。2016年9月22日，交通運輸部發布《關于實施有關中資“方便旗”船回國登記進口稅收政策的公告》，規定在2016年9月1日至2019年9月1日期間報關進口、辦理船舶登記的中資船舶，且符合以下條件的，免征關稅和進口環節增值稅。優惠條件為：第一，2012年12月31日前已經在境外辦理登記手續并懸掛“方便旗”的船舶；第二，中方出資比例不低于50%；第三，以上船齡是自船舶建造完工之日起至2016年9月1日的年限，并滿足《老舊運輸船舶管理規定》有關要求。該規定從2017年2月8日開始正式受理申請。

特案免稅登記是根據我國船舶登記制度的現狀，所做出的符合我國國情的制度設計，具有獨創性。但其實施后的效果并不顯著。究其原因，可以概括為以下三點：第一，該政策目的在于吸引國際航行船舶回歸中國登記，因此能被允許特案免稅的大部分是國有大型航運企業的船舶，適用范圍較為狹窄，限制過多。第二，政策僅僅在船舶稅收、企業稅收、港口費用等方面提供了優惠，更被航運企業看重的配套系統政策卻沒有涉及，而且程序煩瑣，涉及多個部委審批，執行環節不暢。第三，即使成功獲批特案免稅，由于受到整體船舶運營環境的限制，想要順利運營并提高利潤空間也絕非易事。特案免稅登記政策存在其自身的局限性，沒有觸及我國船舶登記制度改革的核心問題。船舶登記制度改革是一個龐大的系統工程，特案免稅登記制度僅是其中一個重要的部分，要想充分發揮其作用還需要相關方面形成合力，共同打造有利于航運發展的制度與環境。

2.上海洋山保稅船舶登記制度

2009年，國務院發布《關于推進上海加快發展現代服務業和先進制造業建設國際金融中心和國際航運中心的意見》，明確規定在上海洋山保稅港區內建立國際船舶登記制度。這是內地首個開展此項業務登記的試點區域。啟動保稅船舶登記業務之后，中國洋山可以作為一個新的國際船籍登記港，為注冊在轄區內的企業所擁有和管理的保稅船舶辦理登記，登記船舶需滿足“從事國際航運”、“船東為洋山保稅區內注冊的企業”、“已經辦理出口退稅手續或予以保稅的船舶”這三項條件。上海洋山保稅船舶登記制度是我國將國際船舶登記制度與自由貿易區建設結合在一起的首次嘗試。

針對特案免稅登記制度中存在的種種問題，洋山保稅港區有了進一步的創新與突破。第一，放寬對船東國籍的嚴格限制，船東注冊資本中外商投資比例可以超過50%，并引入外資中籍船舶；第二，船齡方面，在現行船齡標準的基礎上延長兩年；第三，基本取消登記船舶的船員雇傭限制，雇傭外籍船員只需向上海海事局報備；第四，設置兩個船籍港，在保稅狀態下登記為“中國洋山港”，在完稅狀態下則登記為“中國上海”，區別登記使得登記秩序更為規范；第五，增加船舶登記種類，在現有基礎上增加了船舶融資租賃登記，并給予了洋山港根據實際發展狀況適當增加登記種類的自主權。洋山保稅船舶登記制度是對我國特案免稅登記政策的借鑒與深化，并為其他自貿區的船舶登記制度提供實踐經驗，起到引導示范作用，有利于我國第二船籍登記制度的進一步改革與發展。

洋山保稅船舶登記制度同樣僅僅在限定范圍內實施優惠政策，無法從根本上解決我國的船舶登記制度問題。主要存在的缺陷在于：第一，法律政策環境不夠完善，不能為登記過程中出現的所有問題提供法律依據；第二，船舶登記服務有待完善，仍然需要進一步簡化登記手續，提高服務水平和登記效率；第三，缺少配套設施的支持。只有整體協作而非局部調整，才能夠最大限度地為中資船東創造具有國際競爭力的運營環境。

3.天津東疆保稅船舶登記制度

2013年5月18日，交通運輸部同意天津市人民政府報請審批的《天津東疆保稅港區國際船舶登記制度創新試點方案》，天津東疆保稅船舶登記制度正式建立。這一制度明確針對國際航運船舶，完成了許多突破性改革。

第一，放寬船舶所屬法人的中資股權比例限制，雖然沒有突破原有的中資占股不得低于50%的限制，但規定“國有資產監督管理部門認定的境外中資企業回國投資，其出資可作為中方出資額，境內外商投資企業在東疆保稅港區再投資設立的企業不受出資額比例限制”[2]。第二，放寬船齡限制，規定各種進口船舶的船齡在特案免稅登記政策的基礎上延長兩年。第三，擴大船舶登記種類，增加了船舶融資租賃等其他登記種類，為東疆保稅港區發展融資租賃業務和相關產業提供了良好的政策環境。第四，突破了雇傭外籍船員的限制。*《天津東疆保稅港區國際船舶登記制度創新試點方案》規定：船長、輪機長應當由中國籍船員擔任，確需外國籍船員擔任高級船員的，報經天津海事局批準后，可以雇傭不超過全體船員30%的外國籍船員。第五，方案對海洋工程及海洋石油開發領域的船舶做了有利的規定。*《天津東疆保稅港區國際船舶登記制度創新試點方案》規定：從事工程作業的船舶和為海洋石油勘探、開發、生產服務的各類船舶，經交通運輸部批準后，可在國內水域施工作業。利用東疆獨特的政策優勢減免高額的進口關稅和進口增值稅，有利于保障海洋工程類船舶的持續發展。

天津東疆在制度設計上實現了許多“首次突破”，與“中國洋山港”的船舶登記政策相比，效力更強，作用范圍更廣，涉及更深層次的問題。但仍有不足之處：第一，在對登記船舶的要求上，按照規定，在天津東疆港進行登記的船舶，只能從事國際航運。從事海事工程和海洋自然資源作業的船舶只有在經過國家交通運輸部批準后，方可在國內施工作業。這樣一來，對本國籍船舶的吸引力有限。第二，在稅收方面，雖然經審批可以享有保稅或出口退稅優惠，但運營期間的稅收費用依然很高，船公司和船員承擔的稅賦仍比境外登記注冊的要重，達不到一個具備國際競爭力的稅費標準。第三，在船級社方面，中國香港特別行政區、新加坡均認可多家國際船級社協會(International Association of Classification Societies, IACS)組織成員作為其法定檢驗機構。東疆保稅港區認可的船舶檢驗機構只有中國船級社(CCS)和各地方船檢機構，缺乏選擇法定檢驗機構的靈活性[10]。

4.《中華人民共和國船舶登記辦法》的施行

在船舶登記法律體系方面，各自貿區國際船舶登記創新的要求，使得原有的《中華人民共和國船舶登記條例》已經不能滿足航運經濟發展的需要。2016年12月頒布的《中華人民共和國船舶登記辦法》已經于2017年2月10日起施行。根據《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國海商法》《中華人民共和國船舶登記條例》等相關法律法規，該辦法對《船舶登記條例》的既有規定進行了細化補充，落實了許多船舶登記規范，并進行了國際船舶登記制度創新。第一，增加了三類船舶登記主體：一是外商出資額超過50%的中國企業法人僅供本企業內部生產使用、不從事水路運輸經營的躉船、浮船塢；二是在自由貿易試驗區注冊的企業法人所有或者光船租賃的船舶；三是社團法人和其他組織所有或者光船租賃的船舶。第二，該規定還對自由貿易實驗區國際船舶登記制度進行了制度創新，如：取消了國際船舶在自貿區登記主體的股權比例，增加船舶登記地的選擇；提供網上申請預登記服務，申請人在網上申請后再到登記機關進行材料確認，領取證書；突出服務理念，優化辦理程序，提供海事一站式辦理，建立信息共享機制，使得內部材料免于重復提交。第三，企業法人依法成立的開展經營活動的分支機構所經營的船舶，可依據分支機構的營業所所在地就近選擇船舶登記港。同時，將融資租賃船舶的登記明確為船舶所有權登記加光船租賃登記，規定可以在出租人或承租人住所地或主要營業所所在地就近選擇船舶登記港，進一步明確融資租賃船舶的登記問題。另外，還有簡化船舶國籍證書、船舶試航無須再簽發臨時國籍等一系列高效、便民的措施。

《船舶登記辦法》對船舶登記操作進行了明確指導，為在船舶登記過程中存在的外資比例難以確定、登記主體的認定等實踐問題提供了系統性規范。這些制度進一步表明我國已經注意到了法律制度上的滯后性，并根據船舶登記改革的實踐成果進行調整，完善我國船舶登記的法律政策環境。但該規定也僅僅是階段性的法律進步，仍然需要根據實施效果不斷進行調整完善，進一步放寬船舶登記要求。

(三)中國試點探索中存在的優勢與不足

“縱觀世界各國的第二船籍經驗，失敗的例子占多數。日本實施了國際船舶登記制度，船籍外移問題依舊嚴重；法國和德國的第二船籍被ITF(國際運輸工人聯合會)列上了‘方便旗’的名單；英國馬恩島注冊以及挪威國際船舶注冊算是比較成功的第二船籍案例，但絕大多數挪威船東選擇了第二船籍，使得原有的第一船籍形同虛設，功過難說。”[11]考慮到第二船籍登記制度也存在著自身局限，如果不能謹慎適用便會適得其反，更不能直接照搬。因此，我國在船籍登記制度的改革中，應充分考慮我國的國情，單純移植別國的第二船舶登記制度是不可行的，盲目地大規模推行也是不現實的。通過試點的方式，在開放程度較高的自由貿易區先行改革，創新制度、分享經驗并不斷調整，循序漸進，才能夠更好地進行船籍登記制度改革。

從整體上看，我國船舶登記制度改革進行了一定的創新和突破，但實施過程中也暴露了不少制度缺陷。第一，政策單一，沒有從總體上制定效力更高的法律制度，僅僅頒布幾個單項政策規定是缺乏實質性效果的，沒能從根本上解決我國登記制度的問題。第二，登記條件的開放項目有限，開放力度不均衡。我國基本取消了對船員國籍的限制，但是船舶種類、登記種類仍受到限制，開放性不高。第三，稅收、登記費用方面的優惠政策不夠深入，吸引力不足。國外多數船籍登記處往往稅制簡單，稅目少，總體稅費低。第四，相比境外國際船舶登記處“服務意識強、登記效率高、注冊時間短”的優勢，我國保稅船舶登記處尚不具備國際化的服務意識，登記程序煩瑣，注冊時間長，服務水平較低。

事實上，我國僅僅在“就登記論登記”上打開了對外窗口，實現了“從無到有”的突破，卻并沒有深入觸及第二船籍登記制度改革的核心。

三、國際第二船籍登記制度對中國船舶登記改革的啟示

通過與其他國家和地區的第二船籍登記制度進行對比，可以發現我國在改革的探索過程中，創造性地根據我國國情制定了相關政策，但我國的試點探索仍存在較大缺陷，需要逐步改進。

(一)吸取境外第二船籍登記制度的內涵與精神

由于國內進行第二船籍登記制度的改革之路并不順暢，如今學界對于是否應當繼續推行第二船籍登記制度也存在較大爭議，這并不是毫無依據的。我國航運產業整體低迷的大環境是否適合建設第二船籍登記制度、改革是否會對我國航運相關產業和船員就業產生消極影響、改革的投入與產出能否達成正比，都是改革中應當充分考慮的問題。出于整體利益的考慮，進行船舶登記制度改革是不容置疑的，只能通過采取相應的措施來減輕消極影響。

解決這一沖突的重點在于，借鑒其他國家實行第二船籍登記制度的經驗，我國應當把眼光放長遠，不再把關注點放在是否實施第二船籍登記制度上，而是應當充分吸收海事發達國家、地區國際船舶登記制度成功的精神和內涵，從完善政策和服務環境的角度去解決我國實際存在的問題。換言之，我國并不是在單純地建立國際船舶登記制度，而是根據我國航運業自身的特點，突破我國船舶登記制度的局限，靈活地設計符合我國國情和需求的船舶登記制度。如前文提到的高福利國家挪威，其航運產業競爭力不足的原因之一是船員工資過高，這是由其本國國情所決定的，所以挪威在第二船籍登記制度的改革過程中放寬了這方面的規定來彌補不足。這樣看來，第二船籍登記制度不是放之四海而皆準的，應當吸取其所蘊含的內在精神和要求，探索本國改革的特色之路。

(二)完善海事法律體制及其配套設施

分析我國船舶登記制度改革可以發現，在海事法律體制方面，我國僅僅通過效力較低的規范性法律文件對特定地區的國際船舶登記制度進行了規定，而且大多也只是規定框架性的制度模式，具有實質性內容的法律法規較少。這使得船舶登記中出現的許多實際問題無法得到解決，必然收效甚微。境外的國際船舶登記制度往往是通過更高效力的法律法規來規定的，如《挪威國際航運登記法》、巴西的《新航運法》等。我國應當從立法的高度，彌補國際船舶登記制度改革中存在的不足，為改革提供強有力的保障。我國長期實行嚴格登記制度，船舶外移的問題由來已久、根深蒂固，想要更加具體有效地推行第二船籍登記制度，改善我國船舶登記的大環境，就必須系統地立法、修法，完善海事法律體制。同時在現有改革成果基礎上，密切跟進《中華人民共和國船舶登記辦法》的實施效果，總結經驗教訓，制定更細致、更普遍、具備更高效力的法律法規。

另外，當前我國保稅港區內的配套設施仍不夠完善。提高國際航運競爭力，必然要求我國建立一套能與其他境外國際船舶登記處相競爭的配套制度，加強配套設施建設。僅僅改進船舶登記制度所能發揮的作用是有限的，只有完善船舶登記制度及其配套設施，才能發揮更深遠的整體效果。因此，在完善配套設施方面，我國內地可以借鑒香港特別行政區實行的船旗國品質管理體系，構建嚴格的船舶管理體系，及時監察注冊船舶的質量。這樣既可以保障一定程度上的登記自由，又可以保障登記船舶的航運安全，在質量檢查上給予規范化的管理和控制，做好相應的應急預案，降低航運風險。

(三)進一步開放國際船舶的登記要件

在登記條件方面，我國與不少確立第二船籍登記制度的海事發達國家存在較大差異。究其原因，是由于我國長期實行嚴格登記制度，并且以宏觀調控手段對航運產業進行控制與監管，如果倉促地將登記條件全部開放，則會帶來秩序混亂、難以監管等負面問題。但是，綜觀所有實行國際船舶登記制度的國家，都是首先從登記條件上進行放寬，這是最為基礎的改革措施。

從前述我國船舶登記制度改革的探索中可以看出，船舶登記的部分條件得到放寬，如上海洋山保稅船舶登記處取消雇傭外籍船員的限制、船齡規定被寬限兩年、擴大登記種類等。但對于整個國家航運業的發展需求與改革要求來說，是遠遠不夠的。我國對船舶登記條件應當適度放寬，審慎確定其寬松度，避免因放寬過當而使其轉向方便旗登記，防止出現類似一些國家為方便旗船提供庇護的情況。比如，在船舶種類、登記種類等方面繼續減少登記限制，加大對中籍方便旗船舶回歸的吸引力，而船東國籍、船舶所屬法人的中方投資比例可以循序漸進地放松。同時，我國應進一步細化改革中的具體事項，防止大而空洞的框架規定。

(四)增加稅收優惠政策

我國船舶外移問題嚴重的原因之一即船舶登記的稅收費用極高，船東往往要背負沉重的稅務負擔。推行國際船舶登記制度的自由貿易區想要增加吸引力，必然要通過稅收優惠政策，促使船舶來本登記處注冊。但通過洋山、東疆保稅船舶登記制度可以發現，我國在稅收種類、稅收政策上的優惠力度不夠。在這個問題上，需要大膽地向有關海事發達國家、地區學習，類似的國際船舶登記處均在稅負方面表現了最大的誠意，例如英國馬恩離岸登記處直接免除了本土登記制度中的噸位稅，并在船舶所納稅費和船員個人稅費兩部分實行稅收優惠。我國的稅收政策中尚無如此細致的規定，所以必須增加稅收優惠政策，減免稅收征收項目，提高對國際船舶的吸引力。

在此要求下，我國應逐步降低原有登記制度下的稅費征收標準，免征不必要的車船使用稅、管理年費等稅收費用，增大稅收優惠幅度，深化特案免稅登記，健全稅收優惠機制。在洋山保稅登記制度的基礎上繼續推進保稅登記和出口退稅登記，充分利用自由貿易區“境內關外”的政策環境，對進口關稅、進口增值稅、營業稅、企業所得稅等進行減免，從而使船東企業切實體會到優惠政策的吸引。也可以借鑒國外建立專項基金的做法，建立專門的基金，對存入其中的資金予以延緩納稅，并規定如果從基金中提款用于在本國造船、船舶改建和更新等，可給予免稅。

(五)建設具有高度服務意識的國際船舶登記處

無論是特案免稅登記政策，還是上海、天津進行保稅船舶登記制度的試點建設，都沒有在制度設計上對保稅登記中心的服務水平做出一定的要求，這是未能做出革新突破的方面。反觀挪威、英國、法國等實行國際船舶登記制度的國家，在提供船舶登記服務方面，均將其當作一種服務產業，并且按照商務模式來運作。這就要求我國現已建立的保稅船舶登記機構必須提高服務水平，優化服務質量。

船舶登記制度是我國航運服務體系的重要組成部分。服務意識欠缺、服務水平提高緩慢、服務體系不夠健全，和境外較為成熟的國際船舶登記處相差較大，就會嚴重影響船東企業的選擇，最終大大降低我國國際船舶登記的吸引力。因此，要想最大限度地發揮國際船舶登記制度的積極作用，必須建設具有高度服務水平和服務意識的國際船舶登記處，提高服務質量和效率，進一步利用網絡信息平臺簡化登記程序，實現登記手續的高效、開放、便捷，并將船舶登記制度與航運服務體系的其他部分有機聯系，相互補充，起到相輔相成的促進作用。

四、結 語

如今，在共建“一帶一路”、建設海洋強國戰略下，我國的航運事業面臨著巨大的機遇和挑戰。如何更好地抓住機遇，迎接挑戰，在這個階段顯得尤為重要。

第二船籍登記制度兼采嚴格登記制度與正常登記制度之優勢，既能夠保障對船舶航行安全的監管，又能夠給予其更大程度的運營自由。挪威、英國、法國等實行第二船籍登記制度采取降低登記門檻、減免稅收費用、放寬船東國籍限制、允許雇傭外國籍船員等措施來降低運營成本，吸引國際船舶到本國船舶登記處注冊的實踐，為我國進行第二船籍登記制度改革提供了參考。

我國在推行特案免稅登記政策、上海洋山和天津東疆的國際船舶登記制度時，吸取境外國際船舶登記制度的經驗，根據我國國情進行了制度設計，使我國船舶登記制度的改革進入一個新的發展階段。但仍應當反思改革中出現的種種問題，如缺乏法律保障、登記條件受限、稅收及登記費用較高、配套設施不夠完善、服務水平提高緩慢等。同時應進一步吸收借鑒海事發達國家、地區第二船籍登記改革的精神與內涵，完善船舶登記制度的立法規范與配套設施建設，加強我國對國際船舶登記的吸引力，打造具備高服務質量和強大國際競爭力的船舶登記處。

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2017-04-24

中共廣州市委政研室委托項目“廣州全球船舶登記中心構建研究”

李天生(1975-)，男，博士，教授，博士生導師；E-mail：157972278@qq.com

1671-7031(2017)03-0001-08

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