強(qiáng)制打撈清除的行政與民事法律問(wèn)題

王 欣

(大連海事大學(xué)法學(xué)院，遼寧大連 116026)

強(qiáng)制打撈清除的行政與民事法律問(wèn)題

王 欣

(大連海事大學(xué)法學(xué)院，遼寧大連 116026)

研究主管機(jī)關(guān)要求強(qiáng)制打撈清除的必要條件，分析打撈清除單位資質(zhì)、清除作業(yè)管理、外商參與清除中國(guó)沿海水域殘骸作業(yè)的管理等行政法律問(wèn)題，論述強(qiáng)制打撈清除所涉及的民事法律問(wèn)題，包括強(qiáng)制打撈清除的責(zé)任方認(rèn)定、強(qiáng)制打撈清除的責(zé)任基礎(chǔ)與責(zé)任限制以及強(qiáng)制打撈清除費(fèi)用的法律地位等，并對(duì)現(xiàn)行規(guī)定的不合理之處做了剖析。

強(qiáng)制打撈清除；行政法律；民事法律

一、概 述

遇難船舶及其所載貨物的打撈清除不僅事關(guān)公共和私人利益，而且往往費(fèi)用高昂。然而船舶所有人、船舶保險(xiǎn)人和一些打撈單位普遍認(rèn)為近年來(lái)這種操作的費(fèi)用有不斷上漲趨勢(shì)，有些情況下甚至上漲得令當(dāng)事方難以承受。沉船所處的地區(qū)位置，包括該地的環(huán)境狀況、船舶類型，都是打撈清除費(fèi)用要考慮的重要因素，當(dāng)然可用打撈設(shè)備的位置也會(huì)影響這項(xiàng)操作的持續(xù)時(shí)間。

近些年來(lái)，隨著大量環(huán)境問(wèn)題受到新聞媒體的追蹤報(bào)道，我國(guó)公眾對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的關(guān)注度越來(lái)越高。在這種背景下，政府主管部門對(duì)于環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法力度不斷提高也就不足為奇，這自然也會(huì)影響到海上殘骸打撈清除作業(yè)，因而出于環(huán)境保護(hù)的目的而實(shí)施的打撈清除作業(yè)也必然會(huì)越來(lái)越多。

和許多海商法制度類似，關(guān)于打撈清除的法律構(gòu)架是沿海國(guó)家的國(guó)內(nèi)法和國(guó)際海商法的結(jié)合。就國(guó)內(nèi)法律而言，在解決事故引起的打撈清除和污染防治作業(yè)中產(chǎn)生的問(wèn)題時(shí)，行政規(guī)章及海事私法都發(fā)揮著重要作用。只要行政規(guī)章有所規(guī)定，沿海國(guó)家的法定機(jī)關(guān)就可以在打撈清除作業(yè)中發(fā)揮作用，并且政治和社會(huì)影響的因素和考慮也會(huì)對(duì)當(dāng)事方的決策產(chǎn)生顯著的影響。

首先，對(duì)與強(qiáng)制性打撈清除有關(guān)的我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)簡(jiǎn)要分析如下。

《海洋環(huán)境保護(hù)法》第71條規(guī)定，船舶發(fā)生海難事故，造成或者可能造成海洋環(huán)境重大污染損害的，國(guó)家海事行政主管部門有權(quán)強(qiáng)制采取避免或者減少污染損害的措施。對(duì)在公海上因發(fā)生海難事故，造成中華人民共和國(guó)管轄海域重大污染損害后果或者具有污染威脅的船舶、海上設(shè)施，國(guó)家海事行政主管部門有權(quán)采取與實(shí)際的或者可能發(fā)生的損害相稱的必要措施。

《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》于2009年9月9日由中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第561號(hào)公布，根據(jù)2013年7月18日《國(guó)務(wù)院關(guān)于廢止和修改部分行政法規(guī)的決定》第一次修訂，根據(jù)2013年12月7日《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》第二次修訂，根據(jù)2014年7月29日《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》第三次修訂，根據(jù)2016年2月6日《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》第四次修訂。

經(jīng)修訂的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第42條明確規(guī)定，發(fā)生船舶污染事故，海事管理機(jī)構(gòu)可以采取清除、打撈、拖航、引航、過(guò)駁等必要措施，減輕污染損害。相關(guān)費(fèi)用由造成海洋環(huán)境污染的船舶、有關(guān)作業(yè)單位承擔(dān)(根據(jù)該條規(guī)定，我國(guó)行政主管機(jī)關(guān)沒(méi)有承擔(dān)相關(guān)強(qiáng)制打撈清除費(fèi)用的法律義務(wù)或責(zé)任，而僅僅是負(fù)責(zé)對(duì)船舶污染海洋的防治實(shí)施監(jiān)督管理)。需要承擔(dān)前款規(guī)定費(fèi)用的船舶，應(yīng)當(dāng)在開(kāi)航前繳清相關(guān)費(fèi)用或者提供相應(yīng)的財(cái)務(wù)擔(dān)保。《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》第36條也有類似規(guī)定。

以上規(guī)定是主管機(jī)關(guān)有權(quán)為避免或減少船舶污染損害而采取強(qiáng)制打撈清除措施的直接法律依據(jù)，其立法目的與《海上交通安全法》第40條關(guān)于主管機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)影響航行、航道安全或具有潛在危險(xiǎn)的殘骸采取強(qiáng)制打撈清除措施的規(guī)定相一致。

除了海洋環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)以外，我國(guó)《水污染防治法》第8條第2款規(guī)定，交通主管部門的海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)船舶污染水域的防治實(shí)施監(jiān)督管理。該法實(shí)施細(xì)則《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》第30條規(guī)定，船舶發(fā)生事故，造成或者可能造成水體污染的，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織強(qiáng)制打撈清除或者強(qiáng)制拖航，由此支付的費(fèi)用由肇事船方承擔(dān)。《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》第42條也規(guī)定，內(nèi)河通航水域內(nèi)可能影響航行安全的沉沒(méi)物、漂流物、擱淺物，其所有人和經(jīng)營(yíng)人，必須按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定設(shè)置標(biāo)志，向海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告，并在海事管理機(jī)構(gòu)限定的時(shí)間內(nèi)打撈清除；沒(méi)有所有人或者經(jīng)營(yíng)人的，由海事管理機(jī)構(gòu)打撈清除或者采取其他相應(yīng)措施，保障通航安全。雖然《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》沒(méi)有關(guān)于船舶污染水域時(shí)的強(qiáng)制打撈清除的直接規(guī)定，但《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》第36條和《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》第30條規(guī)定對(duì)于內(nèi)河水域污染防治應(yīng)當(dāng)適用。

綜上，為了防治船舶造成海洋、內(nèi)河等水域污染，我國(guó)現(xiàn)行法律體系已賦予主管機(jī)關(guān)強(qiáng)制船舶所有人、經(jīng)營(yíng)人打撈清除或組織強(qiáng)制打撈清除的權(quán)力，強(qiáng)制打撈清除作為我國(guó)防治船舶污染水域的有效手段之一已經(jīng)在相關(guān)立法中作出了具體規(guī)定。

當(dāng)主管機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力干預(yù)打撈清除作業(yè)時(shí)，此種打撈清除作業(yè)在法律性質(zhì)上就具有強(qiáng)制性，這不同于基于合同關(guān)系和民事法律規(guī)范而進(jìn)行的普通商業(yè)性打撈清除活動(dòng)。在我國(guó)，盡管強(qiáng)制打撈清除作業(yè)的法律體系已經(jīng)基本建立，但也存在一些不足并仍處于不斷發(fā)展變化之中。以下針對(duì)我國(guó)法律這一領(lǐng)域內(nèi)的主要行政和民事法律問(wèn)題分別進(jìn)行研究。

二、主管機(jī)關(guān)強(qiáng)制打撈清除行為的條件

在重大傷亡威脅著安全和海洋環(huán)境的情況下，決定強(qiáng)制打撈清除的主管機(jī)關(guān)可能指令相關(guān)責(zé)任方自身實(shí)施打撈清除，也可能會(huì)自己介入以采取行動(dòng)[1]。無(wú)論如何行動(dòng)，主管機(jī)關(guān)強(qiáng)制打撈清除行為是在行使行政權(quán)力，是相應(yīng)行政機(jī)關(guān)實(shí)施的一種具體行政行為。根據(jù)行政行為合法性原則，這種行為應(yīng)該遵守法律所規(guī)定的條件和程序。具體而言，主管機(jī)關(guān)所要求的合法強(qiáng)制打撈清除行為應(yīng)滿足以下條件[2]。

1．對(duì)海洋安全、環(huán)境和公共利益產(chǎn)生重大危害

《海洋環(huán)境保護(hù)法》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》《海上交通安全法》和《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》都對(duì)主管機(jī)關(guān)有權(quán)要求強(qiáng)制打撈清除和采取措施進(jìn)行了規(guī)定。在維護(hù)航行安全和海洋環(huán)境方面，這些條款都要求存在實(shí)際或潛在的危害作為主管機(jī)關(guān)要求強(qiáng)制打撈清除或是自己采取強(qiáng)制預(yù)防措施的必要條件，但可惜的是這些條款對(duì)“危害”沒(méi)有作出明確的定義。本文認(rèn)為，依據(jù)《2007年內(nèi)羅畢殘骸清除公約》中關(guān)于危害的定義，當(dāng)締約國(guó)在依據(jù)公約第2條采取措施時(shí)，可以將這種危害解釋為：(1)對(duì)航行構(gòu)成危險(xiǎn)或障礙；(2)可合理預(yù)期會(huì)對(duì)海洋環(huán)境造成重大有害影響，或?qū)σ粐?guó)或多國(guó)的海岸線或相關(guān)利益造成損失。在這種解釋中，判斷“危害”時(shí)所考慮的“利益”應(yīng)不限于安全航行和保護(hù)環(huán)境的范疇。

2.未能成功通過(guò)責(zé)任方或應(yīng)急命令來(lái)清除殘骸

這種情形要求主管機(jī)關(guān)在作出強(qiáng)制打撈清除的決定前，必須履行相關(guān)程序。一般程序如下：主管機(jī)關(guān)首先決定責(zé)任方要在指定的期限內(nèi)進(jìn)行強(qiáng)制打撈清除作業(yè)，然后將這個(gè)決定書面通知責(zé)任方。之后只有責(zé)任方在指定期限屆滿后未能完成此項(xiàng)作業(yè)時(shí)，主管機(jī)關(guān)才能自己采取行動(dòng)強(qiáng)制清除。但是此處同樣存在例外。當(dāng)危害情況特別緊急時(shí)，主管機(jī)關(guān)作出強(qiáng)制打撈清除的決定并不現(xiàn)實(shí)，此時(shí)主管機(jī)關(guān)自身有權(quán)采取必要的應(yīng)急措施直接清除殘骸。

應(yīng)注意的是，主管機(jī)關(guān)在決定強(qiáng)制打撈清除所應(yīng)采取的具體措施和方式時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循比例原則，這也是《1969年國(guó)際干預(yù)公海油污事故公約》*該公約自1990年5月24日起對(duì)我國(guó)生效。的要求。根據(jù)該公約第1條，在發(fā)生海上事故或與該事故有關(guān)的行為后，締約國(guó)如有理由預(yù)計(jì)到會(huì)造成較大有害后果，可在公海上采取必要措施，以防止、減輕或消除由于油類對(duì)海洋的污染或污染威脅而對(duì)其海岸或有關(guān)利益產(chǎn)生的嚴(yán)重而緊迫危險(xiǎn)；第5條進(jìn)一步規(guī)定，沿岸國(guó)根據(jù)第1條所采取的措施，應(yīng)與實(shí)際造成的損害或似將發(fā)生的損害相適應(yīng)(第1款)。所采取的措施不應(yīng)超過(guò)為達(dá)到第1條所述目的而必須采取的措施，并應(yīng)在達(dá)到此目的后立即停止行動(dòng)；這些措施不應(yīng)不必要地干涉有關(guān)船旗國(guó)、第三國(guó)或任何有關(guān)自然人或法人的權(quán)利和利益(第2款)。在考慮各項(xiàng)措施是否與損害相適應(yīng)時(shí)，須注意到：(1)倘不采取措施，那么危急的損害范圍和可能性如何；(2)所采取措施的可能有效性；(3)因采取措施可能引起的損害范圍(第3款)。另外，我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第71條第2款“對(duì)在公海上因發(fā)生海難事故，造成中華人民共和國(guó)管轄海域重大污染損害后果或者具有污染威脅的船舶、海上設(shè)施，國(guó)家海事行政主管部門有權(quán)采取與實(shí)際的或者可能發(fā)生的損害相稱的必要措施”也反映了比例原則的要求。

3.強(qiáng)制性決定或措施由有權(quán)部門作出

根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第71條和《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》第42條的規(guī)定，有權(quán)作出決定和采取措施的部門是國(guó)家海事行政主管部門，即海事局，其他行政主管部門(如漁業(yè)主管機(jī)關(guān))則沒(méi)有類似的權(quán)力。

三、行政法律關(guān)系

適用于打撈清除的行政法律、法規(guī)和部門規(guī)章包括《海上交通安全法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》《船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定》等。強(qiáng)制打撈清除作業(yè)的行政法律問(wèn)題，主要涉及打撈單位的資質(zhì)、打撈清除作業(yè)的管理、對(duì)外商參與清除我國(guó)沿海水域殘骸作業(yè)的管理等。具體如下。

1.打撈清除單位的資質(zhì)

依照以前的規(guī)定，進(jìn)行打撈清除作業(yè)的打撈單位資格，應(yīng)當(dāng)?shù)玫接嘘P(guān)行政部門的批準(zhǔn)，但交通運(yùn)輸部在2015年廢除了這些規(guī)定。因此，打撈單位進(jìn)行清除殘骸的行為(我國(guó)習(xí)慣稱之為打撈沉船沉物)不再受到政府部門的強(qiáng)制性資質(zhì)審批。

正如上述，強(qiáng)制性打撈清除的主要目的之一是防治海洋污染，即打撈清除行為是一種消除污染和威脅的方法。從事污染清除作業(yè)的單位在實(shí)務(wù)中被簡(jiǎn)稱為SPRO。盡管SPRO在海事局監(jiān)督檢查下應(yīng)達(dá)到某些條件，但現(xiàn)行法律并不要求其取得相應(yīng)資質(zhì)，其也就無(wú)須從主管部門獲得從事污染清除作業(yè)的資質(zhì)證書。SPRO僅需要達(dá)到報(bào)告給該部門的《船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定》附錄中特定的清理水平和等級(jí)。如果SPRO在沒(méi)達(dá)到相應(yīng)水平或等級(jí)的情況下就開(kāi)展清理工作，那它將會(huì)受到該行政部門的處罰。

綜上所述，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行行政法規(guī)，清除殘骸的打撈單位不再需要進(jìn)行資質(zhì)審批，但作為按照《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》所要求的從事污染清除作業(yè)的單位，SPRO仍需要滿足相應(yīng)條件(水平和等級(jí)方面)，但這些條件不再需要通過(guò)主管機(jī)關(guān)審批。

2.打撈清除作業(yè)的行政管理

如前所述，盡管打撈單位自身在進(jìn)行打撈清除作業(yè)時(shí)不受法定條件的限制，但其打撈行為會(huì)受到行政法規(guī)的約束。

《海上交通安全法》第41條規(guī)定，未經(jīng)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，不得擅自打撈或拆除沿海水域內(nèi)的沉船沉物。《海洋環(huán)境保護(hù)法》第70條規(guī)定，進(jìn)行下列活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)事先按照有關(guān)規(guī)定報(bào)經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)：……(6)從事船舶水上拆解、打撈、修造和其他水上、水下船舶施工作業(yè)。因此，在打撈清除活動(dòng)和可能造成污染的相關(guān)作業(yè)開(kāi)始前，應(yīng)該得到海事行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。并且在整個(gè)作業(yè)過(guò)程中，也應(yīng)該接受該機(jī)關(guān)的審查。但是，相關(guān)打撈清除費(fèi)用可以由市場(chǎng)和相關(guān)當(dāng)事人的具體協(xié)商確定，并不受強(qiáng)制性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的約束。

3.對(duì)外商參與清除中國(guó)沿海水域殘骸作業(yè)的管理

1992年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于外商參與打撈中國(guó)沿海水域沉船沉物管理辦法》對(duì)于外商參與清除我國(guó)沿海水域殘骸作業(yè)的管理做了具體規(guī)定。根據(jù)第2條(適用范圍)，該辦法適用于外商參與打撈中國(guó)沿海水域具有商業(yè)價(jià)值的沉船沉物活動(dòng)。沉船沉物的所有人自行打撈或者聘請(qǐng)打撈機(jī)構(gòu)打撈其在中國(guó)沿海水域的沉船沉物，不適用本辦法。因此，該辦法可能不適用于外商參與的強(qiáng)制性打撈清除作業(yè)，除非這些外商是接受主管機(jī)關(guān)的委托去實(shí)施此項(xiàng)作業(yè)，這種情況在實(shí)際中并不常見(jiàn)。

四、民事法律關(guān)系

我國(guó)法律通說(shuō)認(rèn)為強(qiáng)制打撈清除殘骸行為既是行政責(zé)任也是民事義務(wù)，并且在不同的當(dāng)事人之間存在著行政法律和民事法律聯(lián)系，這也是我國(guó)法律上強(qiáng)制打撈清除行為的法律特征：在行政部門和責(zé)任方之間存在著行政關(guān)系，而在責(zé)任方和殘骸打撈單位之間成立一種民事關(guān)系(當(dāng)打撈單位是由責(zé)任方指定時(shí))，或成立一種類似民事關(guān)系(當(dāng)主管機(jī)關(guān)指定打撈單位時(shí))。

1.強(qiáng)制打撈清除的責(zé)任方

一方面，要按照相關(guān)的行政法律法規(guī)確定責(zé)任方及其應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任；另一方面，在履行清除作業(yè)之后，依據(jù)打撈清除合同或清除協(xié)議，責(zé)任方應(yīng)將該作業(yè)產(chǎn)生的費(fèi)用作為其民事義務(wù)而承擔(dān)。

目前我國(guó)法律法規(guī)中出現(xiàn)不同術(shù)語(yǔ)來(lái)描述負(fù)有強(qiáng)制打撈清除義務(wù)、相關(guān)的污染預(yù)防和減輕義務(wù)的責(zé)任方。《海上交通安全法》第40條和《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》第75條都規(guī)定，打撈清除的責(zé)任，由沉沒(méi)物、漂流物、擱淺物的所有人或者經(jīng)營(yíng)人承擔(dān)。但《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條規(guī)定，造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，都應(yīng)當(dāng)排除危害，并賠償損失。《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第41條規(guī)定，相關(guān)費(fèi)用由造成海洋環(huán)境污染的船舶、有關(guān)作業(yè)單位承擔(dān)，因此不存在直接明確定義責(zé)任方的條款。

根據(jù)我國(guó)司法實(shí)踐，似乎是沉船沉物的所有人或經(jīng)營(yíng)人承擔(dān)著強(qiáng)制打撈清除的費(fèi)用。在這里船舶所有人指的是登記所有人或船舶未經(jīng)登記但實(shí)際擁有船舶的人。船舶經(jīng)營(yíng)人的定義為船舶登記證書上的注冊(cè)經(jīng)營(yíng)者，或當(dāng)沒(méi)有登記注冊(cè)時(shí)，船舶經(jīng)營(yíng)者指接受船舶所有人的委任實(shí)際使用控制船舶并承擔(dān)責(zé)任的人。因?yàn)檫@方面沒(méi)有明確的法律條款規(guī)定，所以司法實(shí)踐中的類似理解并不是無(wú)可爭(zhēng)議的。無(wú)論如何，強(qiáng)制打撈清除的責(zé)任人應(yīng)當(dāng)不包括造成船舶沉沒(méi)事故(如船舶碰撞)的沉沒(méi)船舶以外的其他船舶所有人。*參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于審理船舶碰撞糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(法釋[2008]7號(hào))第9條和《最高人民法院關(guān)于審理海事賠償責(zé)任限制相關(guān)糾紛案件的若干規(guī)定》(法釋[2010]11號(hào))第17條。

2.強(qiáng)制打撈清除的責(zé)任基礎(chǔ)與責(zé)任限制

我國(guó)國(guó)內(nèi)法中沒(méi)有關(guān)于強(qiáng)制打撈清除責(zé)任基礎(chǔ)的專門條款，雖然當(dāng)政府委派第三方強(qiáng)制打撈清除時(shí)，它是以采取行政措施的方式加以取代，但其本質(zhì)是一種侵權(quán)責(zé)任。然而我國(guó)是《1992國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》和《2001燃油污染損害民事責(zé)任國(guó)際公約》的締約方，上述兩個(gè)公約和《2007殘骸清除公約》中都有關(guān)于清除殘骸和相關(guān)預(yù)防措施費(fèi)用的嚴(yán)格責(zé)任的條款。因此在中國(guó)法律規(guī)定下，責(zé)任方必然要承擔(dān)強(qiáng)制打撈清除費(fèi)用的嚴(yán)格責(zé)任，除非這些費(fèi)用是由法定的例外引起的(如戰(zhàn)爭(zhēng)、不可抗力、第三方故意損害)。然而，根據(jù)《行政強(qiáng)制執(zhí)行法》第51條第2款，責(zé)任方需承擔(dān)行政替代費(fèi)用，除非法律另有規(guī)定。正如強(qiáng)制打撈清除的費(fèi)用可以作為一種行政替代費(fèi)用，它可以是由第三方引起的，在這種情形下，無(wú)論是第三方還是政府都會(huì)認(rèn)為不管費(fèi)用產(chǎn)生的原因是什么，它都應(yīng)該由責(zé)任方承擔(dān)。筆者并不贊同這種觀點(diǎn)。在任何情況下，消除危險(xiǎn)損害和支付相關(guān)費(fèi)用都是一種民事責(zé)任，采取強(qiáng)制措施只是為了實(shí)現(xiàn)這種責(zé)任，責(zé)任方并不應(yīng)該在所有情況下都承擔(dān)這種民事責(zé)任，特別是發(fā)生了戰(zhàn)爭(zhēng)或自然災(zāi)害時(shí)，這應(yīng)由國(guó)家投入公共資金來(lái)清除相應(yīng)的危險(xiǎn)和損害。而且，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第92條也規(guī)定在極端情況下污染者的責(zé)任可以得到免除(這與《1992國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》和《2001燃油污染損害民事責(zé)任國(guó)際公約》的相關(guān)條款一致)。因此，打撈清除和承擔(dān)費(fèi)用的基礎(chǔ)責(zé)任是一種具有法定免責(zé)事由的嚴(yán)格責(zé)任制。

根據(jù)最高人民法院相關(guān)的司法解釋，即上述法釋[2008]7號(hào)和法釋[2010]11號(hào)，在責(zé)任限制方面，對(duì)打撈單位或行政機(jī)關(guān)要求的費(fèi)用，強(qiáng)制打撈清除的責(zé)任方(沉船所有人或經(jīng)營(yíng)人)不能享受責(zé)任限制。然而，義務(wù)主體就其承擔(dān)的殘骸打撈清除費(fèi)用向其他責(zé)任人追償時(shí)，該責(zé)任人如證明其屬于《海商法》海事賠償責(zé)任限制權(quán)利主體的，有權(quán)對(duì)強(qiáng)制性殘骸打撈清除的義務(wù)主體主張責(zé)任限制。

3.強(qiáng)制打撈清除費(fèi)用的法律地位

通過(guò)上面的討論，特別是《海上交通安全法》第40條和《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第41條，可以發(fā)現(xiàn)在我國(guó)法律體系中，強(qiáng)制打撈清除的費(fèi)用普遍是由強(qiáng)制清除殘骸措施和強(qiáng)制清除污染措施產(chǎn)生的。由于油污損害更為嚴(yán)重，清除污染的作業(yè)一般要比打撈殘骸的作業(yè)更加緊迫。所以在實(shí)踐中，打撈單位可能會(huì)立即采用先前達(dá)成的協(xié)議來(lái)進(jìn)行清理作業(yè)，以盡力減少污染和污染帶來(lái)的威脅(所謂的清理污染的應(yīng)急處置)，之后才是清除殘骸合同及其操作的招標(biāo)過(guò)程。可能是由于這些措施性質(zhì)和緊急程度的不同，我國(guó)法規(guī)就對(duì)不同于正常民事性質(zhì)的應(yīng)急處置的實(shí)際費(fèi)用做了特殊的規(guī)定。

《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第53條規(guī)定，發(fā)生船舶油污事故，國(guó)家組織有關(guān)單位進(jìn)行應(yīng)急處置、清除污染所發(fā)生的必要費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)在船舶油污損害賠償中優(yōu)先受償。由于應(yīng)急處置措施在性質(zhì)上的特殊性和程度上的緊迫性，如此規(guī)定似乎可以理解。然而，此規(guī)定在法理上難謂合理[3]。簡(jiǎn)言之，應(yīng)急處置措施和預(yù)防措施在目的和作用上是一致的，其費(fèi)用都應(yīng)當(dāng)屬于民事?lián)p害賠償?shù)姆懂牐枰ㄟ^(guò)民事訴訟而非行政程序來(lái)求償，這也符合國(guó)際法律和慣例。因此國(guó)家組織有關(guān)單位的應(yīng)急處置費(fèi)用優(yōu)先受償既不合理也不公平，因?yàn)檫@樣會(huì)導(dǎo)致其他污染受害者的民事權(quán)利受到不當(dāng)侵害。本文認(rèn)為，在存在嚴(yán)重污染危險(xiǎn)的強(qiáng)制打撈清除作業(yè)中，為盡快清除燃油或貨物等污染物而產(chǎn)生的應(yīng)急處置費(fèi)用，在性質(zhì)上屬于打撈清除費(fèi)用，如上文分析，責(zé)任人對(duì)其不能主張責(zé)任限制，索賠人的利益可以得到合理保障[4]。但是，如果應(yīng)急處置費(fèi)用不屬于強(qiáng)制打撈清除費(fèi)用，其應(yīng)當(dāng)像預(yù)防措施費(fèi)用一樣屬于限制性債權(quán)而受到責(zé)任限制。在其不能足額從責(zé)任限制基金中受償?shù)那闆r下，可以參考美國(guó)法的規(guī)定，未獲償?shù)膽?yīng)急處置費(fèi)用可以從石油貨主建立的基金中進(jìn)一步得到補(bǔ)償。

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2017-04-23

遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目“東北亞海上絲路建設(shè)的救助打撈法律保障研究”(L14BFX009)

王 欣(1971-)，男，博士，副教授；E-mail:dmuxwang@hotmail.com

1671-7031(2017)03-0009-05

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