美國刑事法律援助合同制度運(yùn)行機(jī)制研究

吳 羽

(華東政法大學(xué)刑事司法學(xué)院，上海 201620)

美國刑事法律援助合同制度運(yùn)行機(jī)制研究

吳 羽

(華東政法大學(xué)刑事司法學(xué)院，上海 201620)

在美國的貧困者辯護(hù)體系中，合同制度的運(yùn)行機(jī)制復(fù)雜、系統(tǒng)且具有多元性特征，其主要表現(xiàn)為：合同項(xiàng)目雙方當(dāng)事人為“締約當(dāng)局”與“承包人”，訂立方式主要有競(jìng)爭性投標(biāo)與協(xié)商方式，基本結(jié)構(gòu)類型為固定價(jià)格合同與個(gè)案固定費(fèi)用合同；合同項(xiàng)目履行過程中，競(jìng)爭性投標(biāo)制度與固定價(jià)格模式易引起辯護(hù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)問題。合同制度要發(fā)揮其應(yīng)有的辯護(hù)功能，應(yīng)堅(jiān)持確保辯護(hù)質(zhì)量的優(yōu)先原則，建立具有獨(dú)立地位的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，完善監(jiān)督管理項(xiàng)目。

美國；刑事法律援助；貧困者辯護(hù)；合同制度；合同項(xiàng)目；運(yùn)行機(jī)制

美國的刑事法律援助又稱為貧困者辯護(hù)(indigent defense)，它是指由公共資金支付報(bào)酬的律師為無資力之犯罪嫌疑人、被告人提供辯護(hù)服務(wù)。合同制度(contract system)是美國的一種刑事法律援助模式，它產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代末，經(jīng)過30多年的發(fā)展，合同制度成為美國刑事司法中的重要組成部分。*有關(guān)美國刑事法律援助中的合同制度的產(chǎn)生與發(fā)展，參見文獻(xiàn)[1]。合同制度，又稱合同項(xiàng)目(contract program)，它是指國家(由政府或有關(guān)授權(quán)機(jī)構(gòu)作為代表)與私人律師、律師事務(wù)所、律師協(xié)會(huì)及相關(guān)非營利性組織等個(gè)人或者機(jī)構(gòu)，以競(jìng)爭性投標(biāo)或協(xié)商的方式，簽訂為貧困犯罪嫌疑人、被告人提供辯護(hù)服務(wù)的合同，按照合同約定，合同律師具體實(shí)施辯護(hù)活動(dòng)，國家以公共財(cái)政支付報(bào)酬的刑事法律援助模式。[2]美國合同制度運(yùn)作機(jī)制復(fù)雜且系統(tǒng)，并具有多元化的特征，總體而言，合同制度的運(yùn)作機(jī)制主要圍繞辯護(hù)服務(wù)展開，即誰來購買、向誰購買、如何購買、如何監(jiān)督管理、如何評(píng)估服務(wù)質(zhì)量等環(huán)節(jié)。本文將探討美國合同制度的運(yùn)作機(jī)制及其機(jī)理，以期對(duì)合同制度的本土化有所啟示。

一、合同項(xiàng)目的雙方當(dāng)事人：“締約當(dāng)局”與“承包人”

在合同項(xiàng)目中，合同雙方當(dāng)事人為辯護(hù)服務(wù)購買方與提供方。在美國，辯護(hù)服務(wù)購買方稱為“締約當(dāng)局”(the contracting authority)，作為國家的代表。20世紀(jì)中葉以后，刑事法律援助逐漸由律師的慈善舉動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)閲业幕玖x務(wù)，國家是辯護(hù)服務(wù)的購買方，其也必然是合同項(xiàng)目中的一方當(dāng)事人，實(shí)踐中多由政府或有關(guān)授權(quán)機(jī)構(gòu)代表國家。辯護(hù)服務(wù)提供方可稱為“承包人”(contractor)，“承包人”為具備提供稱職辯護(hù)服務(wù)能力的個(gè)人或機(jī)構(gòu)。美國《關(guān)于協(xié)商和授予貧困者辯護(hù)合同的指南》(GuidelinesforNegotiatingandAwardingIndigentDefenseContracts)指出，“締約當(dāng)局”為公共機(jī)關(guān)、政府官員或者有權(quán)準(zhǔn)備投標(biāo)、談判，亦可訂立合同，負(fù)有為無力支付刑事辯護(hù)服務(wù)的人提供資金之義務(wù)的行政機(jī)構(gòu)；“承包人”是指律師、律師事務(wù)所、專業(yè)協(xié)會(huì)、律師協(xié)會(huì)、法學(xué)院、法律協(xié)會(huì)或者非營利性機(jī)構(gòu)中有資格與“締約當(dāng)局”進(jìn)行競(jìng)爭性投標(biāo)或者啟動(dòng)協(xié)商程序，訂立為無資力者提供公設(shè)辯護(hù)服務(wù)合同的訂約主體。可見，“締約當(dāng)局”是購買辯護(hù)服務(wù)、支付合同價(jià)款、保證合同項(xiàng)下辯護(hù)質(zhì)量的一方當(dāng)事人，“承包人”是具體履行辯護(hù)職責(zé)、依合同約定獲得報(bào)酬的另一方當(dāng)事人。

美國司法體制由聯(lián)邦和州兩個(gè)層面構(gòu)成，且沒有全國統(tǒng)一的刑事訴訟基本法，各州擁有相對(duì)獨(dú)立的司法權(quán)，合同項(xiàng)目中的“締約當(dāng)局”和“承包人”不存在統(tǒng)一的模式，各轄區(qū)有其自身的特色。美國《全國刑事辯護(hù)制度研究》報(bào)告曾指出，在縣級(jí)合同項(xiàng)目層面，“締約當(dāng)局”具體情形為：56%的縣由縣政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)決定簽約；22%的縣由法官負(fù)責(zé)決定簽約；19%的縣由公設(shè)辯護(hù)人負(fù)責(zé)決定簽約；*在主要由公設(shè)辯護(hù)人(public defender)組織承擔(dān)并管理貧困者辯護(hù)工作的司法轄區(qū)，合同項(xiàng)目則由公設(shè)辯護(hù)人組織授予。有研究指出，阿拉斯加州、加利福尼亞州、印地安納州、愛荷華州、內(nèi)華達(dá)州、新澤西州、紐約州、俄亥俄州等州，首席公設(shè)辯護(hù)人一般作為“締約當(dāng)局”。See Stephen D. Owens, Elizabeth Accetta, Jennifer J. Charles, and Samantha E. Shoemaker, U.S. Census Bureau. Indigent Defense Services in the United States, FY 2008-2012 ( 2014), pp.2, 4, 10-11, 18-20.其余3%的縣由州政府或其他機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)決定簽約?！俺邪恕本唧w情形為：62%的縣簽約對(duì)象是個(gè)人開業(yè)律師，30%的縣簽約對(duì)象是律師事務(wù)所，這兩個(gè)訂約主體占到總縣數(shù)的90%以上；其余8%的縣的簽約對(duì)象為律師協(xié)會(huì)、非營利性組織或其他主體等。[3]從整體上看，“締約當(dāng)局”主要為政府機(jī)構(gòu)；*如俄勒岡州法院層面，92%的貧困者辯護(hù)案件是由州法院行政人員辦公室授予合同項(xiàng)目。See The Spangenberg Group, U.S. Dep’t. of Justice. Contracting for Indigent Defense Services: A Special Report (2000), p.16.“承包人”主要為“私”的主體，一些轄區(qū)每年與非營利性組織簽訂合同項(xiàng)目，另一些轄區(qū)可能會(huì)與律師簽訂合同，[4]其中，私人律師是最主要的辯護(hù)服務(wù)提供方。*美國幾乎3/4的合同項(xiàng)目由個(gè)體執(zhí)業(yè)者提供辯護(hù)服務(wù)。See American Bar Ass’n, Robert L. Spangenberg & Patricia A. Smith. An Introduction to Indigent Defense Systems (1986), p.14. 《1999年州立貧困者辯護(hù)服務(wù)》報(bào)告顯示，在11個(gè)州立貧困者辯護(hù)體系中，分別有10個(gè)和9個(gè)州將合同給予私人執(zhí)業(yè)律師和律師事務(wù)所。See Carol J. DeFrances, U.S. Dep’t of Justice, Bureau of Justice Statistics. State-Funded Indigent Defense Services,1999 (2001), p.9.在筆者看來，合同項(xiàng)目簽約主體多為私人律師，主要原因在于美國法律職業(yè)中私人律師占有很大比重。當(dāng)然，法律診所或者相關(guān)非營利組織也參與合同項(xiàng)目，如紐約州的法律診所會(huì)向政府投標(biāo)以爭取合同。值得說明的是，“承包人”的類型與所在轄區(qū)人口規(guī)模具有一定的關(guān)聯(lián)性：轄區(qū)人口規(guī)模較小，一般由私人律師進(jìn)行簽約；轄區(qū)人口規(guī)模較大，一般由律師協(xié)會(huì)或者非營利性組織進(jìn)行簽約。

二、合同項(xiàng)目的訂立方式：競(jìng)爭性投標(biāo)與協(xié)商

美國合同項(xiàng)目主要采用競(jìng)爭性方式與非競(jìng)爭性方式訂立。競(jìng)爭性方式主要為競(jìng)爭性投標(biāo)(competitive bidding)，即政府從多個(gè)相互競(jìng)爭的投標(biāo)者中，選擇出價(jià)和資格條件最優(yōu)者訂立合同項(xiàng)目。當(dāng)前，競(jìng)爭性投標(biāo)的焦點(diǎn)是投標(biāo)人的資質(zhì)和提供有質(zhì)量的辯護(hù)服務(wù)計(jì)劃，而不僅僅限于價(jià)格。不過一些轄區(qū)在采用競(jìng)爭性投標(biāo)方式時(shí)，轄區(qū)內(nèi)只有一個(gè)符合條件的投標(biāo)者進(jìn)行投標(biāo)。非競(jìng)爭性方式主要是協(xié)商(negotiation)，即政府與某一個(gè)律師、律師事務(wù)所或者其他辯護(hù)服務(wù)提供方——單一供應(yīng)商——協(xié)商訂立合同項(xiàng)目。實(shí)踐中，競(jìng)爭性投標(biāo)訂立方式備受各轄區(qū)的青睞。*北達(dá)科他州合同律師制度的特征之一是采用公開投標(biāo)方式。See Lawrence D. Spears. Contract Counsel: A Different Way to Defend the Poor, Criminal Justice, 1991(6), p.26. 在美國州立貧困者辯護(hù)服務(wù)層面，阿拉斯加州、緬因州、新罕布什爾州、俄勒岡州和威斯康星州等州的貧困者辯護(hù)服務(wù)采用競(jìng)爭性投標(biāo)。See Carol J. DeFrances, U.S. Dep’t of Justice, Bureau of Justice Statistics. State-Funded Indigent Defense Services, 2001 (1999), p.9.司法轄區(qū)采用何種方式訂立合同項(xiàng)目通常會(huì)考慮一些因素，如轄區(qū)人口規(guī)模、私人律師數(shù)量等。競(jìng)爭制合同較常應(yīng)用于人口多且律師行業(yè)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，究其原因：一是這些地區(qū)可能會(huì)有多個(gè)符合條件的投標(biāo)者參與競(jìng)標(biāo)，因而適合采用競(jìng)爭制合同；二是這些地區(qū)貧困者案件會(huì)更多，競(jìng)爭制合同較之于非競(jìng)爭制合同更適合于為案件較多的地區(qū)提供辯護(hù)服務(wù)?？梢?，當(dāng)法律服務(wù)市場(chǎng)大到足以支持投標(biāo)時(shí)，競(jìng)爭似乎確實(shí)會(huì)出現(xiàn)，但潛在競(jìng)爭者較少的司法轄區(qū)選擇合同項(xiàng)目時(shí)傾向于不采用競(jìng)爭性投標(biāo)。例如，密歇根州采用競(jìng)爭性投標(biāo)合同司法轄區(qū)的平均人口規(guī)模為127 479人，平均受理案件數(shù)量為757件；采用非投標(biāo)合同司法轄區(qū)的平均人口規(guī)模僅為37 560人，平均受理案件數(shù)量為142件。[5]

在競(jìng)爭性招標(biāo)方式中，投標(biāo)者出價(jià)最低與投標(biāo)者資格條件是兩個(gè)重要的中標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。美國一些司法轄區(qū)采用低價(jià)中標(biāo)合同(low-bid contract)，對(duì)合同期內(nèi)意外增加的案件并無補(bǔ)償，這既不利于維護(hù)合同律師權(quán)益，也阻礙了合同律師提供稱職辯護(hù)。因此，一些轄區(qū)的政府不會(huì)將合同項(xiàng)目授予出價(jià)最低的投標(biāo)者。同時(shí)，在美國早期合同項(xiàng)目中，很少會(huì)考慮投標(biāo)律師的能力、資格、經(jīng)驗(yàn)或法律資源等因素。但近年來隨著對(duì)辯護(hù)質(zhì)量要求的不斷提升，政府在授予合同項(xiàng)目時(shí)會(huì)對(duì)投標(biāo)者設(shè)定相關(guān)的資質(zhì)要求。例如，紐約市合同項(xiàng)目不是將低價(jià)中標(biāo)作為主要的選擇因素，而是建立了提供服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，如：處理刑事案件的經(jīng)驗(yàn)，嚴(yán)格遵守案件負(fù)荷量標(biāo)準(zhǔn)的能力，財(cái)務(wù)和管理能力及條件，服務(wù)范圍，充分且具有成本效益地提供人員配備、職員監(jiān)督和培訓(xùn)，以及圖書資料設(shè)施，理解貧困者辯護(hù)的要求，有能力處理說兩種語言的當(dāng)事人，辦公室的地理位置，案件管理與跟蹤制度。*The Spangenberg Group, U.S. Dep’t. of Justice. Contracting for Indigent Defense Services: A Special Report, 2000, p.8.

三、合同項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)類型：固定價(jià)格合同與個(gè)案固定費(fèi)用合同

在美國，各司法轄區(qū)根據(jù)本地實(shí)際情況開展合同項(xiàng)目，合同項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)類型呈多元化特征。對(duì)此，學(xué)界與實(shí)務(wù)界對(duì)合同項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)類型進(jìn)行了分析總結(jié)。大體而言，合同項(xiàng)目存在兩種基本結(jié)構(gòu)：一是固定價(jià)格合同(fixed-price contracts)。此類合同項(xiàng)目的基本特征是：辯護(hù)服務(wù)提供方以固定價(jià)格在合同期內(nèi)為特定轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的不確定數(shù)量的案件提供辯護(hù)，即案件數(shù)量顯著增加，實(shí)際代理案件數(shù)量超過合同訂立前的預(yù)估數(shù)量時(shí)，也不會(huì)獲得額外補(bǔ)償。二是個(gè)案固定費(fèi)用合同(fixed-fee-per-case contracts)。此類合同項(xiàng)目的基本特征是：合同明確規(guī)定辯護(hù)服務(wù)提供方代理案件的數(shù)量和個(gè)案固定費(fèi)用，即按照個(gè)案固定費(fèi)用處理特定數(shù)量的案件。近年來，合同項(xiàng)目結(jié)構(gòu)類型又有了新的發(fā)展，如“所有案件固定費(fèi)用”(fixed-fee, all cases)、“特定案件固定費(fèi)用”(fixed-fee, specific type of case)、“一定數(shù)量案件固定費(fèi)用”(flat fee, specific number of cases)、“每案固定費(fèi)用”(flat fee per case)、“上限計(jì)時(shí)收費(fèi)”(hourly fee with caps)、“無上限的計(jì)時(shí)收費(fèi)”(hourly fee without caps)等。歸根結(jié)底，合同項(xiàng)目結(jié)構(gòu)類型的發(fā)展是固定價(jià)格合同和個(gè)案固定費(fèi)用合同的演變，其核心要素是律師報(bào)酬、案件數(shù)量、案件類型、合同期限等。

固定價(jià)格合同與個(gè)案固定費(fèi)用合同的主要區(qū)別在于：前者以固定價(jià)格要求辯護(hù)服務(wù)提供方在合同期內(nèi)承擔(dān)不確定數(shù)量的法律援助案件，此類合同通常沒有對(duì)辯護(hù)服務(wù)提供方進(jìn)行案件負(fù)荷量的限制；后者要求辯護(hù)服務(wù)提供方在合同期內(nèi)代理特定數(shù)量的案件，且每案費(fèi)用固定。因此，固定價(jià)格合同易在辯護(hù)服務(wù)提供方提供的稱職辯護(hù)與獲得的經(jīng)濟(jì)利益之間產(chǎn)生沖突，而每案固定費(fèi)用能夠使辯護(hù)服務(wù)提供方免受案件數(shù)量增長的風(fēng)險(xiǎn)。在個(gè)案固定費(fèi)用合同中，辯護(hù)服務(wù)提供方不用擔(dān)心合同期內(nèi)案件數(shù)量的增長或復(fù)雜程度的變化，這維護(hù)了他們的經(jīng)濟(jì)利益，并有助于提供稱職辯護(hù)。對(duì)此，有學(xué)者指出，合同授予不僅考慮價(jià)格，還涉及更多的相關(guān)因素，一般采用每案定價(jià)方案，這一新型方案的特征表現(xiàn)在由地方運(yùn)作、專業(yè)化更高及合同律師授權(quán)更明確和監(jiān)督機(jī)制更完善。[6]

合同項(xiàng)目結(jié)構(gòu)類型的核心要件是合同價(jià)格，即辯護(hù)服務(wù)提供方的報(bào)酬。例如，有的縣每月支付律師1000美元處理一年中325至350件毒品案件，有的縣支付3.9萬美元給6位律師處理重罪、輕罪和治安案件，案件數(shù)量不受限制。[7]毫無疑問，“作為服務(wù)提供模式，合同制度將顛覆法律援助方案和私人律師之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，從每案收費(fèi)的服務(wù)形式轉(zhuǎn)向案件打包的半競(jìng)爭性形式”[8]。那么，合同價(jià)格應(yīng)當(dāng)由哪些因素決定？顯然，提供有質(zhì)量的辯護(hù)服務(wù)是決定合同價(jià)格的首要因素，“合同應(yīng)當(dāng)規(guī)定稱職代理中所有環(huán)節(jié)的報(bào)酬”[9]。不過，實(shí)踐中，合同價(jià)格往往并不包括用于調(diào)查、專家證人等支持性服務(wù)的費(fèi)用，或者為其他必需的訴訟活動(dòng)提供資金，“這導(dǎo)致‘承包人’不愿提供這些必須自掏腰包支付的服務(wù)，甚至完全放棄這些服務(wù)”*See Standing Comm. On Legal Aid And Indigent Defendants, Am. Bar Ass’n, Findings Concerning Contracting for the Delivery of Indigent Defense Services (1995), p.13.。合同價(jià)格不包含支持性服務(wù)等有關(guān)費(fèi)用，這在一定程度上說明了合同項(xiàng)目未能獲得充分的資金支持。在美國，公設(shè)辯護(hù)人制度、指定律師制度、合同制度都面臨著經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的困境，“困擾所有類型的貧困者辯護(hù)制度的很多問題可以直接追溯到經(jīng)費(fèi)問題”[10]。由于缺乏足夠的資金支持，導(dǎo)致合同律師承擔(dān)輕罪案件負(fù)荷量超過全國標(biāo)準(zhǔn)，律師培訓(xùn)沒有資金，圖書館資源無法獲得等。[11]有研究對(duì)馬薩諸塞州、弗吉尼亞州、俄克拉荷馬州、亞拉巴馬州等州進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果顯示，合同制度中的私人律師聲稱缺乏足夠的報(bào)酬，從而提供了低于最低要求的代理。刑事司法活動(dòng)中，辯護(hù)活動(dòng)與控訴活動(dòng)、審判活動(dòng)相比，其最易受到忽視，在某種程度上這是世界各國的共同特征，“在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好的時(shí)候，貧困者辯護(hù)資金比較短缺；經(jīng)濟(jì)形勢(shì)艱難時(shí)，國家首先凍結(jié)或削減貧困者辯護(hù)資金”[12]。例如，美國2001年花在檢察官辦公室的錢接近47億美元，2002年州和地方政府花在貧困者辯護(hù)方面大約28億美元，起訴服務(wù)獲得的資源遠(yuǎn)比貧困者辯護(hù)服務(wù)得到的多。[13]

四、合同項(xiàng)目的履行：辯護(hù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)及其生成邏輯

公共合同管理的腐敗問題，主要集中在合同的獲得上，即從投標(biāo)到選擇中標(biāo)者的過程。[14]在運(yùn)用合同制度時(shí)，如果國家為了節(jié)省刑事法律援助成本，律師為了贏得合同，競(jìng)爭性投標(biāo)訂約方式和固定價(jià)格模式將可能使得“價(jià)低者得”成為雙方“共贏”的途徑，合同雙方當(dāng)事人“共謀”或權(quán)力尋租(“購買腐敗”)的可能性會(huì)增大，律師獨(dú)立性有可能被侵蝕，最終則以損害犯罪嫌疑人、被告人權(quán)利為代價(jià)。

從實(shí)踐來看，美國合同項(xiàng)目履行過程中辯護(hù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的兩大因素在于：競(jìng)爭性投標(biāo)制度與固定價(jià)格模式。一方面，競(jìng)爭性投標(biāo)制度將不可避免地助長投標(biāo)者以最低價(jià)參與競(jìng)標(biāo)，低價(jià)格競(jìng)標(biāo)是導(dǎo)致辯護(hù)服務(wù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的重要因素，“合同項(xiàng)目的競(jìng)標(biāo)制度強(qiáng)調(diào)成本而不是質(zhì)量，合同項(xiàng)目不可避免地將導(dǎo)致低成本和低水平的代理”*See Robert L. Spangenberg, Marea L. Beeman. Catherine L. Schaefer, Questions and Answers Concerning Fixed Price Contracts for Representation of Indigent Defendants, 1996. p.3.。因此，競(jìng)爭性投標(biāo)一旦未能形成真正意義上的競(jìng)爭，其負(fù)面效應(yīng)是顯著的。而且在很多情形下，競(jìng)爭性投標(biāo)制度更容易招募到?jīng)]有經(jīng)驗(yàn)的年輕律師或執(zhí)業(yè)不成功的律師，這無疑增大了合同項(xiàng)目提供不稱職辯護(hù)的可能性。即便那些有經(jīng)驗(yàn)、有能力的律師參與合同項(xiàng)目，也有可能將合同項(xiàng)目下的案件轉(zhuǎn)交給年輕律師或執(zhí)業(yè)不成功的律師代理。實(shí)踐中，合同辯護(hù)案件常常由經(jīng)驗(yàn)不足或者對(duì)于刑事辯護(hù)缺乏興趣的律師代理。顯然，如果合同律師的法律服務(wù)報(bào)酬遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格，合同項(xiàng)目很難吸引有經(jīng)驗(yàn)和有能力的律師參與該項(xiàng)目。另一方面，在固定價(jià)格模式下，合同律師基于自身經(jīng)濟(jì)利益的需求，具有減少成本的利益驅(qū)動(dòng)，“固定價(jià)格合同制度的主要目標(biāo)不是有質(zhì)量的代理而是成本控制”[15]。事實(shí)上，固定價(jià)格合同和個(gè)案付費(fèi)合同導(dǎo)致合同律師對(duì)時(shí)間和調(diào)查員及專家證人的支持服務(wù)有所保留。*Richard J. Wilson, National Legal Aid & Defender Association. Contract Bid Program: A Threat to Quality Indigent Defense Services,1982, p.20.可見，競(jìng)爭性投標(biāo)制度與固定價(jià)格模式常常相伴而生，“固定價(jià)格合同通常不考慮律師的資質(zhì)，而與最低出價(jià)人簽訂合同”[16]，它們成為合同項(xiàng)目辯護(hù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的最為重要的因素。誠如有學(xué)者指出的，在美國，太多的司法轄區(qū)將采用的固定價(jià)格合同方式僅僅作為一種節(jié)省費(fèi)用的方法，卻常常以代理質(zhì)量為代價(jià)；合同模式存在的潛在嚴(yán)重危險(xiǎn)是，不考慮合同制律師的任職條件，只是希望他們處理無限量的案件，或者僅僅以很低的競(jìng)價(jià)簽訂合同。[17]質(zhì)言之，合同項(xiàng)目存在一些固有的不足之處。

在合同項(xiàng)目履行過程中，合同律師代理案件的不確定性風(fēng)險(xiǎn)主要在于：案件數(shù)量意外增多和復(fù)雜案件數(shù)量的增加。合同項(xiàng)目質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的生成邏輯表現(xiàn)為：當(dāng)合同項(xiàng)目下的刑事法律援助案件數(shù)量增多或復(fù)雜案件增加時(shí)，合同律師將面臨執(zhí)業(yè)困境，即他們是選擇繼續(xù)提供稱職辯護(hù)，還是迫于成本壓力尋求更多的認(rèn)罪答辯而快速處理案件？例如，一位律師同意以6萬美元的固定價(jià)格代理某轄區(qū)一年內(nèi)所有重罪案件，即使他在締結(jié)合同時(shí)已充分考慮到本轄區(qū)合同期內(nèi)可能發(fā)生的案件數(shù)量，但仍要承擔(dān)合同期內(nèi)案件數(shù)量超過預(yù)期或出現(xiàn)謀殺指控等嚴(yán)重案件的風(fēng)險(xiǎn)。如果發(fā)生上述情況，該合同律師可能會(huì)迫于成本壓力促使更多的案件盡早進(jìn)行認(rèn)罪答辯，或者在每個(gè)案件中付出更少的時(shí)間，由此將損害到犯罪嫌疑人、被告人權(quán)利。因此，當(dāng)律師辯護(hù)費(fèi)用超過合同約定的固定價(jià)格時(shí)，被告人的憲法性權(quán)利將受到威脅，律師的道德義務(wù)將受到挑戰(zhàn)。對(duì)律師而言，合同制度是否會(huì)鼓勵(lì)他們?yōu)榱嗣啃r(shí)收費(fèi)最大化而快速結(jié)案？對(duì)被告人而言，合同制度引發(fā)的問題是，固定價(jià)格合同的經(jīng)濟(jì)因素是否會(huì)妨礙被告人獲得第六修正案規(guī)定的有效律師幫助權(quán)。[18]在某種程度上，固定價(jià)格合同也意味著政府將不確定的法律援助成本的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至合同律師。而且，實(shí)踐中合同律師往往是兼職的，即他們?cè)讷@得合同項(xiàng)目時(shí)，仍可以從事其他私人業(yè)務(wù)，因而他們?cè)诼男泻贤x務(wù)與代理私人業(yè)務(wù)之間必然發(fā)生沖突。對(duì)此，有學(xué)者指出，用貧困者案件節(jié)省的時(shí)間來處理利潤豐厚的業(yè)務(wù)，當(dāng)業(yè)務(wù)繁忙的律師面對(duì)貧困者案件和付費(fèi)的當(dāng)事人時(shí)，他們不可能拒絕后者，這是所有合同律師項(xiàng)目固有的危險(xiǎn)，并且嚴(yán)重影響了很多案件的服務(wù)質(zhì)量。[19]

實(shí)踐中，因合同項(xiàng)目提供不稱職辯護(hù)的情形并不少見。華盛頓州克拉克縣(Clark County)合同項(xiàng)目花費(fèi)增加卻并未提高代理質(zhì)量，相反輕罪案件的代理質(zhì)量出現(xiàn)了顯著下降，合同項(xiàng)目與之前的公設(shè)辯護(hù)人辦公室相比，代理水平呈現(xiàn)的差距有：公設(shè)辯護(hù)人辦公室要求更多的陪審團(tuán)審判和再次上訴，提出更多的非法證據(jù)排除申請(qǐng)，讓更多的案件進(jìn)入庭審；公設(shè)辯護(hù)人不允許其當(dāng)事人在第一次法院出庭時(shí)進(jìn)行有罪答辯，而合同律師的當(dāng)事人動(dòng)輒進(jìn)行有罪答辯；公設(shè)辯護(hù)人擁有自己的專職調(diào)查員，在一些情形下對(duì)專家證人予以資金支持，合同律師沒有提出過這種要求；地方法院收到很多由合同律師代理的被告人的控告，但從未收到對(duì)公設(shè)辯護(hù)人的類似控告。[20]1984年，美國亞利桑那州訴斯密斯(State v. Smith)一案全面檢討了合同制度的辯護(hù)質(zhì)量問題，該判決認(rèn)定固定價(jià)格合同是導(dǎo)致辯護(hù)服務(wù)質(zhì)量下降的主要原因。在本案中，亞利桑那州最高法院認(rèn)定，選定最低價(jià)投標(biāo)人為貧困者提供辯護(hù)服務(wù)的莫哈維縣(Mohave)合同制度違反了憲法第五修正案和第六修正案。其原因在于，該縣合同制度未考慮四個(gè)方面的問題：一是未考慮律師預(yù)計(jì)為每個(gè)貧困被告人代理花費(fèi)的時(shí)間；二是沒有為律師提供支持性費(fèi)用，如調(diào)查員、律師助理等；三是未考慮律師的能力；四是未考慮每個(gè)案件的復(fù)雜程度。因此，莫哈維縣合同制度妨礙了貧困被告人獲得稱職辯護(hù)。*See State v. Smith 140 Ariz. 355, 681 P.2d 1381 (Ariz.1984).

五、合同項(xiàng)目的監(jiān)督管理：運(yùn)行理念、監(jiān)管主體與監(jiān)管項(xiàng)目

在美國，對(duì)合同制度監(jiān)督管理的主要目的有：確保辯護(hù)服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)行預(yù)算審查，核準(zhǔn)律師報(bào)酬，確定當(dāng)事人滿意度等。歸根結(jié)底，對(duì)合同項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督管理在于防止不稱職的辯護(hù)服務(wù)。毫無疑問，只有建立有效的監(jiān)督管理體系，合同制度才能發(fā)揮應(yīng)有的辯護(hù)功能。實(shí)踐中，美國合同項(xiàng)目的運(yùn)作出現(xiàn)了諸多問題，為此，學(xué)界與實(shí)務(wù)界從多個(gè)角度對(duì)合同項(xiàng)目的正確實(shí)施提出了監(jiān)督管理建議。

第一，明確合同項(xiàng)目的宗旨。作為刑事法律援助實(shí)施機(jī)制，合同項(xiàng)目旨在為犯罪嫌疑人、被告人提供稱職的辯護(hù)服務(wù)，而不能以成本控制為導(dǎo)向，成為政府以最低價(jià)格處理最大數(shù)量刑事法律援助案件的工具，因此，政府應(yīng)對(duì)合同項(xiàng)目給予充分的資金支持。事實(shí)上，任何刑事法律援助模式要長期滿足不斷增長、高質(zhì)量的辯護(hù)服務(wù)需求，很大程度上取決于該種模式所能獲得的資源，而非僅僅是政府選擇何種刑事法律援助模式的問題，其實(shí)一個(gè)好的合同項(xiàng)目的每案花費(fèi)不會(huì)少于其他刑事法律援助模式。當(dāng)前，美國社會(huì)各界已經(jīng)達(dá)成基本的共識(shí)：僅僅以成本控制為導(dǎo)向的合同項(xiàng)目在提供稱職代理上是失敗的。早在1985年，美國律師協(xié)會(huì)(ABA)代表大會(huì)就通過了一項(xiàng)決議，反對(duì)辯護(hù)服務(wù)合同的簽訂僅考慮成本因素，并敦促政府考慮“律師最高工作量、人員比例、刑事法專長和培訓(xùn)、監(jiān)督及報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)”，同時(shí)指出通過設(shè)立全國標(biāo)準(zhǔn)來控制合同程序以保障辯護(hù)服務(wù)質(zhì)量的需要與日俱增。*See ABA Standards for Criminal Justice Providing Defense Services (Third Edition) 5-3.1 cmts(1992).1995年，印第安納州公設(shè)辯護(hù)人委員會(huì)(Indiana Public Defender Commission)制定的《非死刑案件中貧困者辯護(hù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》(StandardsforIndigentDefenseServicesinNon-CapitalCases)也指出，授予合同不能主要基于成本，而應(yīng)該保證法律代理質(zhì)量。

第二，建立具有獨(dú)立地位的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。專業(yè)化的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)首先要維護(hù)其獨(dú)立地位，只有監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)能獨(dú)立于其他機(jī)關(guān)、個(gè)人的影響，才有可能確保合同律師獨(dú)立實(shí)施辯護(hù)活動(dòng)。美國律師協(xié)會(huì)制定的《公設(shè)辯護(hù)提供制度十項(xiàng)原則》(TheTenPrinciplesofaPublicDefenseDeliverySystem)指出，為保障獨(dú)立性和提升服務(wù)效率及質(zhì)量，公設(shè)辯護(hù)人制度、指定律師制度或者合同制度應(yīng)由無黨派立場(chǎng)的委員會(huì)(nonpartisan board)進(jìn)行監(jiān)督。合同項(xiàng)目監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與其建構(gòu)的層級(jí)性相輔相成，一般而言，監(jiān)督管理主體層級(jí)越高，合同項(xiàng)目就越有可能避免地方權(quán)力機(jī)關(guān)的干涉。在美國，各州已經(jīng)出現(xiàn)一個(gè)明顯的趨勢(shì)，即發(fā)展全州范圍的監(jiān)督體制，這在實(shí)施效果上已被證明要優(yōu)于縣級(jí)層面的監(jiān)督管理體系。目前，全美42個(gè)州采用州層面的監(jiān)督體制對(duì)貧困者辯護(hù)服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，有些州由州委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，有些州由首席公設(shè)辯護(hù)人承擔(dān)監(jiān)督職能。[21]

第三，完善合同項(xiàng)目的監(jiān)督管理項(xiàng)目。美國合同項(xiàng)目歷史悠久，如果說其運(yùn)作機(jī)制較為健全，則主要體現(xiàn)在監(jiān)督管理項(xiàng)目較為成熟，但目前也出現(xiàn)了不少問題。美國合同項(xiàng)目監(jiān)督管理的主要內(nèi)容有法律繼續(xù)培訓(xùn)、案件負(fù)荷量標(biāo)準(zhǔn)、法律服務(wù)評(píng)估、合同律師事務(wù)所管理等。實(shí)踐中，法律繼續(xù)培訓(xùn)是合同項(xiàng)目的重要監(jiān)督管理內(nèi)容?！芭嘤?xùn)對(duì)于維持和提升律師服務(wù)必不可少，合同應(yīng)規(guī)定律師嚴(yán)格遵守培訓(xùn)和繼續(xù)教育標(biāo)準(zhǔn)?！盵22]不過，有些合同項(xiàng)目中的律師未能獲得有效的法律培訓(xùn)，參與培訓(xùn)的機(jī)會(huì)也較少。在某種程度上，案件負(fù)荷量標(biāo)準(zhǔn)是合同項(xiàng)目極為重要的監(jiān)督管理環(huán)節(jié)，蓋因其直接影響到律師的辯護(hù)質(zhì)量。一般而言，案件負(fù)荷量是律師在特定時(shí)期內(nèi)(通常為1年)有效代理的案件數(shù)量，案件負(fù)荷量比其他變量更直接影響到律師提供辯護(hù)服務(wù)的質(zhì)量，如果律師案件負(fù)荷量過重，其可能會(huì)提供不稱職的辯護(hù)服務(wù)。對(duì)此，美國律師協(xié)會(huì)發(fā)布的多個(gè)規(guī)范性文件都對(duì)律師案件負(fù)荷量予以規(guī)范。[23]在合同項(xiàng)目中，律師在合同期內(nèi)提供稱職辯護(hù)受其代理案件數(shù)量的影響，因此，一個(gè)好的合同項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)明確律師在合同期內(nèi)代理的最高案件負(fù)荷量，即應(yīng)當(dāng)實(shí)行律師的最高案荷量限制。當(dāng)然，在明確律師最高案荷量時(shí)，還要考慮合同項(xiàng)目有關(guān)的約定，如律師在合同期內(nèi)是否可以代理合同以外的法律業(yè)務(wù)。實(shí)踐中，美國各轄區(qū)在遵循案件負(fù)荷標(biāo)準(zhǔn)方面并不一致，有些轄區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行最高案荷量限制，有些轄區(qū)卻沒有嚴(yán)格的規(guī)范。針對(duì)亞利桑那州五個(gè)縣的辯護(hù)合同的一項(xiàng)研究引起了人們對(duì)案荷量風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注，尤其在農(nóng)村地區(qū)。格林利縣(Greenlee County)合同項(xiàng)目要求律師接受法庭指派的所有案件，且數(shù)量上不封頂。阿帕奇縣(Apache County)合同項(xiàng)目規(guī)定律師不能違反在亞利桑那州訴斯密斯案中要求的案荷量限制，但這不是禁止性規(guī)定。納瓦霍縣(Navajo County)與三位律師簽訂了合同，后者承擔(dān)無法指派給公設(shè)辯護(hù)人或有關(guān)的利益沖突案件，并有嚴(yán)格的案荷量限制，即每年75件案件。馬里科帕縣(Maricopa County)和科科尼諾縣(Coconino County)為大都會(huì)地區(qū)的縣，馬里科帕縣對(duì)律師案荷量進(jìn)行了明確限制，禁止律師承擔(dān)一個(gè)以上的合同項(xiàng)目；科科尼諾縣在案荷量方面沒有限制。[24]

六、美國合同制度的反思及其對(duì)中國的啟示

美國合同制度運(yùn)行過程中出現(xiàn)的一些弊端值得反思。在合同項(xiàng)目中，犯罪嫌疑人、被告人是受益人第三人，但他們常常是被動(dòng)地接受辯護(hù)服務(wù)，也無法對(duì)辯護(hù)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行有效的評(píng)價(jià)。合同項(xiàng)目雙方當(dāng)事人有可能基于各自“利益”，僅僅“關(guān)注”對(duì)方當(dāng)事人，而忽視了犯罪嫌疑人、被告人權(quán)益。律師、律師事務(wù)所等參與合同項(xiàng)目時(shí)，為了獲得合同或續(xù)訂合同，有可能關(guān)注的是政府是否滿意，而非犯罪嫌疑人、被告人是否滿意；政府在選擇辯護(hù)服務(wù)提供方時(shí)，可能僅僅關(guān)注法律援助成本，選擇出價(jià)最低的投標(biāo)者，而不考慮投標(biāo)者的資格與能力?？梢?，合同制度存在兩面性：一方面，合同制度旨在保障犯罪嫌疑人、被告人的律師辯護(hù)權(quán)，提升了刑事法律援助質(zhì)量，且維護(hù)了私人律師壟斷法律服務(wù)市場(chǎng)的職業(yè)傳統(tǒng)；另一方面，如果過于強(qiáng)調(diào)節(jié)省法律援助花費(fèi)，合同項(xiàng)目的訂立方式和結(jié)構(gòu)類型或成為其辯護(hù)服務(wù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)之根源。然而，“合同制度本身不應(yīng)該被指責(zé)”[25]，關(guān)鍵是如何發(fā)揮其制度優(yōu)勢(shì)，避免其固有缺陷。

我國2012年新修正的《刑事訴訟法》進(jìn)一步強(qiáng)化了犯罪嫌疑人、被告人的法律援助權(quán)，如何將法律上的應(yīng)有權(quán)利轉(zhuǎn)化為實(shí)有權(quán)利，則需要建構(gòu)一套富有成效的刑事法律援助實(shí)施機(jī)制。目前，我國刑事法律援助實(shí)施機(jī)制相對(duì)單一，為了保障犯罪嫌疑人、被告人的律師辯護(hù)權(quán)，刑事法律援助實(shí)施機(jī)制的創(chuàng)新發(fā)展實(shí)有必要。本質(zhì)上，合同制度是政府購買律師法律服務(wù)在刑事法律援助中的體現(xiàn)。當(dāng)前，我國一些規(guī)范性文件已將法律援助納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，一些地方的法律援助管理機(jī)構(gòu)也在嘗試通過“合同制”購買律師法律援助服務(wù)。因此，可以結(jié)合本土實(shí)踐，并有針對(duì)性地借鑒國外合同制度的成功經(jīng)驗(yàn)。

在合同制度本土化過程中，應(yīng)當(dāng)明確：合同制度辯護(hù)功能的實(shí)現(xiàn)需要充分的資金與資源的支持，其實(shí)任何刑事法律援助實(shí)施機(jī)制要發(fā)揮應(yīng)有的辯護(hù)功能，本質(zhì)上都是經(jīng)費(fèi)問題。[1]究其原因，合同項(xiàng)目運(yùn)作建立在市場(chǎng)機(jī)制基礎(chǔ)上，意味著合同律師提供法律援助與其獲得的報(bào)酬應(yīng)當(dāng)具有充分的對(duì)價(jià)性，否則，有經(jīng)驗(yàn)、有能力的律師可能不會(huì)積極參與合同項(xiàng)目，從而無法保證刑事法律援助質(zhì)量。當(dāng)然，這并非否定一些有經(jīng)驗(yàn)的律師為弱勢(shì)群體提供義務(wù)法律援助。質(zhì)言之，合同價(jià)格應(yīng)當(dāng)合理，即最大限度符合市場(chǎng)規(guī)律。在某種程度上，合同項(xiàng)目辯護(hù)質(zhì)量的優(yōu)劣與合同價(jià)格市場(chǎng)化的程度具有正向關(guān)系。

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《大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》參考文獻(xiàn)標(biāo)注方法

《大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》參考文獻(xiàn)標(biāo)注方法采取順序編碼制，各篇文獻(xiàn)要按正文部分標(biāo)注的序號(hào)依次列出，連續(xù)編碼，并將序號(hào)置于方括號(hào)中。參考文獻(xiàn)的頁碼一般置于參考文獻(xiàn)表中，如多次引用同一著者的同一文獻(xiàn)，則在正文中標(biāo)注首次引用文獻(xiàn)的序號(hào)，并在序號(hào)的右上標(biāo)“[ ]”外注明引文頁碼。

文后參考文獻(xiàn)的書寫順序、標(biāo)點(diǎn)符號(hào)等如下。

期刊：作者.題名[J].刊名(外文可縮寫)，年份，卷(期)：起止頁碼.

圖書：作者.書名[M].版本(1版不寫).出版地：出版者，年份：起止頁碼.

報(bào)紙：作者.題名[N].報(bào)紙名，出版年月日(版次).

會(huì)議錄：作者.題名[C].出版地：出版者，年份：起止頁碼.

專著中析出文獻(xiàn)：析出文獻(xiàn)作者.析出文獻(xiàn)題名[C(會(huì)議錄)或M(圖書)或G(匯編)或S(標(biāo)準(zhǔn))]//專著作者.專著題名.出版地：出版者，年份：起止頁碼.

報(bào)告：作者.題名[R].出版地：出版者，年份：起止頁碼.

學(xué)位論文：作者.題名[D].保存地：保存單位，年份：起止頁碼.

電子文獻(xiàn)：作者.題名[EB/OL].(更新/修改日期)[引用日期].http://…….

標(biāo)準(zhǔn)：編者.標(biāo)準(zhǔn)編號(hào) 標(biāo)準(zhǔn)名稱[S].出版地：出版者，年份.

另外，文獻(xiàn)作者3個(gè)及以下的全部列出，4個(gè)及以上的只列前3個(gè)，后加“，等”或“，et al”;外文作者姓前名后，姓全部字母大寫，名用縮寫，不加縮寫點(diǎn)。

2017-03-05

中國法學(xué)會(huì)2015年度部級(jí)法學(xué)研究課題(CLS(2015)D107)

吳 羽(1977-)，男，博士，講師；E-mail:wuyu106@126.com

1671-7031(2017)03-0025-08

D925.2

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