社會組織在農村公共服務中的作用及實現路徑

沈海燕

(閩江學院馬克思主義學院，福州 350108)

社會組織在農村公共服務中的作用及實現路徑

沈海燕

(閩江學院馬克思主義學院，福州 350108)

中國農村公共服務事業目前存在與農民需求有較大差距、財政緊張、人才缺乏、有效監督不足等問題。這些問題的解決既需要政府的努力，也應當充分發揮農村社會組織的積極作用。社會組織在農村公共服務中具有獨特的優勢：社會組織來自基層，可以有效反映農民需求；可以提供專業的服務；可以緩解資金不足的壓力；可以促進監督考核機制的完善。為了更好地發揮社會組織在農村公共服務中的作用，應當支持社會組織建設，提高社會組織自身能力，健全相關法律法規，完善社會組織的監督、評價制度。

農村；社會組織；公共服務

一、當前中國農村公共服務的現狀及存在的主要問題

改革開放尤其是十六大以來，黨和政府對農村公共服務事業越來越重視。黨的十六屆六中全會指出要逐步形成惠及全民的基本公共服務體系。黨的十八屆三中全會進一步指出要統籌城鄉基礎設施建設和社區建設，推進城鄉基本公共服務均等化。在黨和政府的領導下，我國農村公共服務取得了長足的進展。在義務教育方面，2006年到2007年，我國全面免除了西部、中部和東部地區農村義務教育階段的全部學雜費。在農村合作醫療方面，2002年，我國提出各級政府要引導農民建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度。2009年，新農合作為我國農村基本醫療保障制度的地位開始確立。2014年、2015年各級政府對新農合的補助在不斷提高，農民看病難、看病貴的問題正逐步解決。在文化服務領域，各級政府不斷加大對農村文化事業的投入，大部分農村成立了文化活動中心、老年活動中心、圖書館等。當然，在看到農村公共服務發展進步的同時，還應清醒地認識到農村公共服務仍存在不少問題。

(一)農村公共服務與農民的需求間仍有較大差距

總體來講，農民對政府的公共服務是基本滿意的，但農村公共服務與農民的需求間仍存在一定差距。首先，政府公共服務存在短期化現象。我國各級政府是交通和基礎設施等公共服務的主要提供者，對于政府來講，交通和基礎設施建成后，服務工作就已經完成。實際上，經過一段時間的使用，道路和一些設施常常出現部分損壞的情況，而政府往往不能及時予以維護，使得服務的效果打了折扣。其次，農村公共服務是由政府“自上而下”提供。一些地方政府在為農民提供公共服務的同時，也為自己的政績和利益考慮，更多地供給了見效快、顯政績的公共服務項目。而公共衛生、科技推廣、教育等與農民切身利益相關、需要大量付出但見效慢的公共服務項目常常被束之高閣。此外，農村不同地區對公共服務既有共同需求，也有自身的特殊要求，這就需要政府提供異質化的公共服務。而政府一般只提供平均化的基本公共服務，不能照顧到特殊情況和特殊群體，從而出現了某些公共服務缺位的情況。

(二)農村公共服務財政緊張

農村公共服務資金缺乏、財政緊張的原因主要有兩個方面。一方面中央政府投入不足。近幾年我國對農村建設的資金投入在不斷增加，但仍明顯低于城市平均水平。2014年全社會固定資產投資512 761億元，其中，固定資產投資(不含農戶)502 005億元，比2013年增長15.7%，農戶投資10 756億元，比2013年僅增長2.0%[1]。2015年，全社會固定資產投資562 000億元，其中，固定資產投資(不含農戶)551 590億元，農戶投資10 410億元。[2]可見中央政府在農村公共服務投入上普遍偏低，遠低于城市水平，這是農村公共服務資金缺乏的主要原因。另一方面，基層政府財力有限。我國2001年起進行農村稅費改革，2006年取消了農業稅，從而極大減輕了農民負擔。但是稅費改革后，基層政府的財政能力有限，農村公共服務的資金主要依靠上級撥款，資金不足直接導致各項公共服務水平較低。由于地方經濟發展緩慢，財政緊張，加上地方政府監督不到位，管理混亂，多年來，興修水利、道路養護等成了某些村莊的巨額債務。

(三)農村公共服務人才缺乏

有效的農村公共服務必須立足于農村的具體情況，滿足廣大農民的實際需要。由于農村公共服務涵蓋多個領域，同時不同領域的服務內容又有較大差異性，因此需要由各行業的專門人才來實施才會達到最好的效果。而當前我國農村公共服務基本上是由各級地方政府來統籌安排，由于人力資源的限制，使得一些領域的公共服務無法滿足農民的需求。比如在經濟技術服務方面，農民個體對市場的把握存在諸多局限，對產品、技術、銷售等不能完全了解。這就需要政府給農民以各方面的資料和幫助，而地方政府缺乏長期從事這方面工作的人才，不能滿足農民的需要。在文化服務方面，農民自身的休閑方式比較單一，僅扭秧歌、跳廣場舞等簡單的文化活動。農村文化娛樂方面有特長的人才十分缺乏，懂樂器、通曲藝的文藝人才太少，這離實現農民豐富多彩文化生活的愿望還有一定差距。

(四)農村公共服務缺乏有效監督

有效監督是農村公共服務得到民眾認可的重要環節。目前對農村公共服務的監督主要以政府內部監督為主，尚沒有獨立的機構進行專門監督，監督機制和評估機制都有待健全。這樣，各級政府部門既是農村公共服務項目的制定者，又是執行者，還是監督者。由于政府部門包攬過多，權力較大，常常影響農村公共服務的實效性。在某些地區，出現了公共服務政策相互矛盾、公共服務項目執行時一些部門互相推諉等問題。當上級來檢查時，就突擊應付，缺少服務的常規性和持續性，效率不高。而且由于監督機制的不健全，農村公共服務人員態度較差，甚至出現向農民拿、要等侵犯農民權益的現象。

二、農村社會組織在公共服務中的作用

解決農村公共服務中存在的問題，既需要政府的努力，也應當發揮農村社會組織的積極作用。正如十八屆三中全會所指出的，“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”。農村社會組織，簡單地說，就是在農村活動的社會組織，是指為了更好地維護、實現和發展農民的政治、經濟和文化等利益，由農民自發組織成立，或者是在政府推動、支持下組建，但參與主體主要是農民的社會團體(由于村民自治組織目前在我國還基本屬于政府職能的延伸，因此這部分組織不屬于本文所論述的農村社會組織范疇)。[3]農村社會組織在公共服務中具有獨特的優勢。

(一)農村社會組織來自基層，能夠反映農民對公共服務的真實需求

一方面，農村社會組織更了解農民對公共服務的需要。農村社會組織來源于基層，熟悉農民的生活和工作。社會組織還具有志愿性、公益性等特點，既沒有政府的強制力，也不會像市場一樣只關注利益，容易獲得農民信任。因此社會組織能夠更多地了解農民的實際需要。另一方面，農村社會組織可以將農民的需要反饋給政府。由于受長期封建思想的影響以及體制機制的原因，農民個人或群體一般不愿或不便將自己的訴求直接反映給政府。而社會組織是連接政府和農民的紐帶，能將農民個人或群體的所思所想集中起來，反映給相關政府部門，讓政府了解農民的需要。這對于政府來講，是提高農村公共服務水平的基本前提。農村社會組織的中介作用，為農民發聲，也為政府部門減輕了負擔，提高了服務效率。

(二)農村社會組織可以提供更專業的公共服務

我國農村公共服務由政府自上而下統一安排，全國各地的服務產品具有同質性，這些符合農民的需求。但與此同時，還應看到不同村莊有自身的特點，人們對公共服務的需求也隨著時代的發展日益多樣化，這就需要異質化的服務。農村社會組織分布于不同地區，涉及多個領域，能夠提供不同的服務。農村社會組織成員大多是來自本鄉本土各領域的行家里手，能夠增強公共服務的專業性。農村社會組織有不少專業人才，在提供服務方面可以比政府更專業。比如各地農村種植的農作物不同，本地的社會組織能夠根據農民的需要統購統銷，及時地幫助農民銷售各種蔬菜水果，規避風險，提高收入。此外，農村社會組織還具有志愿性、公益性等特點，不易受到政府“政績觀”的影響，可以提供特定的服務，能夠最大化地彌補政府在公共服務供給方面的不足。

(三)農村社會組織的發展能夠緩解公共服務資金不足的壓力

要解決農村公共服務資金不足的難題，除了中央政府加大投資、地方政府開源節流外，還要鼓勵其他機構或個人投資于農村公共服務。社會組織可以動員機構或個人向農村公共服務投資，還可以組織農民自己依法集資，滿足環境、休閑娛樂等需求。農村社會組織專業性更強，可提高資金的利用率，從而緩解資金不足壓力。比如山西永濟蒲州鎮寨子村靠農村社會組織解決了垃圾問題。原來寨子村垃圾成堆，環境污染嚴重，政府撥款處理垃圾問題。撥款停止后，垃圾處理問題便重新浮現，環境依然糟糕。村里的積極分子成立了生態家園理事會，動員并組織村民修理自家門前的道路。修理后的巷道，還設置了垃圾箱，實行垃圾分類，解決了亂倒垃圾的問題。[4]正是由于農村社會組織貼近群眾，能夠動員群眾解決實際問題，才能夠把錢花到農民最需要的地方，還能花小錢辦大事。這對于政府投入來講是極有益的補充，能夠緩解我國目前對農村公共服務投資相對不足的矛盾。

(四)農村社會組織的發展能夠促進公共服務監督考核機制的完善

目前由于監督乏力，一些惠及農民的公共服務政策在執行中走樣，從而違背政府開展公共服務工作的初衷。農村社會組織作為相對獨立、自治的社會群體，可以通過多種方式促進監督的不斷完善。首先，農村社會組織作為聯系政府和農民的橋梁，對于政府公共服務項目比較熟悉，可以向農民宣傳、介紹公共服務項目及相關的法律、政策。在此基礎上，作為公共服務的直接對象的農民，可以對公共服務中存在的問題進行反映，從而加大監督力度。其次，如果農民個人不愿主動向政府部門反映問題，社會組織可以將農民普遍的意見集中起來向相關部門統一匯報，這能夠更加引起重視。最后，社會組織鼓勵農民在合法的前提下，積極參與各種公共服務的評價和監督，能使公共服務符合農民愿望，得到農民滿意。

三、加強農村社會組織建設，提高公共服務水平

農村社會組織在提高公共服務水平方面具有獨特優勢，因此應當充分發揮農村社會組織的這種積極作用。但是，目前我國農村社會組織還存在數量偏少、相關立法滯后、運行不規范等問題。對此，政府應當積極支持、規范管理，而農村社會組織應完善內部管理，提高社會公信力，這樣才能推動農村社會組織加快發展，從而使我國農村公共服務再上一個新臺階。

(一)重視、支持農村社會組織建設

農村社會組織的建立、發展需要政府部門的扶持。各地應該把社會組織建設工作納入黨委和政府的工作日程，要把社會組織建設、人才培訓同其他社會經濟工作共同部署。一方面政府要精準社會組織服務范圍。當前農村公共服務的主體多樣化，有村委會、農村社會組織、企業、農民個人等。由于性質不同，適合提供不同的服務項目，政府應該從全局角度統一籌劃。村委會有“準政府”性質，起協助政府的作用，應當承擔一些政府委托的行政事務、水利服務、公共文化體育服務等；中小企業、個體經營者等組織可參加一些農村有一定收益的活動；農民個人既是農村公共服務的受惠者，又可以是提供者，還可以是監督者；社會組織具有非營利性、公益性的特點，可以提供比如公共衛生、文化娛樂、助殘養老等活動。

另一方面，政府要在資金、場所等方面支持社會組織。農村社會組織主要從事公益性、非營利性的工作，這些是推進農村現代化和承接政府公共服務職能的基礎，任務十分繁重，需要大量投入。政府要在公共財政投入方面增加支持，同時要把政策優惠作為長期措施，以減輕農村社會組織的運行負擔。政府還可以在公共資源配置方面對公益性社會組織適當傾斜，解決社會組織的辦公場所等問題。同時，政府要積極鼓勵社會資源和各類人才進入農村社會組織，加強對農村各專業干部、骨干的免費培訓輔導，不斷發展專、兼職結合的人才隊伍。

(二)健全完善相關法律法規

目前我國與社會組織相關的法律只有《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》等法規。與購買公共服務相關的法律有《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》《政府采購法》以及《政府采購法實施條例》。總體來說，相關法律法規尚不完善，制度建設將是一個長期而艱巨的過程。尤其是有關農村社會組織的法律法規更加匱乏，普遍存在立法層級較低、法規內容滯后等問題，這嚴重制約著農村社會組織的發展。各地政府應依照憲法和相關法律法規規定，積極推進社會組織法律法規建設，將社會組織的登記范圍、人員構成、領導產生、需求表達與管理運行等活動納入法制化軌道。在提供公共服務方面，各地要以《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》和《政府采購法》為最高準則，對政府向農村社會組織購買公共服務的一系列具體問題提出指導。具體來說，從項目設定、申報、評審到對社會組織資質的審核、合同簽訂，再到監管、評估等環節都要明確基本要求，以保證公開、公平、公正的原則。

(三)規范管理農村社會組織

首先，政府要完善農村社會組織的登記制度，并對其實施管理，加強指導。政府要建立農村社會組織動態信息數據平臺。此平臺包括農村社會組織的基本情況，并及時更新，掌握農村社會組織的發展態勢。其次，加強對農村社會組織的監督。政府應適當公開農村社會組織的信息，推進農村社會組織信用信息的共享。充分依靠媒體和民眾，傾聽農戶意見，做到對農村社會組織參與公共服務的項目申請、立項、實施等過程依法全程監督。最后，政府應引入科學評價機制。具體細化評價指標和測量方法，將農民滿意度納入其中，政府也可直接請第三方評價機構評估農村社會組織。通過多方面的規范管理，農村社會組織服務農戶個體的能力將得到增強。

(四)提高農村社會組織自身能力

目前，我國越來越多的農村社會組織參與到公共服務事業中來，但由于多種原因，總體服務水平不高，個別農村社會組織公信力不足。對此，農村社會組織要增強責任意識，加強自身能力建設。農村社會組織與城市社會組織相比，要有更多的特色，更加本土化。農村各村鎮的自然條件、人文條件各有不同，社會組織要真正貼近農民，就一定要因地制宜。各種經濟類協會要根據當地特點開展特色種植、養殖。各種文化協會要對農民文化狀況進行摸底，然后有針對性地開展工作，有的地方農民文化素質較高，可以進行更專業的輔導。同時社會組織要以“權責分明、依法自治”為目標，進一步完善內部管理機制，包括人事制度、崗位設置、組織制度、經費籌集和經費使用等，逐步提高組織管理水平。

[1]2014年中國固定資產投資51.3萬億元 同比增長15.3%[EB/OL].(2015-02-26)[2016-09-09].http://www.askci.com/news/finance/2015/02/26/1119340a4 j.shtml.

[2]國家統計局：2015年全社會固定資產投資562000億元 同比增長9.8%[EB/OL].(2016-02-29)[2016-09-08].http://money.163.com/16/0229/11/BH056SPJ00 253B0H.html.

[3]沈海燕.試論我國農村社會組織政治參與的民主意義[J].山西農業大學學報(社會科學版),2011,10(1):25.

[4]喬運鴻,杜倩.農村民間組織參與農村公共服務供給的新路徑——以山西永濟蒲韓鄉村社區的實踐為例[J].理論探索,2015(3)：81.

2017-03-13

福建省社會科學規劃項目(FJ2016B023)

沈海燕(1979-)，女，副教授；E-mail:sundew124421@163.com

1671-7031(2017)03-0072-04

C912.21

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