公共治理的智治之思維

□張 欣

（貴州財經大學公共管理學院 貴州 貴陽 550025）

公共治理的智治之思維

□張 欣

（貴州財經大學公共管理學院 貴州 貴陽 550025）

復雜性時代公共治理的日益復雜化趨向和我國國家治理的現代化要求形成了對智慧要素的共同指向，這使得充分發揮新型智庫等智慧資源在國家治理中作用的“智治之維”成為公共治理的應有之意。智慧治理要求在公共治理中應準確把握“智”與“治”的內在邏輯關系，并通過制度保障、機制保障和體系保障進而實現智庫在公共治理中的決策咨詢、啟智引領、代表平衡功能，最終推動公共治理的創新化和現代化發展。

國家治理；智治；智庫

1 智治的理解

“智治”是“智”與“治”的有機結合，其反映了“智”的因素對于治理的支持、引導和駕馭，從而體現了“智”的因素在治理中的重要地位和作用。“智治”思想在中西方都有著久遠的理論淵源，其既反映在亞里士多德關于“知識與權力”的論述里，也出現在韋伯“學術與志業”和“政治與志業”的思想之中。在我國“智治”可追溯到先秦時期諸子百家對“道”與“理”的闡述中。在諸子看來，“道”為恒為一的根源和準則，而“理”是分理，是萬物各自的屬性。諸子關于“道一而理多，萬物源于理，理源于道”，“實生于德、德生于理，理生于智，智生于當。”的論述將道與理的關系以及理論與實踐的統一等問題加以闡明，并強調了“智”在理論與實踐結合中的重要作用。諸子認為“思慮熟，則得事理，……得事理，則必成功”，“夫緣道理以從事者，無不能成……夫棄道理而妄舉動者，猶失其民人而亡其財資也。”其告訴我們，源于事物的復雜性、多樣性和動態性，需要擅長思慮的智者以知識和智慧為依托總結事物內在規律即“殊理”來指導行動，以防止非理性行為的發生。中西方關于“智治”的思想，“智”（知識、智慧）和“治”（權力運行以實現有序）的有機融合和互動是其核心議題，而這一核心議題反映在當代中國公共治理進程中即強調知識、信息、價值、創新等智力產品和思想產品在治理中的核心作用，進而強調了作為“智”的重要載體的智庫對治理活動的智力支持。因此，智治往往表現為智庫與公共治理的關系并通過智庫在國家治理體系和國家治理能力現代化進程中功能的發揮而得以實現。

2 智治的表現

2.1 智治表現為智庫在國家治理體系中的功能

“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。”[1]如何使得國家治理體系良性運行，并針對運行中出現的問題改革、完善、創新各項體制機制、法律法規，智庫應發揮其引智啟政的決策咨詢功能。決策咨詢功能是智庫在國家治理中的核心功能，其主要表現為智庫利用其專業知識、權威信息、實踐經驗對國家治理中的各種問題提供政策建議和專業咨詢的智力支持。國家治理體系的各項體制機制、法律法規的制定、完善和創新過程是一個龐大、系統而又復雜的工程。其涉及多領域、多層次的改革和創新，將面臨問題和挑戰也是前所未有、無先例可循的，在這一過程中智庫及其專家作為專業領域的前沿者將憑借其專業知識和創新思想為國家治理體系的良性運行和改革發展提供強大、多元的智力支持。另一方面，作為一個復合體系，國家治理體系包含著許多子系統且各子系統內部還有很多次級系統，如何實現這些子系統乃至次級系統的協同配合發揮整體效應就需要智庫的整體性思維和復雜性思維在其中發揮整合作用。例如對霧霾的治理，其涉及多領域，多元體制的協同配合，如何有效解決各領域的體制內部矛盾，如何使得各領域體制得以銜接，實現合作治理發揮整體效力，這就首先需要智庫通過其專業知識洞悉問題癥結，使問題的復合原因得以清晰呈現；其次需要智庫通過其全局意識使各治理主體對問題的理解超越“器”和“技”，到達“道”和“理”，站在全局和長遠的高度理解問題及其治理方案，從而實現統一思想、統一行動、創新融合機制；最后，智庫還將通過持續引入新思想、新知識、新方法在各體系機制的運轉和銜接中扮演潤滑劑和粘合劑的功能，不斷通過其創新思維、復雜性思維和不確定性思維實現各體系機制的動態銜接。

2.2 智治表現為智庫在社會治理體系中的功能

這一功能主要包括引領啟智和代表平衡功能，其使得社會治理體系的制度優勢能夠有效轉化為管理社會的能力，并大幅降低了社會治理的運行成本。

引領啟智功能是指智庫對社會主流價值觀的引領和對公民的社會教育，其對于國家治理的有效開展意義重大。引領主要表現為智庫通過對黨和政府的重要決策、重要精神的解讀以及在專業領域發出的權威聲音從而樹立社會主流價值觀，引領社會輿論導向。啟智是指為避免公民因“無知”而出現“棄道理而妄舉動”的非理性行為，智庫通過多種媒體手段對公眾的答疑、解惑、知識傳授和思想傳播，從而提高公民的政治素養、人文素養，使其建立正確的價值觀，形成良好的行為規范，積極參與到國家治理中，與他人合作貢獻力量。在此過程中科學、理性、健康的社會價值觀得以形成，軟法對公民的規范和約束得以強化，優良的社會資本也得以形成，社會治理得以有效開展。

代表平衡功能主要表現為智庫對公眾利益的代表以及對社會利益沖突和信息浪潮沖擊的平衡。作為“政策企業家”，智庫能夠向決策層傳遞邊緣弱勢群體的訴求，并能夠通過多種途徑使政府關注某些社會問題和隱患，這使得智庫成為了社會公共利益的代言人。在平衡功能方面，多元主體必然帶來多元利益、價值、文化，而多元利益、價值、文化必然帶來多元的矛盾和沖突，這些沖突對于以互信、合作為基礎的國家治理來說是極為不利的。智庫在此過程中能通過其專業解讀和理性分析使多元主體克服短視，消除誤解，理解其共同利益和目標，從而實現多元合作下社會治理的順利展開。

3 智治的實現

3.1 智治實現的制度保障

智庫在國家治理中作用的有效發揮以完善的政策法律和體制環境為前提。只有通過公平健全的法律環境才能明確智庫在國家治理中的角色定位進而理解智庫在國家治理中的權力、義務與責任，也才能實現智庫在國家治理中功能的有效實現。決策咨詢是智庫在國家治理中的核心功能，其對于以科學咨詢支撐科學決策，以科學決策引領科學發展從而推動國家治理現代化意義重大。然而，當前我國的決策咨詢制度尚不完善，各種規定散布于各類文件和規章中，已出臺的決策咨詢制度層次也較低（最高為司法解釋和部門規章），其致使我國智庫在決策中的作用不能完全發揮，研究成果轉化為決策咨詢和社會效益渠道不暢。在實踐中表現為：獻策無門、缺乏獨立性、缺乏公開性、責任不清、缺乏監督等。因此，發揮智庫在公共治理中的作用，必須建立完善的決策咨詢制度。可在即將出臺的《行政程序法》中對決策咨詢作一般性規定，一般性規定應包括：重大決策專家咨詢制度、咨詢獨立原則、咨詢公開原則等。各地各部門可遵循一般性規定根據各地各部門情況對決策咨詢做細則規定。細則規定主要包括：咨詢選聘制度、咨詢獨立制度、咨詢適用范圍、咨詢程序、咨詢公開制度、咨詢問責制度以及在項目招投標時的決策咨詢招標制度和決策咨詢評估制度等。

智庫決策咨詢的有效性和科學性源于信息的權威性、全面性和及時性，這就要求健全落實信息公開制度以保障智庫對決策相關信息的全面和及時獲取。我國現行的《政府信息公開條例》存在技術粗糙、立法層次低、落實困難、受制于高層次立法等問題，且政府信息公開缺乏系統行政體制保障（運行機制、監督機制、問責機制等），這使得現有公開信息無法滿足大數據時代對信息的需要，從而制約了智庫在國家治理中功能的實現。因此，必須健全信息公開制度，轉變“刑不可知，威不可測”的觀念，樹立服務和便民意識；建立信息公開的配套制度，規范信息公開的運行、監督、評估、問責和參與，切實保障包括智庫在內的公民享有知情權、監督權、參與權等基本權利；應基于大數據時代背景下現代通訊技術實現信息的公開透明，通過包括政府網站、政務微博、政務微信等多樣化的電子政務技術和信息交流平臺使智庫能夠獲取權威、及時的信息，從而為智庫在公共治理中功能的發揮提供堅實的信息基礎。

3.2 智治實現的機制保障

公共治理的智治實現既有賴于高質量智庫及其思想產品，也有賴于思想產品供需雙方的有效銜接，實現思想產品到實際效應的迅速轉化。而二者都以健全的思想市場為前提和基礎，這使得中國特色思想市場機制的建立和良性運行成為公共治理智治實現的機制保障。與商品市場一樣，思想市場的建立主要源于社會對知識的需求與知識供給的不平衡，這導致了知識的稀缺性，而知識的稀缺導致交易價值，交易價值導致思想市場的出現。思想市場與物質產品市場既有相似也有區別。區別主要表現為：思想市場中供給方的追求并非利潤最大化，而是追求影響力最大化；思想產品具有公共性，消費效應具有政治性、社會性和擴散性。相似主要表現在：都按照市場經濟規律運行，且都存在市場失靈等。而這些特征共同決定了自由與規制并存的中國特色市場機制的發展路徑。

應大力推進中國特色思想市場的完善和發展。自由和競爭是思想市場得以形成和發展的基礎和前提，美國智庫的興盛正來源于其思想市場自由和競爭的思想市場環境。因此，建立和發展中國特色的思想市場必須開放思想市場，構建知識創新與思想競爭并存的思想市場環境。應處理好智和庫的關系，通過出臺和完善各項法律、政策為思想市場的逐步形成和發展搭建制度平臺，為思想市場形成和規范運行提供制度保障從而促進智庫決策咨詢的產業化發展；應進一步完善政府對決策咨詢等思想產品的采購機制，保障思想產品需求和供給的優化銜接。應處理好：整合（多元智庫優勢互補，形成合力）、競爭（公開招標，擇優錄用）、協調（政府決策需求與智庫咨詢供給的銜接，政府與智庫之間，智庫與智庫之間的信息交流）三者關系，以實現優勢互補，共同發展，公平競爭，優勝劣汰的動態發展機制。應特別重視思想市場中對民間智庫的扶持，應在政策、法律層面給予民間智庫支持，特別是在市場準入、稅收政策、啟動經費等方面給予民間智庫政策傾斜并逐步建立和發展針對民間智庫的捐助機制和環境。

應對中國特色思想市場進行有效規制。思想產品的特殊性（政治性、社會性、公共性、擴散性）決定了對其應進有效規制的必然性。因此，應從宏觀布局和系統發展的高度對思想市場進行系統和長遠規劃，處理好思想市場質與量、短期與長遠、整體與局部的關系；通過建立思想市場的準入條件、優惠政策對思想市場的供給主體進行合理的引導、規范和協調；對思想產品的內容、性質、供給方式及評估機制進行規制，預防思想產品負外部效應的產生、擴散從而導致巨大的社會成本；應加強對思想市場自由與規制的宣傳和解讀，使公眾特別是思想產品供給主體理解思想市場自由與規制的辯證統一。

3.3 智治實現的體系保障

公共治理多元化、系統化、動態化的智力需求，要求智庫體系以合理性、層次性、系統性有效回應，然而當前我國智庫體系存在“官方智庫大而不強，高校智庫曲高和寡，民間智庫軟弱無力”[2]等問題，其導致智庫體系布局不合理，智庫缺乏獨立性，各類智庫優勢未能有效發揮，智庫群整體合力未能形成，這嚴重制約了我國智力資本的有效開發和利用。因此，應通過構建“特色鮮明、定位準確、功能互補、協同配合、整體優化”的新型智庫體系實現各類智庫在國家治理中各自優勢和整體效應的充分發揮。按照國務院發展研究中心“國外智庫管理體系研究”課題組的結論，智庫提供的產品主要分為四個層次，從高到低分別為：應基層（應急措施和方案）、超前層（提出全局戰略方案）、綜合層（綜合分析基礎層研究成果）、基礎層（知識儲備），政府及各類智庫應結合智庫特點和優勢在智庫體系中準確定位提供思想產品的層次和類型，進而在智庫體系準確定位自身的位置和角色，最終實現自身優勢的充分發揮。例如官方智庫由于與決策層聯系緊密，具有許多天然優勢；高校智庫在基礎研究、綜合研究方面的理論深度和研究廣度是其他智庫無法比擬的；民間智庫其主體來自民間，其更了解民情民意和各類社會問題的癥結所在。另一方面，公共治理是一個涉及政治、經濟、社會、文化等多方面的系統工程，其決定了僅僅依靠單一治理主體難以有效系統解決問題，必須依靠智庫與政府間、智庫與智庫間、智庫與社會間協同配合下整體效應的實現。這就要求在政府的引導下超越傳統智庫的“各自為政”，建立包括政府、智庫、社會組織和公眾在內的合作智治網絡即“智網”。“智網”作為信息、思想有效交流的平臺依托現代通訊技術將各治理主體有效連接，形成一個有機整體，其對于實現各治理主體“共享信息、建言獻策、統一思想、協調行動”意義重大。總之，通過縱向分層和橫向串聯的新型智庫體系構建，黨和政府領導下，以智庫為核心，社會組織和公眾積極參與的科學化、系統化、創新化和現代化的公共治理將最終得以實現。

[1]習近平.切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來 [EB/OL].(2013-12-31)http://news.xinhuanet.com/politics/2013-12/31/c_118787463.htm.

[2]王輝耀，苗綠.大國智庫[M].人民出版社2014:260.

1004-7026（2017）14-0126-03

C932;D035

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.14.084

張欣（1980-），男，安徽滁州、貴州財經大學公共管理學院、管理學博士、副教授、主要研究方向：公共治理、智庫理論。。