試論我國城市應急軟能力提升路徑*
——基于2016年武漢洪澇災害的理性思考

張忠義，莊　越，2

(1. 武漢理工大學 管理學院，湖北 武漢 430070；2. 安全預警與應急聯(lián)動技術湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心，湖北 武漢 430070)

0　引言

城市發(fā)展的歷史，也是人類不斷征服災害的歷史。快速城鎮(zhèn)化導致城市脆弱性增強，致災因子增多，災害破壞頻度和強度增大。城市內(nèi)澇和漬水作為典型的城市災害，以其頻發(fā)性和影響廣泛性給居民生活帶來了較為嚴重的影響和損失。

全球氣候異變的現(xiàn)狀下，處于亞熱帶季風氣候的中國，長期受到洪澇災害的影響和威脅，特大洪澇災害屢有發(fā)生。基于我國城市現(xiàn)狀，人口和建筑數(shù)量急劇膨脹，需要更高標準的排水系統(tǒng)、消防系統(tǒng)等公共應急系統(tǒng)來維系城市健康運轉(zhuǎn)。但應急理論研究在我國起步較晚，實踐經(jīng)驗不足，應對突發(fā)事件的能力和成熟度與發(fā)達國家差距較大[1]。

2016年7月，因降雨持續(xù)時間長、范圍廣、強度大，導致武漢市全市城區(qū)均不同程度遭受洪澇災害影響。據(jù)統(tǒng)計，暴雨災害造成全市受災人口100.5萬人，共轉(zhuǎn)移安置受災群眾19.78萬人次，因災死亡14人，失蹤1人，直接經(jīng)濟損失39.96億元[2]。災害數(shù)據(jù)提醒公眾，提升城市應急能力迫在眉睫。城市應急能力包括“硬能力”和“軟能力”，前者主要包括城市防災應急的基礎設施存量和質(zhì)量，即：城市排水系統(tǒng)、應急救援產(chǎn)品與設施、緊急避難場所等；后者是指城市在應急規(guī)劃、應急投入以及社會參與等方面的災害治理能力。長期以來，進行城市應急“硬能力”建設是提升城市應急能力的重要手段，城市管理者不重視甚至忽視“軟能力”的提升。“硬能力”較少涉及災后恢復，本身也會受城市應急基礎設施的規(guī)劃、建設和使用方式、城市防災減災理念、災害治理投入以及城市災害治理決策方式等“軟能力”的影響和調(diào)節(jié)[3]。在城市減災救災能力建設的研究中，眾多專家學者對“軟能力”做了相應探索。邢丞等在探析城市內(nèi)澇防治時提出，要完善城市豎向規(guī)劃體系，合理地規(guī)劃用地功能分區(qū)[4]；劉婷婷針對城市現(xiàn)行各類基礎設施運行管理的問題，提出制定統(tǒng)籌指揮、彼此協(xié)調(diào)、快速有效的基礎設施防災應急管理體系[5]；張建云等提出要健全和完善城市洪澇應急預案，強化應急管理能力，完善災害救助和恢復機制[6]；劉瑞瑞等強調(diào)需加強應急避難場所的規(guī)劃與建設，以提高城市綜合防災能力[7]；張素娟等在探究社區(qū)應急能力時，提出要重點關注提升社區(qū)災害信息傳遞能力、提升社區(qū)公共物品供給能力、提升社區(qū)社會資本水平[8]；溫佩等發(fā)現(xiàn)，近年來，多種形式的社會參與在城市應急管理中發(fā)揮著越來越突出的作用[9]。因此，在基礎建設不斷完善的當下，城市防災減災重點應轉(zhuǎn)移到“軟能力”建設上來。

1　透視武漢城市洪澇災害應急中的“軟能力”不足

1.1　城市防災減災規(guī)劃的“軟能力”不足

武漢作為中部重要的樞紐城市，水量充沛，湖泊眾多。 2016年南方洪澇災害中，由于城市排水管網(wǎng)建設滯后等原因，武漢城區(qū)多地，包括城市主干道、居民小區(qū)、學校校園，出現(xiàn)1 m以上的積水，并長達多周無法消退。城市建設規(guī)劃與市域(流域)水利規(guī)劃各自進行，并未進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和相互銜接，導致新問題不斷。洪澇中，由于防災減災規(guī)劃不到位而造成較大損失的案例見表1。

表1　武漢洪澇災害案例分析(防災減災規(guī)劃“軟能力”)

1.2　社區(qū)災害風險治理的“軟能力”不足

社區(qū)是城市的重要單元，承載著重要職能。在災害應急中，社區(qū)是直接的應急體和參與者。武漢市的社區(qū)建設同其他中國城市建設一樣，在社區(qū)管理方面，相關應急機構設置、組織建設和管理、災中動員等方面都存在著一些問題。于洪蕾等總結(jié)我國當前城市防洪策略在生態(tài)理念與民眾參與方面存在的不足，并建議我國城市防洪策略應生態(tài)化、智慧化和社會化[10]。洪澇中，由于武漢社區(qū)風險治理能力薄弱導致的部分案例見表2。

表2　武漢洪澇災害案例分析(社區(qū)災害風險治理“軟能力”)

1.3　居民防災減災教育的“軟能力”不足

強大的城市防災減災能力應包括居民高度的防災應急意識和全面的防災應急知識儲備。盡管災害頻發(fā)，但我國城市居民對相關知識和技能的學習意識并未有質(zhì)的改善。從2016年武漢洪澇中可以看出，忽視安全、強行涉險、不會自救等問題暴露無遺。洪澇中，由于居民防災應急意識薄弱導致的案例見表3。

表3　武漢洪澇災害案例分析(居民防災減災教育“軟能力”)

2　重塑城市應急“軟能力”的構想

城市應急“軟能力”涉及面廣，區(qū)別于硬性防災工程和防災設施，是1種十分重要的能力。根據(jù)影響方式的不同，可分為：城市制度適應、災害風險管理、城市理念協(xié)調(diào)3個方面的“軟能力”。城市應急綜合能力涉及“硬能力”和“軟能力”，分析體系構成，對重構城市防災能力至關重要，城市應急綜合能力體系如圖1所示。

圖1　城市應急綜合能力體系Fig.1　System of urban disaster prevention comprehensive ability

1)城市制度適應能力。制度適應是城市發(fā)展和防災建設的重要保證和必要選擇。城市災害治理過程中，城市發(fā)展整體規(guī)劃、安全建設保障制度、公共安全各類法律法規(guī)以及應急預案等，直接關系城市災害應急能力。在推行社會治理新格局下，健全權利與義務統(tǒng)一、風險與責任關聯(lián)、激勵與懲戒并重的制度；解決好資源分配和利益協(xié)調(diào)問題；把城市公共安全概念轉(zhuǎn)化為標準、原則轉(zhuǎn)化為程序；因地制宜地做出城市防災規(guī)劃、修改和完善相關應急預案；制定和改進工程建設管理法規(guī)等，讓制度成為城市應急“軟能力”的重要保證。

2)災害風險管理能力。我國社區(qū)災害風險管理總體發(fā)展不均衡、社會參與少、綜合協(xié)調(diào)能力較差、規(guī)劃和預案泛化以及資源整合機制不完善等[11]。社區(qū)在城市應急中扮演著信息傳播、提供支持和生產(chǎn)公共物品的重要角色，災情和撤離等信息的傳遞是社區(qū)應急中的重要內(nèi)容，確保信息的可及性至關重要。同時，居民可通過社區(qū)的社會網(wǎng)絡得到有效幫助，合理的社區(qū)組織和優(yōu)秀的社會網(wǎng)絡有助于減少緊急撤離時無序的情況發(fā)生。

3)城市理念協(xié)調(diào)能力。城市中的主體是居民，居民的應急知識和災害風險意識直接決定了城市應急能力。城市整體防災應急理念和居民自身應急知識，直接影響緊急時刻居民采取的應對措施。居民的風險意識既有助于居民在事前防范和規(guī)避災害風險，又直接決定居民對災害預警信息的敏感度和重視度。確保城市整體的防災理念與時俱進，能應對新災害和新問題；提高居民防災意識，可以使災情信息在到達具體的個人后，只需經(jīng)過較短的識別過程，從而贏得規(guī)避時間。居民應急理念意識與城市發(fā)展相協(xié)調(diào)，才能確保城市的可持續(xù)發(fā)展。

3　提升城市應急“軟能力”的路徑

基于以上的分析調(diào)查，結(jié)合危機的生命周期，即預防、準備、響應、恢復4個階段，以及其他理論研究基礎，從以下3個方面提出針對性建議。

3.1　建立健全防災導向的城市規(guī)劃和制度

城市層面的整體協(xié)調(diào)能力和防災減災規(guī)劃，決定城市災害治理的最終效果。從我國城市防災制度來看，綜合防災理念缺乏。金磊認為強調(diào)防災減災的綜合減災意識有明顯的當代現(xiàn)實意義[12]。王江波等認為城市綜合防災規(guī)劃面臨的現(xiàn)實困境在于理論體系、法規(guī)基礎和實施主體缺乏[13]。對此，應做到：制定綜合防災管理法規(guī)和技術標準，建立綜合防災減災應急管理系統(tǒng)，實現(xiàn)不同災害應對部門之間的資源與信息共享，確立災害發(fā)生時各部門的職責和承擔綜合指揮、協(xié)調(diào)職責的部門及人員構成；打造由各個利益相關者組成的制度化平臺，建立可進行利益表達和協(xié)調(diào)的城市災害應急委員會；建立常態(tài)化的專家咨詢會和民眾聽證會制度，并嚴格執(zhí)行以確保城市規(guī)劃和建設的民主科學；完善保障非政府組織發(fā)展的制度，增強社會參與；落實政府信息公開相關規(guī)定，加強輿論引導和遏制謠言。

3.2　推進改進協(xié)同導向的災害風險管理模式

社區(qū)作為1個應急單位，自身的防災應急建設也是重中之重，協(xié)同創(chuàng)新的災害風險管理模式將降低社區(qū)原子化。首先，只有具備一定韌性的社區(qū)才能抵抗住災害的沖擊并存活下來；其次，社區(qū)若要“變困難為契機”，需要社區(qū)具備較強的資源動員和整合能力[14]。Nakagawa和Shaw通過研究日本神戶地震災后恢復時發(fā)現(xiàn)，政府引導社區(qū)組織，利用原有社會網(wǎng)絡，提高了居民的參與水平[15]。對此，應做到：成立社區(qū)災害應急委員會，統(tǒng)籌管理社區(qū)的災害防治工作，通過制定符合實際的社區(qū)風險圖和適應應急需求的預案，確保本社區(qū)的安全運行；加強社區(qū)應急志愿者隊伍建設，舉辦相關技能培訓；加強社區(qū)文化建設，以便增進居民間交流；定期舉行“社區(qū)文化月”、“社區(qū)交流日”等活動，增進居民間的溝通了解；不定期舉行各類災害的防災演練，檢驗居民應急能力，全面增強居民對相關突發(fā)災害應對措施的掌握。

3.3　加強完善教育導向的城市災害文化建設

城市防災理念決定居民防災意識，災害文化建設促進理念與城市發(fā)展相協(xié)調(diào)。現(xiàn)代城市災害的復雜性及破壞性，需要更多力量和智慧去攻克，災害文化建設勢在必行。社會組織參與重大突發(fā)事件應急，影響著應急管理制度的變遷，社會組織已成為國家治理結(jié)構體系不可或缺的重要力量[16]。新形勢下，要促進“政府—社區(qū)—科研機構”聯(lián)合模式，營造城市的全方位防災氛圍。確立政府、社區(qū)、科研機構互訪交流制度，推動“產(chǎn)、學、研”一體化。國內(nèi)外大量實踐證明，推進公眾安全文化教育對減少災害的危險度十分有效，而我國居民應急知識儲備明顯不足，災害風險意識不夠。基于此，需要將防災減災教育編入國民教育體系中，強化各級學校的防災應急教育；需要將防災應急教育植入到大眾文化傳播體系當中，豐富防災應急知識，讓防災知識能更好地“武裝”公眾，從而推動城市防災建設的進步。

4　結(jié)論

1)從我國防災實踐看，各級部門日益重視，投入也不斷增大，但是2016年武漢等城市應對自然災害的現(xiàn)實情況表明，防災應急能力沒有與日新月異的城市建設發(fā)展相適應。

2)針對城市應急能力建設重“硬件”、輕“軟件”的現(xiàn)狀，在文獻梳理的基礎上，以武漢洪澇災害為研究范本，發(fā)現(xiàn)在城市防災減災規(guī)劃、社區(qū)災害風險治理、居民災害教育等方面存在不足，認為目前影響城市應急效率和效果的重要因素是應急“軟能力”。

3)構建城市應急綜合能力體系模型，提出重塑城市應急“軟能力”的構想：以規(guī)劃、標準和法案等為代表的制度適應能力；以災害治理決策方式、社會參與水平和災害治理投入等為代表的風險管理能力；以城市防災理念、居民災害意識和應急知識等為代表的理念協(xié)調(diào)能力。

4)提出建立健全防災導向的城市規(guī)劃制度，推進協(xié)同導向的城市災害風險管理，加強完善教育導向的城市災害文化建設等3條提升城市應急“軟能力”的路徑。

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