三亞市耕地占補平衡工作的梳理和思考

□呂 軍 徐迪力 廖桂芳

(1.三亞市土地整理中心 海南 三亞 572000；2.同濟大學建筑與城市規劃學院 上海 200092；3.三亞市國土資源局 海南 三亞 572000)

三亞市耕地占補平衡工作的梳理和思考

□呂 軍1徐迪力2廖桂芳3

(1.三亞市土地整理中心 海南 三亞 572000；2.同濟大學建筑與城市規劃學院 上海 200092；3.三亞市國土資源局 海南 三亞 572000)

結合三亞市實際情況，通過對耕地占補平衡的工作進行梳理和思考，調整理順工作思路，確保今后耕地占補平衡工作順利開展。

耕地占補平衡；補償耕地；三亞

1 三亞市落實耕地占補平衡工作概況

三亞市耕地后備資源匱乏，開展耕地占補平衡工作難度大。受土地資源條件的限制，自行組織補充耕地項目較少。自2007年開始至今，自行組織實施且竣工驗收的耕地開墾項目僅有10個，新增耕地總量為306hm2。落實耕地占補平衡任務一定程度上主要是委托兄弟市縣實施易地占補項目。

2 三亞市兼顧經濟發展和耕地保護的困境

2.1 經濟發展的用地保障任務緊迫

根據2010年國務院印發《全國主體功能區規劃》、2013年海南省出臺《海南省主體功能區規劃》，三亞市全部市域定位為國家級和省級重點開發區域，重點項目陸續落戶三亞。三亞的國家級重點開發區域在全省的比重達到26.9%,省級以上重點開發區域在全省的比重也高達20.34%，僅2015年，三亞市就有2個國家級和66個省級重點建設項目，項目建設的用地保障任務緊迫，耕地占補平衡壓力逐年加大。2016年，三亞市仍有26個省級重點建設項目和177個投資項目的用地保障任務迫在眉睫，建設項目擬占用耕地面積為200hm2。

2.2 補充耕地項目實施難度大，新增耕地質量等別低

三亞市補充耕地項目實施過程中存在立項征求土地權屬人同意難、施工青苗補償工作推進難、新增耕地種植短期作物難等問題。同時，三亞市通過大力挖潛的后備耕地資源不僅數量少，同時質量等級也比較低，無法滿足“占優補優、占水田補水田”的要求。

2.3 宜耕后備資源不足，易地占補難度加大

三亞市宜耕后備資源不足，“十二五”期間在樂東縣、昌江縣、儋州市的大力支持下，共委托三個兄弟市縣完成了426hm2的耕地開墾任務。目前，三亞市仍在積極同兄弟市縣協商，商請繼續支持三亞市一定數量的水田指標，但兄弟市縣的水田儲備指標已無法滿足自身的占補平衡任務，因此易地占補難度加大。

3 三亞市完成耕地占補平衡任務的對策

3.1 落實耕地保護政府責任

保護耕地的制約機制包括批地和用地二者的制約，耕地保護要實行各級行政首長責任制[1]，將耕地保護責任目標納入政府年度考核評價指標體系，建立土地違法違規政府領導干部問責制，特別是將耕地保有量、基本農田保護面積、補充耕地的數量和質量作為硬性指標進行量化考評。耕地占補平衡責任在市縣政府，但具體落實部門為國土資源管理部門，已經引發諸多弊端[2]，應充分發揮各區政府的主導作用，使占補平衡工作由部門行為上升為政府行為，切實改變國土部門唱“獨角戲”的被動局面。

3.2 建立健全補充耕地工作機制和項目管理辦法

從建立健全工作機制和項目管理辦法著手，成立補充耕地項目實施領導小組，建立“政府統籌、國土搭臺、部門協作”的工作機制。同時，結合項目實施的需要，制定補充耕地項目管理辦法，細化相關部門的職責，加強和規范補充耕地項目的實施和管理，確保各部門各司其職，合力推進項目建設。

3.3 補足耕地數量和提升耕地質量相結合落實占補平衡任務

通過補改結合的方式破解資源約束的瓶頸，用耕地的“產能平衡”替代“數量平衡”[3]。一是從補足耕地數量方面著手，開展全市范圍的后備耕地資源調查和項目建庫工作，制定三亞市耕地后備資源開發項目實施方案。二是從提升耕地質量方面著手，抓住三亞市“多規合一”改革機遇，開展宜改水田的旱地資源調查評價和項目建庫工作，建立三亞市“旱改水”土地整治項目庫，制定三亞市旱改水項目實施方案。

3.4 積極探索市場化運作補充耕地

在加強政府主導的補充耕地工作的同時，積極探索市場化運作方式，鼓勵社會力量和企業資金參與實施補充耕地項目。通過采取先行試點,逐步推進,不斷建立完善市場化補充耕地相關制度，出臺三亞市社會資本投資耕地開發項目管理辦法，嚴格市場化運作項目實施和指標使用的管理。

結束語

三亞受土地資源條件的限制，耕地占補平衡的任務既緊迫又艱巨。要完成省級、市級重點建設項目的用地保障任務，必須充分運用行政手段和經濟手段，創新耕地占補平衡機制，從落實耕地保護政府責任、建立健全補充耕地工作機制和項目管理辦法、補足耕地數量和提升耕地質量相結合、積極推動市場化運作補充耕地等方面多措并舉，才能有效開展耕地占補平衡工作，從而為三亞市經濟社會可持續發展奠定堅實的基礎。

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.22.016

1004-7026（2017）22-0026-01

F323.211

A