發展型社會政策在山區貧困農村治理中的應用研究
——以寧夏南部山區為例

□余 棟 劉滿福

(沈陽化工大學 遼寧 沈陽 110142)

發展型社會政策在山區貧困農村治理中的應用研究
——以寧夏南部山區為例

□余 棟 劉滿福

(沈陽化工大學 遼寧 沈陽 110142)

寧夏南部山區的貧困問題一直受到黨中央的高度重視，寧夏回族自治區歷屆黨委政府把中南部地區的脫貧致富作為促進全區發展的重中之重[1]。本文結合發展型社會政策相關理論，通過對山區現狀的梳理，找出貧困的原因，并提出優化路徑選擇。

南部山區；貧困；發展型社會政策

1 發展型社會政策的基本理念

發展型社會政策創新性的切入“發展”的維度，從單純的個人“授人以魚”到“授人以漁”，注重培養個體的生計能力，從而實現脫貧；從注重短期目標發展到更加強調中長期發展戰略。同時，發展型社會政策衍生出對社會政策的新思路。

1.1 注重社會政策對于經濟發展的貢獻

傳統的社會政策是非生產性的，它主要通過轉移支付等手段，實現社會再分配，將社會資源分配給受益對象，實現脫貧。在傳統的社會政策領域，國家或地區的經濟發展水平深刻影響著社會政策。通過轉移支付等再分配手段，幫助受益對象。這種純支出性行為受到社會抨擊，一方面，納稅人的在該行為中未得到利益，另一方面，這種行為是短期行為，并不能真正幫助受益對象擺脫困境。而基于發展型社會政策視角，它認為通過協調把握社會和經濟因素，一方面，促進社會經濟發展，另一方面，幫助受益對象擺脫困境，提高社會福利水平。發展型社會政策不同于傳統社會政策，是因為它強調“生產性”，社會政策應該注重社會投資，特別是對社會資本和人力資本的投資，這樣就能使包括弱勢群體在內的所有個體享受到社會福利，注重公平，緩和了社會矛盾。同時也提高大家對經濟的參與熱情，讓更多的個體為社會經濟的穩定繁榮做出貢獻，也實現自身社會價值。

1.2 注重社會政策對社會的投資

發展型社會政策注重對社會投資，特別是注重對人力資本和社會資本的投資[2]。

1.2.1 注重人力資本。發展型社會政策通過兩個方面發揮人力資本投資作用。第一，通過支持兒童教育實現家庭良性發展。發展型社會政策認為，消除貧困最有效的方法是預防貧困，即對貧困進行“上游干預”。而兒童的成長對家庭后期的發展具有重要的影響。如果兒童得不到較好的教育，容易出現貧困的“代際遺傳”，因此，通過加強兒童的成長教育，是預防貧困和增加社會福利的根本措施。在農村有“再窮不能窮教育”的說法，但是對貧困家庭來說，對孩子的教育支出是一筆較大的費用，同時投資周期較長，很多家庭無法承擔，孩子過早地輟學，沒有一技之長的孩子進入社會，無法適應企業用工需求，容易出現青少年犯罪等行為，不利于社會的穩定。

1.2.2 注重社會資本。社會資本通常指能夠提高社區（鄉村）整合的社會關系和社會網絡。社會資本的形成有利于聚合經濟的發展優勢，同時，有利于提升家庭的收入水平。當社會資本發展到一定程度，不僅能夠加強社會整合度，還能引領地區經濟建設向生產性經濟方向發展。因此，發展型社會政策注重鼓勵當地居民積極參與經濟建設活動。根據本地經濟發展需求，制定發展計劃，充分發揮社會資本優勢。

1.3 注重協調政府和社會組織之間的關系

社會政策的實質是社會福利事務領域中的干預行動，而行動的主體是政府。當前政府正在實施“權利清單”，通過簡政放權，進一步釋放社會活力。社會組織作為民間組織在社會政策中起到越來越重要的作用。

首先，社會組織是基層民生需求的掃描儀。大量的社會組織都來自于基層，社會組織的人員能大范圍、迅速的獲取民生需求信息。同時，通過社會組織之間的合作平臺，可以有效的將“碎片化”信息整合，增強了信息的效用；其次，社會組織是公共沖突的緩沖器和傳聲筒，基層的穩定對社會的穩定具有重要作用，社會組織能及時了解到基層群體的情緒，扼殺可能出現沖突的“苗頭”，同時，將基層的訴求反饋給政府；最后，社會組織是公共服務的執行者。當前，政府將部分公共服務以外包的方式招標，社會組織根據自身的能力進行投標，政府相關決策部門根據投標方的能力等條件選出中標方。社會組織提供的服務多樣，針對的對象多元，一定程度上有效彌補了政府提供公共服務的不足之處。政府和社會組織協調配合，將有力的保障社會健康發展。

2 寧夏南部山區農村貧困現狀

受自然條件、生產方式等多種因素的制約，南部山區農村長期處于貧困狀態，特別是西海固，更是被聯合國定為不適合人類居住的地區之一。出現了“生育-貧困-生育”、“貧困—就業能力差—貧困”等貧困循環的現象。通過實地調查發現，南部山區農村貧困主要表現為兩方面：一是物質貧困，二是精神貧困。基于2014年國家級大學生創新項目《寧夏南部山區生態移民典型案例調查研究》（項目編號：XJCX-2014-196），項目組在2014年對寧夏南部山區農村展開調研，共發放問卷70份，其中有效問卷66份。通過spss17.0對相關數據進行錄入分析，以下數據是基于問卷調查表的分析統計。

2.1 物質貧困

2.1.1 住房結構。南部山區農村大部分住房還是土木平房，占80.6%，磚砌平房結構占19.4%。土木住房建筑成本低廉，但是穩固性等欠佳。出現房屋簡陋的原因主要是收入來源少。農戶主要收入是來自于農業收入，由于南部山區所處地區干旱少雨，自然環境惡劣，土地貧瘠，農產品產量較低，因此收入不高。

2.1.2 近5年是否借款及借款原因。根據實地調查顯示，近5年借款的比例占71%。當前借款的原因主要是疾病治療、生活費用、子女上學和生產投資，分別占35.8%、29.40%、21.30%、12.90%。由于醫療衛生落后，山區農村初級保健服務基本處于空白，慢性疾病較多，導致家庭在疾病治療方面開銷較大。部分家庭的子女在初中和高中階段要到縣城就讀，因此家庭在教育支出方面的開銷也增多。生產投資主要是化肥種子等，由于土地較為貧瘠，農戶在種植過程中，需要通過足量的化肥等提高土地的肥力，進而提高糧食產量。

2.2 精神匱乏

受調查對象中，51.6%的調查對象是文盲，很多青壯年是小學、初中水平。他們進入城市務工，成為農民工的主要群體，這類群體處于城市的底層，缺乏足夠的技能，通過自身勞動力獲取收入。生活條件艱苦、工作時間長、收入較低等原因導致他們精神匱乏。

調查結果顯示，當前家庭有老人的占69.4%,雖然大部分老人是和子女在一起，但是很多家庭青壯年外出務工，很多老人成為“空巢老人”。他們缺乏社會支持網絡，既得不到子女的照料，同時，由于缺乏社區養老的條件，也得不到外部的網絡支持，他們缺乏足夠的精神慰藉。

3 寧夏南部山區農村貧困的原因

造成山區農村貧困的原因有很多，既有顯性的也有隱性的，既有外在的也有內在的，總的來說，主要有三個方面[3]。

3.1 自然環境惡劣

寧夏南北部自然條件差距較大，雖有“天下黃河富寧夏”之說，但是黃河水主要流經的是寧夏的北部地區及川區。對南部山區來說，雖然土地眾多，但大部分是荒蕪的山區，由于人口的過度增長，對自然破壞較為嚴重，水土流失較為嚴重。

3.2 缺乏脫貧能力

根據現狀分析，可以看出，當前很多農民的學歷水平較低，在農業發展或者務工時，由于缺乏對技術的掌握，收入水平較低，而家庭的各項支出較大，這種支大于出的局面以及人力資本低水平的循環，阻礙著山區農村脫貧致富。

3.3 社會組織機構缺乏

社會組織對社會經濟發展有著重要作用，往往經濟越發達，代表各行業各群體的社會組織越活躍。山區農村在社會組織建設方面存在很大的不足，如很多山區農村主要是靠農業和養殖為主，但是農業技術推廣組織和養殖技能組織缺乏；很多青壯年選擇務工，掌握一門技術對提升務工具有重要的作用，雖然政府也安排了一些技能培訓會，但是民間的組織存在缺位現象；很多老人是空巢老人，在城市社區中，很多社會機構和組織幫助他們實現資源鏈接，解決生活中的困難，但是農村中的老年群體，很少有社會組織或者相關民間機構進行幫扶。

4 發展型社會政策在寧夏南部山區貧困治理的路徑選擇

結合當前寧夏南部山區農村貧困存在的問題，筆者認為在農村貧困治理中，應利用發展型社會政策的相關理念，構建以人力資本和社會資本為重點，農村自發積極參與的扶貧架構。

4.1 發揮政府主導作用，有計劃的實施移民

發展型社會政策的突出特征就是強調政府在社會治理中占主導性作用。政府通過資源整合和再分配等形式，實現社會和諧穩定。

寧夏南部山區多為黃土丘陵，水土流失嚴重，人口的過度增長，導致人與自然的矛盾尖銳。當前國家實施“退耕還林”等生態保護政策，南部山區很多地區將實施退耕還林，注重生態的恢復。因此，政府通過移民的方式，將人口搬遷到北部川區，一方面，有利于減輕南部山區人口壓力，促進生態的恢復，另一方面，北部川區有大量可墾荒地，相關的灌溉工程也基本建成，可以進行開發性生產，有效配置資源，促進協調發展。

4.2 投資人力資本和社會資本

人力資本和社會資本是地區發展的重要保障。自然環境、經濟現狀等原因制約了山區農村人力資本和社會資本的發展現狀，物質和精神的雙重缺乏進一步制約了農村的發展。

4.2.1 投資人力資本。要想走出貧困循環的怪圈，最關鍵的是教育和培訓。

加強農村教育。農村教育是阻止貧困代際的重要環節，對兒童提供較好的教育，為后期兒童的發展提供保證。政府要突出在農村教育中的責任，繼續加大對農村教育的財政投入，為農村辦學條件和質量提供財政保障；建立農村教師的輪崗制度，提高教師的工資水平，完善畢業生農村支教制度，吸引優秀人才投身農村教育。在農村，“留守兒童”問題也是社會值得思考的問題，兒童是祖國的未來，父母在兒童成長時期教育的缺失，容易導致兒童形成錯誤的人生觀和價值觀，從而走上違法犯罪道路。因此，政府可以建立留守兒童托管機構，安排老師照料，同時招募社會愛心人士（如志愿者等）協助機構運轉，實現兒童的健康成長。

構建就業信息平臺，鼓勵村民創業。山區相關政府部門通過搭建就業平臺，實現信息對稱，資源對接，有計劃的輸送勞動力，促進就業，通過務工增加家庭收入，實現脫貧。當前，政府鼓勵“大眾創新萬眾創業”，村民可以根據所在地區的資源條件，通過互聯網渠道，實現創業，并帶動就業。政府可以成立創業發展基金，為有想法和有項目的村民提供啟動資金。

4.2.2 加強社會資本建設。發揮農村內部社會資本優勢。農村地區非常注重家庭關系和鄰里關系，在需要借款時，他們大部分都是從親戚朋友處借款，后期可進一步發揮內部社會資本優勢，實現社會資本和經濟發展的良性合作。

注重農村外部社會資本建設。非盈利組織和社會組織是除政府外重要的外部社會資本，對山區農村脫貧致富具有重要的作用。主要通過直接和間接兩種方式提供社會服務。直接提供社會服務包括各種非盈利的兒童托管所、民辦醫療保健機構等，他們通過政府財政支持或者社會資金支持，為山區農村弱勢群體提供幫助；間接服務主要包括扶貧基金會、宋慶齡基金會等，他們通過中間平臺，找到受助群體或者對象，提供幫扶。

4.3 引導社會組織機構發展

政府為社會組織發展提供空間，對社會組織的發展提供支持。根據行業、地區、群體等條件建立社會組織，通過市場機制和規則實現良性競爭，引導社會組織合理布局，形成信息平臺、物資平臺、專業支持平臺等支撐網絡。同時，推進政府向社會組織購買服務，一方面，實現政府簡政放權，另一方面，社會組織得到資金，可以更好的發展。當然，社會組織在發展過程中要不斷完善組織制度，包括信息披露制度、項目管理制度、績效評估制度等。

結束語

2020年實現全面脫貧是黨和國家的重大戰略目標，寧夏南部山區貧困農村的脫貧也箭在弦上，基于發展型社會政策的相關理念，結合南部山區貧困原因，所提出的相關對策，相信能為貧困山區盡快實現脫貧致富有所幫助。

[1]李耀松,許芬,李霞.寧夏生態移民可持續發展研究[J].寧夏社會科學,2015（8）.

[2]劉沁柔.發展型社會政策與社會主義核心價值觀的契合性討論[J].現代經濟信息,2015.

[3]魯曉寧.發展型社會政策在山區農村貧困治理中的應用研究[D].河北師范大學,2014.

1004-7026（2017）07-0014-03

C916

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.07.005

余棟（1994.7-），男，江蘇泰州，中共黨員，沈陽化工大學人文與社會科學學院碩士研究生，研究方向：社會政策、社會福利。

劉滿福（1973-）,男，中共黨員，副教授，沈陽化工大學研究生學院副院長，研究方向：社會法學。