我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革：現(xiàn)狀、問題和思路

楊 丹，徐繼敏

(四川大學 法學院，成都 610207)

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革：現(xiàn)狀、問題和思路

楊 丹，徐繼敏

(四川大學 法學院，成都 610207)

“十二五”期間，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革取得矚目成績，中央和地方通過政策文件對改革形成基本共識，改革“由點及面”在全國范圍內展開，不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權力得以擴充，還促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合能力高效提升。但是，改革進度不統(tǒng)一、與其他行政體制改革銜接不夠以及法治化水平低是現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革面臨的主要問題。為進一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革，應結合“縣管市”體制培育中小城市，將部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道辦事處，并推行基層自治。同時，建立完善的行政組織法體系和行政體制改革法律制度，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革納入法治化軌道。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革；“縣管市”體制；街道辦事處；基層自治；法治化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革，是近年來我國行政體制改革①的重點。2011年，《“十二五”規(guī)劃綱要》指出：“繼續(xù)優(yōu)化政府結構、行政層級、職能責任，降低行政成本，堅定推進大部門制改革。”2014年，《全面深化改革決定》要求“優(yōu)化政府組織結構、轉變政府職能”，“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層管理”。同年，中共中央《關于全面推進依法治國若干問題的決定》要求建立“依法行政體制”，“完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度”，并據(jù)此“深化行政執(zhí)法體制改革”，建立法治政府。“十二五”期間，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革進行了積極探索與實踐，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)權責機制重構逐漸向基層法治政府轉變，改革的根本目的和重點領域均發(fā)生相應調整。從“十三五”規(guī)劃部署來看，深化改革的趨勢不減反增，這表明我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革尚未充分實現(xiàn)優(yōu)化基層行政體制的目的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國重要的行政層級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的變化情況對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革十分重要。因此，有必要分析“十二五”期間我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的現(xiàn)狀，指出現(xiàn)階段存在的主要問題，提出進一步優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的思路。

一 “十二五”期間我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的成就

鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革是“十二五”規(guī)劃期間的重要舉措。從各地實踐來看，全面推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革，理順市、縣、鄉(xiāng)基層政府之間的權責關系，清晰定位鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或街的主體功能，有利于促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革基本形成共識

“十二五”期間，中央和地方頒布的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革規(guī)范性文件共322件，與2010年之前的91件相比，有較大漲幅②。期間，2011年全國人大十一屆四次會議批準了《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》、國家發(fā)展和改革委員會《關于印發(fā)全國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》、《中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃(2012—2020年)》、中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》和《關于全面推進依法治國若干問題的決定》、國務院批轉發(fā)展改革委《關于2015年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見的通知》等中央文件相繼出臺，對基層行政體制改革作出統(tǒng)籌安排，指明鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的發(fā)展方向；同時，清楚地劃分了各級政府之間的事權范圍，將面向基層且由地方管理更方便的社會經(jīng)濟管理權限一律下放至基層。在地方上，有《廣東省縣鎮(zhèn)事權改革若干規(guī)定(試行)》對“行政管理職權”進行定義，明確廣東省范圍內的鄉(xiāng)鎮(zhèn)授權范圍，并規(guī)定事權調整主體、事權劃分、事權執(zhí)行和監(jiān)督等內容，以規(guī)章形式規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，較為符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革區(qū)域特性。

政策文件的相互呼應反映出，中央和地方對鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革已經(jīng)形成基本共識。其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是創(chuàng)新社會管理機制和加快城鎮(zhèn)化進程的基本載體，不但應當保留相當數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處，還應賦予與其社會經(jīng)濟發(fā)展水平相匹配的行政管理權限；其二，促進中央和地方各級事權制度化與法律化是改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治化現(xiàn)狀的基本手段，進而優(yōu)化基層行政組織和提高基層治理能力；其三，各政策文件是推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的關鍵手段，中共中央、國務院及部委的“紅頭文件”進行全國范圍內的改革部署，省級黨委、政府詳細規(guī)劃與嚴格監(jiān)督域內鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革，各基層政府負責改革的推行。

(二)普遍推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革

據(jù)筆者整理的資料，2010年以前，浙江、安徽、山東、廣東、四川、河北等少數(shù)省份開始推行“擴權強鎮(zhèn)”或“簡政強鎮(zhèn)”改革，以浙江、安徽、廣東三省較為突出。“十二五”期間，繼揚州、無錫、蘇州之后，江蘇先后對淮安、南通、徐州、南京等市縣展開擴權強鎮(zhèn)改革試點；山東、四川和陜西此前僅分別在濟南、青島，瀘州、自貢以及銅川推行擴權強鎮(zhèn)試點工作，但自2011年起山東省試驗區(qū)擴至煙臺、德州、濱州、聊城、日照、濰坊、威海、東營，四川省則增加南充、達州、甘孜、廣安、攀枝花、德陽、遂寧、眉山、樂山等市縣，安康、咸陽、漢中、商洛、寶雞、渭南也加入陜西省試點名單。中部地區(qū)新增試點省份包括湖北、湖南、江西、山西，西部地區(qū)增加云南、貴州、廣西和西藏，吉林和黑龍江則率先在東北地區(qū)開始擴權強鎮(zhèn)改革。截止2015年，新增13個省，目前已有24個省份開展試點工作，表明新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革迅速在全國范圍內鋪展開來。

其中，“擴權強鎮(zhèn)”改革和“簡政強鎮(zhèn)”事權改革是典型的改革模式，各地區(qū)根據(jù)自身情況紛紛進行效仿。

浙江省“擴權強鎮(zhèn)”改革的核心在于培育“中心鎮(zhèn)”。2010年，浙江省先后發(fā)布《關于進一步加快中心鎮(zhèn)發(fā)展和改革的若干意見》(浙委辦[2010]115號)和《關于開展小城市培育試點的通知》(浙政辦發(fā)[2010]162號)，決定在義烏市佛堂鎮(zhèn)等27個鎮(zhèn)開展小城市培育試點，在保留鎮(zhèn)行政級別的同時，賦予縣級經(jīng)濟社會管理權限。首先，科學編制和嚴格實施城鎮(zhèn)規(guī)劃，按照城市發(fā)展的標準，確定中心鎮(zhèn)的功能、定位和輻射范圍。比如浙江杭州市在每個縣確定1-2個中心鎮(zhèn)，發(fā)展戶籍人口3萬人以上或常住人口4萬人以上，鎮(zhèn)域輻射5平方公里以上③。其次，賦予試點鎮(zhèn)必需的經(jīng)濟社會管理權限，采用依法委托、交辦、延伸機構或開展相對集中處罰權等形式，下放包括經(jīng)濟類核準和備案權、市政設施和社會治安等社會管理權和行政執(zhí)法權④。

廣東省“簡政強鎮(zhèn)”事權改革則采取分類改革的方式，分別賦予強鎮(zhèn)、特大鎮(zhèn)、中等鎮(zhèn)和一般鎮(zhèn)的不同職能和管理權限。縱向上，事權改革需要理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村(居)的關系，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府職能和法律職責，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力依法行使；橫向上，推進基層“簡政”，降低市場準入門檻，取消大部分行政審批目錄或下放行政審批事項到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，引導基層政府退出市場，并審視政府、市場和社會的三元關系，發(fā)展政府購買服務、合同外包、項目招標、公眾參與等社會化服務，以優(yōu)化基層治理機制。“簡政強鎮(zhèn)”的亮點在于，權力下放應當遵循法定程序，并且規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法行為。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權力得到擴充

1.行政審批權與行政執(zhí)法權的下放是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的重要內容

一方面，在合理劃分省、市、區(qū)、鎮(zhèn)四級審批事項的基礎上，重點圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設、國土房管、項目投資、市場監(jiān)管、民生事業(yè)等領域下放行政審批事項⑤。實施審批流程再造，理順政府部門內部審批工作機制，制定審批操作標準，推進行政審批程序化、標準化和規(guī)范化。在部分試點鎮(zhèn)街，推進“一站式”審批，或推行網(wǎng)上審批，以減少行政審批層級，提高行政審批效率⑥。另一方面，在城鎮(zhèn)化水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，探索基層行政執(zhí)法新模式。按照屬地管理、減少層級、權責一致、注重效率的要求，以委托執(zhí)法或縣(區(qū))鄉(xiāng)聯(lián)合執(zhí)法的形式，逐步推行行政執(zhí)法重心下移，但上級政府或部門保留部分行政執(zhí)法權⑦。比如，廣東省深圳市根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類標準，在一般街道、較大街道配備1支綜合執(zhí)法大隊，在特大街道按勞動與安全監(jiān)管、城市綜合管理等領域組建2支執(zhí)法隊伍，一般街道及區(qū)政府駐地街道，可由區(qū)承擔執(zhí)法職責⑧。

行政管理權力一般采用直接授權、委托放權或內部調整放權的方式下放。上級政府或部門根據(jù)省級權力調整目錄將行政管理權限直接賦予鎮(zhèn)街政府時，鎮(zhèn)街政府以自己名義獨立行使權力，并為此承擔相應的法律責任。如果上級部門通過簽訂委托協(xié)議將事權交予鎮(zhèn)街政府行使，鎮(zhèn)街政府在委托范圍內對外獨立行使權力，但由委托的上級部門承擔形式責任，鎮(zhèn)街政府承擔出庭應訴、復議答復、支付賠償?shù)葘嵸|法律責任。上級部門也可在鎮(zhèn)街范圍內設置派出機構，由其對派出機構的行政行為承擔責任⑨。

2.相應地擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政權，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權與事權匹配機制

《廣州市簡政強鎮(zhèn)事權改革實施意見》規(guī)定：“各區(qū)(縣級市)黨委、政府要為鎮(zhèn)履行職能創(chuàng)造條件，調整優(yōu)化區(qū)(縣級市)和鎮(zhèn)的財政收支結構，理順財政分配關系。”試點鎮(zhèn)所在縣(市、區(qū))結合試點鎮(zhèn)財政狀況，縣級財政局把財政管理權移交鎮(zhèn)財政所，建立一級國庫。在加大財政轉移支付力度的同時，嚴格控制轉移支付的流動領域，主要用于基層教育、文化、衛(wèi)生、社會保障及公共基礎建設。

3.機構設置和人員編制也隨行政權的下放有所調整

一是機構編制配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模設置。杭州市《關于加快發(fā)展中心鎮(zhèn)培育小城市的若干意見》(2011年)規(guī)定，各中心鎮(zhèn)根據(jù)規(guī)模大小綜合設置黨政綜合管理、經(jīng)濟發(fā)展、城鄉(xiāng)建設、社會事務、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等5—7個機構。廣東省的做法是，一般鎮(zhèn)設置綜合性辦事機構不超過5個，人員不超過35名；較大鎮(zhèn)辦事機構不超過7個，人員不超過55名；綜合指數(shù)在300-400的特大鎮(zhèn)，按8-10個設置辦事機構，人員不超過85名；綜合指數(shù)在400以上的特大鎮(zhèn)，不超過12個辦事機構，人員不超過120名；綜合指數(shù)在500以上的、常住人口特別多、經(jīng)濟規(guī)模特別大的鎮(zhèn)，可適當增加編制，但不超過150名人員[1]。二是發(fā)展“一站式”服務窗口。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立便民服務中心，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關部門抽調人員合署辦公，“不新增機構、編制和人員，實現(xiàn)‘一個中心’對外、‘一個窗口’受理、‘一條龍’服務；村和社區(qū)設立便民服務站，由村干部兼任代辦員，不另新聘人員”。三是創(chuàng)新用人制度，以彌補基層執(zhí)法人員短缺。廣州市為促成事權與人力資源相匹配，打破傳統(tǒng)擴充編制的做法，經(jīng)區(qū)縣政府批準，通過向市場購買服務、簽訂服務委托協(xié)議，將部分政府公共服務事業(yè)交由市場完成，以解決因城鎮(zhèn)化發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟社會管理事務增加后編制不足的問題。

(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合能力有所提升

隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革深入推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務能力大幅度提升。其一，城鎮(zhèn)基礎設施相對完善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“按照市政標準改造和完善小城鎮(zhèn)通信、道路、給排水、環(huán)保等基礎設施，提升文化、教育、衛(wèi)生等公共服務設施水平”，并“承擔就業(yè)服務、職業(yè)培訓、社會保險、退休人員管理、勞動關系協(xié)調及勞動人事爭議處理、人事人才管理、自主擇業(yè)軍隊轉業(yè)干部管理服務、相關普法宣傳等職責”。其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力有所改善。改革引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸發(fā)展為自主型政府，以“提高示范試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)自我管理、自我發(fā)展、自我完善的能力”。在簡政放權的基礎上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、經(jīng)濟市場和基層社會之間的關系有所改善，政府購買服務、委托社會機構、簽訂行政合同的行為有所增加，這為鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)公共服務多元化提供便捷、高效的途徑，有利于提高基層自治水平。

大量培育中心鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)，是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟水平的重要手段，為發(fā)揮城鎮(zhèn)功能提供物質基礎。國務院批轉發(fā)展改革委《關于2015年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見的通知》強調，“統(tǒng)籌推進國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點、中小城市綜合改革試點和建制鎮(zhèn)示范試點，以點帶面，點面結合”，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革指明方向。各地在落實新型城鎮(zhèn)化試點時，多結合地方特色、經(jīng)濟結構和居民需求開展。江蘇省鎮(zhèn)江市遵循“中心城市—重點中心鎮(zhèn)—一般鎮(zhèn)—特色鎮(zhèn)”的規(guī)劃，保留居民點的四級城鎮(zhèn)體系，按照“擇優(yōu)、扶強、塑特色”原則，重點培育城關鎮(zhèn)、省級重點中心鎮(zhèn)、重要節(jié)點鎮(zhèn)和具有特色產(chǎn)業(yè)、特色文化、特色資源的鎮(zhèn)。安徽省在150個省級擴權強鎮(zhèn)試點的基礎上，另外發(fā)展了50個中心鎮(zhèn)，到2015年，形成了產(chǎn)業(yè)特色明顯、基礎設施配套、服務功能完善、人居環(huán)境良好的中心鎮(zhèn)群。山東省將100個經(jīng)濟基礎好、設施配套齊全、人口規(guī)模較大的鎮(zhèn)培育為城鎮(zhèn)功能強、特色產(chǎn)業(yè)突出、人口相對集中的小城市。

二 “十二五”期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革存在的問題

盡管“十二五”期間取得了較為矚目的成績，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的推進仍然困難重重。各地區(qū)改革進度不同，嚴重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合治理能力的全面提升，與其他行政體制改革的脫節(jié)，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革陷入進退維谷的境地，而缺乏足夠的法律支撐則難以保障改革的穩(wěn)固性與持續(xù)性。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革進度不統(tǒng)一

根據(jù)改革政策文件的分布態(tài)勢可知，經(jīng)濟發(fā)展水平因素直接作用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革，致使各地改革呈現(xiàn)不均衡發(fā)展的趨勢。

一方面，不同經(jīng)濟區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革范圍和改革深度不同。從頒布的規(guī)范性文件可知，經(jīng)濟水平高、發(fā)展快的東部省份，率先展開鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，覆蓋面遠超中西部城市。比如，廣東省政府及工作部門出臺規(guī)范性文件18件、汕頭市3件、佛山市2件、惠州市5件、中山市7件、東莞市5件、陽江市2件、肇慶市5件、江門市6件等；而四川省政府及工作部門頒布規(guī)范性文件7件、南充市2件、達州市2件、廣安市2件、德陽市3件等。與中西部相比，東部鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革不局限于體制內的事權調整，加大向法治化軌道靠攏的力度。《廣州市簡政強鎮(zhèn)事權改革實施意見》明確了“簡政強鎮(zhèn)”事權改革的重點領域，不僅要解決各級政府權責配置問題和職能劃分問題，還將理順縱向橫向關系，強調運用法治思維推進事權改革，以規(guī)范事權改革主要內容、適用程序與責任主體。中部地區(qū)以安徽省為例，強調“特色鎮(zhèn)”、“中心鎮(zhèn)”的建立，劃分縣鄉(xiāng)功能區(qū)，期待在縣域經(jīng)濟有所提升的前提下，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務職能，促進基層民生事業(yè)發(fā)展。而西部集中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的宏觀部署，陜西、云南、貴州等省尚處于“擴權強鎮(zhèn)”試點的探索階段。

另一方面，同一省域內不同經(jīng)濟水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接的改革內容與改革目的也有差異。按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃布局和功能定位實行分類改革，區(qū)分強鎮(zhèn)、大鎮(zhèn)和弱鎮(zhèn)。比如在廣東廣州市，產(chǎn)業(yè)集聚、人口多、經(jīng)濟規(guī)模大的鎮(zhèn)，開展基本公共服務和依法執(zhí)政建設，增強處理突發(fā)公共事件和社會治安綜合治理能力，加快推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化；城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定水平、經(jīng)濟規(guī)模中等的鎮(zhèn)，加強社會管理和公共服務職能，著力解決工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中的各種問題；農(nóng)業(yè)比重較大、經(jīng)濟欠發(fā)達的鎮(zhèn)，要大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，集中精力解決“三農(nóng)”問題。另外，也可以根據(jù)產(chǎn)業(yè)形式，將“中心鎮(zhèn)”發(fā)展定位為經(jīng)濟發(fā)展鎮(zhèn)、歷史文化名鎮(zhèn)、特色旅游鎮(zhèn)、宜居城鎮(zhèn)等。例如，廣東容桂街道產(chǎn)業(yè)結構綜合性強、社會利益群體多元化、社會治理問題突出，故著重下放行政審批權、治安管理權、綜合執(zhí)法權等與經(jīng)濟社會管理匹配的行政權限，以促進容桂街道自主發(fā)展。但四川花源鎮(zhèn)則將發(fā)展定位為以房地產(chǎn)、商貿、文教、農(nóng)業(yè)和旅游休閑為主導產(chǎn)業(yè)的宜居鎮(zhèn)，部分審批權、執(zhí)法權則不可一并下放，應考慮花源鎮(zhèn)是否存在權力需求且是否有能力承受。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革與其他體制改革的銜接不夠

實踐表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革向來著力于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構配置、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權力、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展等問題，與其他基層行政體制改革的配合與銜接遠遠不夠。分析文本可知，縣鄉(xiāng)改革的決策主體一般是縣(市)委及政府，省、市、縣的權力則由省委及政府調整，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調機制可能致使決策主體作出不同的改革部署，不同類型的地方改革之間發(fā)生沖突或競合的情況在所難免。

比如，“省直管縣”體制改革要求將部分市級管理權限下放至縣級政府，那么正在開展“擴權強鎮(zhèn)”改革的縣(區(qū))能否將該權力直接通過省級政府決定下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府？如果只能由縣(區(qū))改革決定下放，權力截留的情況是否會發(fā)生，如何預防？

再如，“縣管市”體制已經(jīng)引起學界注意，但對“市”的定位存在爭議。不少政策文件也認為應當在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革中提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化水平、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市功能，通過培育中小城市群，以實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務職能和基層自治的目的。但是，文件中鮮少提及與“縣管市”的銜接。鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展到何種程度，可以認定為具備一定的城市水平或城市基礎？達到或超過這類水平的中小城鎮(zhèn)是否可以改為“市”？對“市”的定義或定位是嚴格遵守《憲法》及相關法律的規(guī)定還是可以做出相應的突破？如果改“市”得以允許，縣鄉(xiāng)功能分區(qū)與職責界定是否應當在“縣管市”體制的框架下重新審視？目前，尚無中央或地方政策對這類情況進行頂層預設。2014年，國家發(fā)改委印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》提出要探索縣管市的“鎮(zhèn)級市”模式。其中，“市”則避開我國行政區(qū)劃的概念意義，指出城市功能齊全的小城鎮(zhèn)群應當是“縣管市”的基礎。

改革制度上的脫節(jié)帶來兩個主要問題。其一，地方改革各自為政較難形成行政組織的體系性與協(xié)調性。省、市、縣、鄉(xiāng)構成憲法與地方組織法框架下的地方行政組織體系，針對任何一級行政組織展開的改革行為都必須置于該體系下予以審視。“省直管縣”改革忽視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基層治理作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革厘不清與“縣管市”體制的邏輯關聯(lián)，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理欠缺基層自治組織配合等問題，都將直接破壞地方行政組織的系統(tǒng)性。其二，各級政府職能較難實現(xiàn)清晰定位。政府職能轉型是地方行政體制改革的重要內容，但不成體系的改革行為常忽略其他未涉及的政府層級。相較于省級政府而言，市、縣、鄉(xiāng)均是基層政府，具有一般的社會管理和公眾服務職能，將市級管理權限下放至縣級政府、縣級管理權限賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是為了促進基層政府公共服務職能的實現(xiàn)。雖然省級政府通過權力下放目錄來確定權限類別與所涉領域，但具體實施仍然由各市(縣)決定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的權力需求往往根據(jù)各地實際情況決定，因未置于整體職能構架下審視，相關政策文件的局限性很難避免。況且，組織法對地方各級政府職能與事權的劃定模糊不清，也造成改革在政府職權層面隨意性太強，市、縣、鄉(xiāng)三級政府職能推諉和職責交叉的問題并未通過改革得到妥善解決。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革法治水平低

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革缺乏足夠的法律支撐，有違反《組織法》和《立法法》規(guī)定的嫌疑

政策文件主要由地方黨委和政府聯(lián)合發(fā)布，涉及對縣鎮(zhèn)職權的調整，采用授權、委托等方式將上級政府行政管理權下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但本質上仍是行政性授權。按照職權法定原則，行政職權應當由法律、法規(guī)或規(guī)章授權主體行使，行政機關不能任意將自己的權力賦予其他機關行使。《立法法》也規(guī)定，根據(jù)改革發(fā)展的需要，全國人大及其常委會可以就行政管理領域的特定事項授權在一定時期內、在部分地方暫時調整或停止適用法律的部分規(guī)定。如果要修訂現(xiàn)有《組織法》對縣鄉(xiāng)職權配置，必須由全國人大及其常委會發(fā)起，即使是臨時授權調整也應當由其決定，而地方黨委或地方政府以抽象文件修改現(xiàn)行法律規(guī)定的做法不具合法性。有學者指出，我國各地推行的深化行政體制改革總體上并未納入法治化軌道，缺乏法律支持[2]。直接原因在于，“先試先行”的改革路徑使得很多新制度不可能從試行階段直接上升為法律制度，并且改革決策者和執(zhí)行者更愿意承擔執(zhí)行風險而不是法律責任，因而對改革法治化水平低持容忍態(tài)度。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革法律體系缺失，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的穩(wěn)定性與前瞻性難以維持

第一，沒有國家立法或地方立法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革進行制度設計，“改革‘于法無據(jù)’就有可能在實踐中被異化為某些既得利益者反對深入改革的借口”[3]。一方面，各地改革政策源于缺失的組織法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法律定位不明確，改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扮演的角色是否恰當，改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定位為何，這仍然是困擾目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的主要問題。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法律職能隨改革推進有所變化，從最初的“基層管理者”到“服務提供者”再到“基層治理者”，每一個特殊時期基層政府承擔不同的角色是必然的，而法律卻未作任何調整。再有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革目的始終存在爭議。有學者認為，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，既是優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的手段，同時也是發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)的直接目標，如此便能“進一步劃清縣、鄉(xiāng)、村三級的事權和收益權”，“有利于充分調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和各級經(jīng)濟組織發(fā)展經(jīng)濟的積極性”[4]。也有人認為，“政府如何界定自身的角色和職能，如何協(xié)調與市場和社會的關系，如何解決大量事務服務下沉與公共財政不足的矛盾”[5]，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革基本目標，以此優(yōu)化基層治理結構。

第二，立法缺失使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的改革無法定程序可遵循。推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的決定由誰作出、誰能參與、怎么作出、如何實施等問題模棱兩可，盡管地方黨委和地方政府扮演決策者的角色，但對于改革決定的孕育、論證、出臺與施行都沒有具體的法律文件作為依據(jù)，那么改革的持續(xù)性、合理性與合法性都得不到穩(wěn)定的保障。

第三，缺乏強有力的改革監(jiān)督機制。在行政自制理論的基礎上，政府改革行為以行政監(jiān)督為主要監(jiān)督方式，這基于上下級政府之間的隸屬關系，既認同行政機關的自我調節(jié)力，也不否認行政權具有擴張或濫用的潛在性。然而，現(xiàn)階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革已經(jīng)從單一縱向分權向多元橫向放權階段過渡，行政監(jiān)督將難以適應權力的外放與異化。而且，在沒有外部權力干涉與監(jiān)督的條件下，不同利益群體交疊勾結，規(guī)避行政內部監(jiān)督，也會成為常態(tài)。目前，規(guī)范性文件中鮮少提及其他有力的監(jiān)督方式，立法也尚無法律追究機制以規(guī)范和監(jiān)督改革權力濫用、改革行為錯誤、改革責任規(guī)避等行為。

三 進一步推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的思路

進一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革，應立足于“十二五”期間的實踐基礎，明確改革發(fā)展重點，促進基層經(jīng)濟社會發(fā)展。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革納入法治化軌道，正確處理改革與立法的關系，完善相應的法律體系，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的深入推進和健康發(fā)展提供法治保障。

(一)“縣管市”模式與鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革

在“縣管市”模式下，“‘縣’作為一級行政區(qū)域，‘市’則被視為單一的‘城市’或者‘城鎮(zhèn)’概念，是由一定數(shù)量的居民組成，并保持有較高比例工商業(yè)的聚居地”[6]。美國是典型的縣制國家，州政府以下最高級別的地方政府即為縣，其作用“部分為了州政府行政管理，部分為了實現(xiàn)地方治理”，一般情況下，“作為州政府的代理人征收賦稅和執(zhí)行法律”。在地方自治的基礎上，縣域以市鎮(zhèn)自治體為主，縣與市鎮(zhèn)之間不存在隸屬關系，在不同領域行使行政管理權。這對我國進一步推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革、培育中小城市、促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，有一定的借鑒意義。

《“十三五”規(guī)劃綱要》強調：“加快拓展特大鎮(zhèn)功能，賦予鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上的特大鎮(zhèn)部分縣級管理權限，完善設市設區(qū)標準，符合條件的縣和特大鎮(zhèn)可有序改市。”有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人口達至10萬人以上、經(jīng)濟發(fā)達、城鎮(zhèn)服務設施完備，可以考慮按照小城市的標準進行改革。借鑒浙江省“擴權強鎮(zhèn)”模式的做法，整合一定范圍內經(jīng)濟欠發(fā)達、服務能力弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，選擇條件較為成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為片區(qū)的“中心鎮(zhèn)”，經(jīng)由地方人大依法定程序授權改革，下放與中心鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展所匹配的行政管理權限，加強中心鎮(zhèn)在經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、城建規(guī)劃、市政基礎設施、環(huán)境保護和綜合執(zhí)法等領域的職能，并帶動片區(qū)內其他弱小鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展。當中心鎮(zhèn)發(fā)展到一定程度時，可以考慮調整為中小城市，一般參考因素包括人口規(guī)模、區(qū)劃面積、經(jīng)濟水平、市政設施等。例如，根據(jù)2014年國務院《關于調整城市規(guī)模劃分標準的通知》的城市劃分標準，廣東省佛山市容桂街道有常住人口46.7萬，屬I型小城市的人口標準，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)豐富，已具備發(fā)展成小城市的條件，“簡政強鎮(zhèn)”事權改革可以先對容桂的城鎮(zhèn)屬性進行調整，再經(jīng)由省人大授權賦予其與城市功能匹配的事權。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革培育的小城市群，在“縣管市”模式下的行政區(qū)劃意義并不突出，仍應遵循憲法及組織法設定的行政組織體系。發(fā)展城市功能完備的中小城市，意義在于率先解決部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)因城鎮(zhèn)化速度太快帶來的基層治理難題，以居民訴求和政府權責為基本導向。更重要的是，這些城市群應當視為城市綜合治理實體，發(fā)揮城市功能優(yōu)化、社會管理創(chuàng)新與基層治理現(xiàn)代化的重要功能。

(二)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道辦事處

《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十八條第三款規(guī)定：“市轄區(qū)、不設區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關。”有學者就主張將鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展為縣級政府的派出機構，踐行“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的治理模式[7]。這樣一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以直接行使縣級職權，對上負責。

對于部分職能單一、經(jīng)濟落后、人口稀少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實踐表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在地方事務管理上既沒有權力需求也沒有實際承載力，即使下放大量行政權限也只能空置。這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以考慮取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政建制，改為街道辦事處，作為縣(區(qū))政府的派出機關。

學界對街道辦事處的存廢持有兩種觀點。一種認為街道辦事處模式行政化太強，阻礙居民自治能力的提升；另一種則從合作治理的角度主張保留街道辦事處，引導其在基層治理中發(fā)揮協(xié)調作用[8]。截止2014年，全國共有40381個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級區(qū)劃，分別有20401個鎮(zhèn)、12282個鄉(xiāng)和7696個街道辦事處。僅有少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展迅速，對行政管理權需求大幅增加，而大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍以農(nóng)業(yè)為主，靠著國家財政轉移支付維持基本公共服務。倘若不作區(qū)分而全面放權，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)提升城市功能，在經(jīng)濟基礎和市民社會均不足以支撐的情況下，改革將很難突破瓶頸。

推進部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道辦事處應當分階段、分步驟有序開展。首先，出臺《街道辦事處組織法》。一則確定街道辦事處規(guī)模，人口結構、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、覆蓋面積等可作參考因素；二則明確街道辦事處公共服務和社會管理職能；三則界定街道辦事處事權范圍并配以內設機構和人員編制，以合理劃分縣(區(qū))街事權，防止縣級政府濫用職權干涉村(居)民自治事務。其次，推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的縣(市)應當考量域內鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合情況。將不適宜發(fā)展為中小城市或者擴權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為街道辦事處的改革試點，同時對縣(市)地方事務綜合管理能力應有所評估，作為縣(市)政府是否可以承接更多街道辦事處的重要參考因素。再有，“按照政社分開原則，對社區(qū)居民委員會、街道辦事處以及政府職能管理部門的職責進行清理”[9]，形成相應的權力清單和責任清單，防止街道辦事處僭越職權，損害基層居民的自治權。最后，將街道辦事處作為建設“服務型”政府的切入口，創(chuàng)新公共服務機制，通過政府購買服務、外包、項目管理等契約形式，促使公共服務民營化和社會化，引導社會組織和個人參與社區(qū)治理。

(三)探索基層自治模式

從人口結構、經(jīng)濟構成和市民意愿來看，完全實現(xiàn)城鎮(zhèn)自治的條件尚不成熟，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革應有意識地引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治和村(居)民自治。

一是引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的區(qū)域化發(fā)展。早在晚清至民國時期，我國就建立了具有現(xiàn)代國家政權性質的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治制度，并在國民政府頒布的《縣組織法》和“新縣制”中得到法律確認[10]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治應當是一種自主管理加財政獨立的“有限自治”模式，國家逐步退出鄉(xiāng)村社會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)自治型治理。全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的根本目的在于合理劃分各級政府事權，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織結構，進而實現(xiàn)基層社會的“善治”。推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治制度，以法律形式進行一般性授權，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府享有自主發(fā)展權。

目前尚不存在完全推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的成熟要件，但有序地推進區(qū)域性自治試點是可行的。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治試點的遴選應當合理、合法。從全國范圍內篩選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應當具備社會主體多元化、經(jīng)濟發(fā)展水平高、社會組織成熟化、居民意識強等特質，經(jīng)由改革議案提交全國人大常委會或其授權機構討論通過。其次，試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財事權應有序放開。國務院《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(國發(fā)2016[49]號)明確了“誰的財政事權誰承擔支付責任”的基本原則，對中央財事權、地方財事權和中央與地方共同財事權的范圍進行清晰界定。自從稅費改制后，“鄉(xiāng)財縣管”的財政體制不僅導致基層公共服務對上級財政支付的全面依賴，也將是推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的障礙。將居民生活、社會治安、城鄉(xiāng)建設、公共設施管理等微觀事務領域的服務權能下移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，也意味著應當將相應的財事權一并下放。

二是推進村(居)民自治的成熟化發(fā)展。2014年，中央一號文件指出，在深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革時，“探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式”，“開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點”。村民自治產(chǎn)生于家庭聯(lián)產(chǎn)承包制和公社解體，由1982年《憲法》予以法律確認。隨著城鎮(zhèn)化向農(nóng)村推進，農(nóng)村集體土地市場化和國有化導致村民自治賴以存在的經(jīng)濟基礎弱化，“基層民主自治從‘村民自治’向‘居民自治”轉變”[11]，村民自治固有的封閉性有所動搖。具體改變有：(1)從“集體經(jīng)濟組織成員”向“城市居民”的身份轉變；(2)從“集體土地”向“城市生活”的事務轉變；(3)市場主體、社會組織的滲入。

進一步推進村(居)民自治，應當突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的局限，“通過體制改革與制度創(chuàng)新，充分發(fā)揮村民民主自治的能力，將農(nóng)村內生活力與國家發(fā)展推力有機結合起來，以實現(xiàn)農(nóng)村民主自治與國家行政管理的有效銜接并以此推動國家政權與農(nóng)村社會的良性互動”[12]。具體做法是，對縣鄉(xiāng)行政事務與村(居)民事務予以劃分，縣(區(qū))將必要的行政事務交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處統(tǒng)籌，村(居)民事務在自治范疇內由村(居)民委員會管理。這種做法的優(yōu)勢在于“對居民的教育意義”，“提供一種方式使公民始終對公眾事務有興趣，并最終培養(yǎng)成更聰慧的公民”，為民主自治向縣鄉(xiāng)改革中推進奠定公民基礎。以“服務下沉與參與上升的聯(lián)動方式”[13]，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革創(chuàng)新，實現(xiàn)政府職能轉變和行政組織優(yōu)化，并引導基層自治的發(fā)展。

(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革納入法治化軌道

中共中央《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求“重大改革于法有據(jù)、立法主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要”，通過法治推動基層行政體制改革的深化，及時糾正改革中出現(xiàn)的行政違法行為。推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革法治化，有助于減小政策隨意性，提升改革的規(guī)范性、權威性和延續(xù)性，保障改革目標的實現(xiàn)[14]。

1.通過法治手段促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革

我國的現(xiàn)實是，立法總是滯后于改革，改革者總是擔心法律確定會對改革形成障礙，因而總是傾向于“先試先行”的改革路線。當然，“先試先行”具有一定的合理性，尤其對行政體制改革初級階段而言。為持續(xù)推進改革，應當考慮實現(xiàn)基層行政體制改革的法律化與制度化，因為“強調通過法令的治理，能夠為人與人之間的有序交往提供平臺，滿足了‘日常’社會，尤其是新的國家形態(tài)對于秩序、治理的需要”[15]。全方位改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)是為了構筑新的基層治理秩序，既包括行政權力在基層微觀事務管理中的有序運行，也允許基層政府、市場與社會的高效合作。

“西方國家在行政改革中，都具有一個法律與改革呈良性互動的特點，法律指導、規(guī)范和保障了改革，而改革又促進法律變遷”[16]。法國和日本的行政改革中，多部法律的頒布為中央和地方行政組織的優(yōu)化起到關鍵作用。對于如何處理我國改革與法律的關系，首先，應正確對待二者相互促進的互動關系。羅豪才教授等認為：第一，行政改革完全可以依法推進，通過改革前的法律設定、改革中的法律實施以及試點改革后的法律修改，為行政改革提供全方位的法律保障；第二，通過行政改革提高法律的回應性，通過依法行政保證行政改革合乎理性[17]。其次，正確處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與法律之間的形式矛盾。一般情況下，法律是對利益關系的博弈、現(xiàn)存法律事實沖突的調和與權利義務關系的確定，滯后性、穩(wěn)定性與預期性是其基本特征；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革則在逐漸推進中隨時調整改革策略與路線，以“變化”為主，意在改變現(xiàn)有不合時宜的制度。看似矛盾的二者，卻存在邏輯一致性，因為“改革的‘變’要依法而變，立法的‘定’不只是定結果，而要定方向、定目標、定原則、定主體、定方式、定過程、定責任等”[18]。最后，明確立法與改革的先后次序。中共中央作出指示，“做到重大改革于法有據(jù)”。政府改革行為應在法律框架內，前提是存在規(guī)范這類行為的法律法規(guī)。如果沒有則應當首先進行立法，將改革主體、改革權力、改革程序和監(jiān)督機制作為改革立法的重點內容；然后才是對新制度的探索與驗證，時機成熟時上升至法律層面，“對不適應改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止”，這是改革促進我國法律制度進步與創(chuàng)新的積極影響。

2.完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革法律體系

法律體系是推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革最為重要的制度保障，為此，“建構完整的相關行政體制改革的法律規(guī)范體系當是基礎和前提”[19]。

首先，完善我國行政組織法體系，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定職能和職責。行政體制改革重點是轉變政府職能、優(yōu)化行政組織和合理配置行政權力，完備的行政組織法體系將為深化行政體制改革提供堅實有力的法律保障，指引改革的正確方向[19]。

但是，我國行政組織法欠缺[20]，僅有的組織法規(guī)定是當前基層行政體制改革的主要障礙，多次改革也未帶來實質性改變。《國務院組織法》設置了總理、副總理、各部委負責人等，對國務院及其部委的職責、國務院會議予以原則性規(guī)定。地方組織法對“縣級以上各級人民政府”的行政職能作了籠統(tǒng)含糊的規(guī)定，地方各級政府之間的對口部門擁有對某一領域相同的行政管理權，權力界限與大小未實際確定。現(xiàn)行《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府享有鎮(zhèn)域內經(jīng)濟、教育、民政等行政管理權，執(zhí)行上級命令和決定，并承擔保護合法財產(chǎn)、保障公民權利的職責。同時也將這些職權賦予縣級以上各級人民政府，除了領導下級政府工作、發(fā)布決定和命令、撤銷下級政府不適當決定和命令以及環(huán)境和資源保護、城鄉(xiāng)建設和監(jiān)察等行政權力由其特有之外，其他職權幾乎與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無明顯界限的劃分。因為縣(區(qū)、市)政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接的領導權，在職權界限模糊的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難獨立行使職權。農(nóng)村稅費改革后形成的“鄉(xiāng)財縣管”模式，進一步加劇鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對上級政府的依附程度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸在政府職能層面淪為上級政府的派出機構。從現(xiàn)實來看，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)濟實力大增的條件下，試圖行使相對獨立的行政管理權，卻受到組織法規(guī)定不足的限制。

有學者認為，為構建科學的行政組織法體系，必須修改憲法或制定《中央政府與地方政府關系法》；完善《國務院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》或制定單獨的《地方各級人民政府組織法》；制定《國務院各部委、直屬機構、辦事機構組織法》和《地方各級人民政府職能部門組織法》[21]。為促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的順利推進，完善行政組織法應做到以下三點。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能法定。現(xiàn)行組織法未明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，改革之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通常在農(nóng)村社會以管控者身份自居，之后則將政府職能轉變作為改革重心，要求由“全能政府”向“有限政府”的轉變、“管控型政府”向“服務型政府”轉變。改革從未間斷地強調，但卻一直未在法律制定或修改中得以體現(xiàn)。憲法或組織法應明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務職能——公共服務職能和社會管理職能，保障公民物質與精神文化需求，維護基層社會秩序。對于有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以通過法律賦予其一定的經(jīng)濟職能，以提高其社會自治能力。第二，縣鄉(xiāng)職權劃分由法律確定。完善不同層級政府事權法律制度是全面推進依法治國的重要內容，“強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執(zhí)法權，強化省級政府統(tǒng)籌推進區(qū)域內基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執(zhí)行職責”，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔公共服務職能。區(qū)分各級政府職能是劃分縣鄉(xiāng)職權的關鍵，因為“職能結構的不同，要求與之相配套的行政職權安排各有重點”，而“組織機構設立應當也不一樣，不必要求上下級政府機關對口設置機構”[22]。地方政府組織法對縣鄉(xiāng)職權進行具體規(guī)定，將相同領域競合職權分工、部分縣級職權交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等。具體來說，將社會治安、市政交通、農(nóng)村公路、城鄉(xiāng)社區(qū)、公共設施、居民生活等事務交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行管理；將城鄉(xiāng)建設、公共衛(wèi)生、就業(yè)促進、環(huán)境治理、行業(yè)監(jiān)管等作為縣(市)保留事務。

其次，推進改革立法工作，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革由行政性授權向法律性授權轉變。法律性授權要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革應當由法律、法規(guī)明確對縣(區(qū))鎮(zhèn)權力調整。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革仍為普遍的行政性授權，比如湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的啟動者和授權主體是湖南省委和省政府。其實，“在歷次改革中，行政機關總是僭越權力機關，試圖‘自主’地處理自身的權力。建立在這一基礎之上的行政體制改革，從一開始就喪失了合法性，其結果要么是限定于技術層面，要么是困難重重，難有實質性變革”[23]。為突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革窠臼，應由全國人大及其常委會頒布有關行政體制改革的法律，將地方改革包括省直管縣、大部制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革等納入調整范疇，重點規(guī)制行政改革權，包括行政改革權主體確定和權力運行程序。

(1)行政改革權主體資格的確定。行政改革權屬于國家權力范疇，由改革設定權和執(zhí)行權組成。改革設定權應由國家權力機關通過憲法和法律形式設定，那么主體則是全國人大及其常委會。國家行政機關具體執(zhí)行法律和政策，享有改革執(zhí)行權。對于改革權設定不足的問題，尤其是當下改革法律嚴重缺失的情況，“即使為適應急劇的社會轉型和改革的需要由行政機關設定行政改革，也應有法律授權或者由有權機關的明確授權”[18]，再依據(jù)立法或修法程序將改革成果入法。

(2)行政改革權力運行程序。有學者建議，我國行政改革權的行使可以成立一個專門的改革委員會來設計改革方向與路線，提交權力機關通過立法程序決定，并由專門機構對改革權力運行予以監(jiān)督和糾正[24]。借鑒域外經(jīng)驗，率先成立一個改革專門委員會，由其經(jīng)過論證，提出改革設計，向立法機關提出立法或修法議案，遵循立法程序頒布專門的改革法律文件，再交由國家行政機關執(zhí)行。為落實行政體制改革工作，應由第三方機構或組織對改革行為進行監(jiān)督。第三方機構應當獨立于且不包括行政機關，由人大、政協(xié)、司法機關、所涉改革領域的非營利組織、事業(yè)單位、企業(yè)組織和公民個人等組成，行使監(jiān)督權的主體越多元化，對行政改革權的牽制力將越多，有利于行政改革權的合法行使。

國家層面的改革立法有時候顯得過于籠統(tǒng)或不足，而我國各地區(qū)發(fā)展參差不齊，對行政體制改革的需求不同，地方人大立法可以在這種情況下發(fā)揮重要作用。地方人大可以將原則性較強的改革指示和改革授權轉化為可操作性較強的地方法規(guī)或決議，這樣“不僅有利于被授權的改革者們準確理解授權的具體事項范圍和行使標準，也有利于授權主體實現(xiàn)對授權的監(jiān)督，消弭授權被濫用的風險”[3]。

注釋：

①本文研究的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革”，是指圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)所展開的機構調整、職能轉化、事權下放等形式的改革，主要針對縣鄉(xiāng)關系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉型以及基層治理等問題展開研究。

②數(shù)據(jù)來源于“北大法寶”，以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革”“擴權強鎮(zhèn)”“簡政強鎮(zhèn)”等為關鍵詞對截止2016年3月30日的規(guī)范性文件予以搜索與甄別。本文“規(guī)范性文件”采用狹義定義，指法律范疇以外的其他具有約束力的非立法性文件，頒布主體一般為各級黨組織、各級人民政府及其部門、人民團體、法院、檢察院等。

③杭州市委辦公廳、市政府辦公廳《關于加快發(fā)展中心鎮(zhèn)培育小城市的若干意見》(2011年1月1日公布)。

④省發(fā)改委、省編委辦、省法制辦聯(lián)合出臺《浙江省強鎮(zhèn)擴權改革指導意見》(浙發(fā)改城體〔2010〕1178號)(2010年12月)。

⑤參見：中共廣州市委、廣州市人民政府《關于簡政強區(qū)(縣級市)事權改革的決定》(2011年3月30日公布)。

⑥參見：佛山市人民政府辦公室印發(fā)《佛山市法治政府建設“十二五”規(guī)劃(2011-2015)的通知》(2011年9月16日公布)。

⑦佛山市人民政府辦公室印發(fā)佛山市人民政府《關于區(qū)向鎮(zhèn)(街)下放行政執(zhí)法權指導意見的通知》(2010年12月13日公布)，指出，“執(zhí)法范圍涉及兩個以上鎮(zhèn)(街)需區(qū)級人民政府協(xié)調或案情重大復雜的執(zhí)法權不宜下放鎮(zhèn)(街)行使；涉及責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證等重大行政處罰權需由區(qū)行政執(zhí)法部門行使的，原則上不交由鎮(zhèn)(街)行使。”

⑧參見：中共深圳市委辦公廳、深圳市人民政府辦公廳《關于印發(fā)〈深圳市基層管理體制改革指導意見〉的通知》(2015年1月9日公布)。

⑨參見：中山市人民政府印發(fā)《中山市簡政強鎮(zhèn)事權改革下放事項目錄(第一批)的通知》(2011年9月21日公布)。

⑩中共湖南省委、湖南省人民政府《關于開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調整改革工作的意見》(2015年9月29日公布)。

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[責任編輯：蘇雪梅]

2016-10-11

楊丹(1990—)，女，四川德昌人，四川大學法學院2014級憲法和行政法博士研究生，美國Emory University法學院2015-2016年聯(lián)合培養(yǎng)博士；

徐繼敏(1965—)，男，四川內江人，四川大學法學院教授、博士生導師。

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1000-5315(2017)01-0030-11