我國PPP改革的維度與向度探析

楊昀

(華東政法大學經濟法學院 上海 200042)

我國PPP改革的維度與向度探析

楊昀

(華東政法大學經濟法學院 上海 200042)

PPP改革是“供給側”改革的重要內容之一，制度的設計者應清晰地認識PPP模式的本質，厘清政府與市場的邊界，把握PPP改革的維度與向度。PPP改革的維度是通過PPP模式提升公共服務供給效率的途徑，包括稅收、產權、契約等；PPP改革的向度是PPP模式當代向未來演進的價值取向與趨勢，包括創新力度、政府與市場需各自扮演的角色、所需承擔的職能等。在推進PPP戰略、政策、法律等演進的過程中，只有將維度與向度有機結合，才能使制度富有理性，符合公眾行為的偏好，成為行動的指南。

PPP；維度向度；法律；制度設計

黨的十八屆三中全會提出經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。政府職能無限擴張、干預經濟過度導致的產能過剩、地方政府負債數額急劇增長等問題日趨嚴重，PPP模式伴隨著“供給側改革”的契機再次成為了地方政府極力推廣、萬眾矚目的焦點。PPP模式是西方“公共服務民營化”在我國的移植，體現了從計劃經濟向市場經濟漸進過程中的機制創新。然而，單純生搬硬套雖提升了短期利益，卻無利于國家的長久利益。唯有正確分析經濟實情，革除現有PPP模式的各種弊病，準確把握改革的維度與向度，才能滿足經濟發展的效率函數。

一、PPP模式的實質與功能

“Public-Private Partnership”直譯為“公私伙伴關系”，最早由英國財政大臣肯尼斯·克拉克提出，主要運用于公共基礎設施建設領域。[1](P200)。其實，PPP模式遠不僅僅是一種表面上的合伙關系，并不單純適用合伙等法律制度，而是公共經濟學理論、交易成本理論、或有負債理論、公共選擇理論、產權理論等的融合與發展，現做逐一闡述。

（一）協調政府與市場的邊界。二戰以后，凱恩斯主義的國家干預經濟理論盛行，打著“市場失靈”的旗號，政府大規模介入市場經濟，導致了“混合經濟”的產生，保證了資本主義經濟近30年的持續繁榮。然而，20世紀60年代末，西方國家經濟滯脹，引發公眾對國家干預主義的重新思考[2]。成本與收入的強制分離，追求集團內在性與組織目標、派生的負外在性、分配不公是非市場失靈的四種類型與根源[3]，深刻揭示了政府失靈的現象。多數政策制定者不是經濟學家、技術家，工作內容缺乏競爭性，導致工作的低效率；為了追求選票和政績等自利目標，熱衷于非法管理，如尋租、行賄受賄等，滋生腐敗；通過增加人員、增加機構層次、提高機構級別，無限膨脹擴張的同時帶來財政的過度支出等[4]。

因此，基于政府失靈比市場失靈危害程度更大的考慮，PPP模式認為，市場有效的領域，政府絕不應該進入；市場失效的領域，政府不一定做得更好。PPP模式在很大程度上是一種協調機制，提倡政府與市場職能邊界適當模糊，淡化政府與市場間的強制監管與被監管關系，將雙方或者多方的合作作為政府與市場關系的常態。

（二）尋求生產成本與交易成本最小化。威廉姆森將交易成本經濟學用于解釋企業自行生產和從市場購買之間的替代關系，主張應采用生產成本和交易成本最小化原則的治理結構[5]。交易成本經濟學的基本分析單位是交易及其合同，任何能夠描述成合同問題的關系都可以從交易成本經濟學的角度來分析。公共服務政府供給生產成本高，交易成本低；私營機構生產成本低，交易成本高，因此PPP模式設計的初衷便是將政府部門與私人部門的優勢進行融合，達成生產成本與交易成本同時降低，進一步提升公共服務的供給效率，實現共贏。

（三）以“或有負債”緩解政府財政壓力。或有負債是指政府向私人（準私人）投資者或者特定項目提供的擔保。因或有負債承擔的潛在成本不納入財政預算，因此在一定程度上緩解了政府財政赤字的壓力。PPP模式由于是不完全契約，未來的風險無法管控，通常情況下私人部門承擔了前期的融資、建造、運營，政府擔保項目未來因政策變動、政治風險所帶來的損失，擔保的具體內容具有較強的不確定性，因此屬于典型的或有負債。現代社會，尤其在2008-2009年全球金融危機期間，或有負債政策工具發揮了重要作用。

（四）明晰收益的剩余控制權與索取權歸屬。產權經濟學認為經濟效率的關鍵在于：（1）物有價值；（2）物歸具體個人所有；（3）個人擁有針對該物交易的權利[6]。哈特（2003）提出，不完全契約中產權體現為收益的剩余控制權與索取權，現有PPP模式基于公共利益最大化的考慮，通行做法是將該項產權配置與最終擔保責任相契合，賦予了政府。

二、PPP改革的維度期待

制度是一系列被制定出來的規則、守法秩序和行為道德、倫理規范，它旨在約束主體福利或效應最大化利益的個人行為[7]。制度是關于博弈如何進行的共有信念的一個自我維持系統。制度的本質是對均衡博弈路徑顯著和固定特征的一種濃縮性表征，該表征被相關域幾乎所有參與人所感知[8]。制度在宏觀上應包含經濟理性、工具理性和價值理性[9]。維度是有聯系的抽象概念的集合。PPP模式的維度是基于其本質演化而來的稅收、產權、契約等工具的集合，因此PPP模式制度的維度更多體現為工具理性。制度的工具理性決定了所有的制度工具，如戰略、政策、法律等都應以促進效率為最終目標。然而中國的PPP模式依舊是單純強制性變遷的產物，無法避免效率低下等現象，對于PPP改革維度的掌握就顯得尤為關鍵。

（一）稅收。現代政府主要承擔了三項基本職能：資源配置、收入分配、經濟穩定。實際上，政府承擔的職能越多，對資本的要求越高，將會征收更多的稅。但公眾的經濟理性與繳稅能力決定了稅收的限度。因此，政府就會過度運用財政幻覺[10]來滿足日益膨脹的職能需求，其中最典型的財政幻覺手段便是超額的或有負債。或有負債利用“公眾思維缺陷”，通過間接稅的方式，逃避財政預算，其本意是緩解財政壓力。但如果無限度地使用或有負債，將成為信息不對稱導致逆向選擇的誘因，且無法掩蓋暗箱收費的本質形式，最終政府欺騙公眾的行為將導致公信力的喪失。因此，PPP模式中應規制政府濫用或有負債的行為。法律等正式制度作為國家強制力的保障，首先應明確政府列入財政預算的項目類型，并根據或有負債與經濟效率的關系函數，劃定政府運用或有負債政策工具的限度范圍，對于超過限度的，強制列入財政預算清單。

此外，從實證角度而言，政府聚集的稅收并不能準確用于預先計劃好的支出領域，且存在權力尋租等。PPP模式是政府與市場之間特定權力的讓渡，在其讓渡過程中勢必存在重復征稅等問題。PPP項目全生命周期包括項目識別、準備、采購、執行、移交等五個環節，目前政府在每個環節都需要向其合作的企業大量征稅，倒逼企業通過降低建設與運營成本實現較為微薄的收益，導致公共物品供給質量降低，與PPP模式“公共福利最大化”目的相悖。因此，法律等制度設計者理應排除PPP環節重復征稅的可能，合并PPP全過程中現有的企業所得稅、增值稅、土地房產稅等，盡可能達到一個項目只征“一次必要稅”。

（二）產權。產權是一種社會工具，其重要性在于事實上它們能幫助一個人形成他與其他人進行交易時的合理預期。產權是界定人們如何受益及如何受損，因而誰必須向誰提供補償從而修正人們所采取的行動。現代產權分為共有產權、國有產權、私有產權三種類型。而科斯指出，只有產權明晰的私有制是最具資源配置效率的，因為市場本質上是一種以私人占有權為基礎來實現交易和重組的機制[11]。我國PPP模式最終的產權大多數仍歸于政府，企業只擁有建設、運營權。然而，哈特（2003）以監獄的建設和運營管理為例提出，PPP模式是不完全契約，當項目建設與運營捆綁時，私人企業付出了較大的努力程度，內化了大量的運營成本，若將收益剩余控制權和索取權分配給政府一方，將導致企業增大非生產性投資，降低基礎設施質量。因此，只有將包括收益剩余控制權和索取權在內的產權賦予對其價值更高的一方，才能真正實現激勵效果，達到社會技術和知識的進步[12]。法律應保護與政府合作的企業，將PPP最終收益剩余控制權與索取權賦予企業。

（三）契約。現代契約理論將契約分為完全契約與不完全契約。完全契約在事前明確規定了各種或然狀態下當事人的權利和責任，不完全契約無法規定各種或然狀態下的權責，而主張在自然狀態實現后通過再談判來解決。因此，不完全契約主要會產生三個成本：（1）預見的成本。由于當事人的有限理性，不可能預見到契約簽訂后所有的偶然狀況。（2）締約成本。即使當事人可以預見到偶然狀況，以一種雙方沒有爭議的語言寫入契約也很困難或者成本太高。（3）證實成本。關于契約的重要信息對雙方是可觀察的,但對第三方（如法庭）是不可證實的。PPP模式在設立之初，政府與企業就項目主要目標和戰略達成一致，無法涵蓋未來可能發生的政治、政策、市場需求風險等，且無法一次注明雙方各自所有的權利義務，屬于典型的不完全契約。

不完全契約需要解決兩個關鍵問題：（1）雙邊利益鎖定所產生的一方中途“敲竹杠”行為，導致履行的后期一方利益受損。（2）后期再談判增加整體的交易費用。針對上述PPP模式面臨的上述兩個關鍵問題，威廉姆森（1983）提出了專用性投資概念，通過進一步論述專用性投資對交易成本的影響，有效解決了相關問題。資產專用性具體分為：專用場地、專用實物資產、專用人力資產、特定用途資產[13]。一般而言，資產專用性越低，其產品的通用性越強，所產生的交易成本越低。資產專用性投資越重要，買賣雙方越傾向于簽訂長期協議，以便事前就規定好未來交易的條件。目前較為普遍的觀點認為，如果政府基于對企業高效生產技術的依賴，很容易被私人利益鎖定，被私人企業后期“敲竹杠”[14]。但值得一提的是，事實上企業投入的專用性資產或許比政府的投入更大！企業項目初期投入了大量的資金，項目中期與后期完全依賴健全的市場需求與穩定安全的政治、政策環境，政府在很多時候惡意退出PPP項目，對企業將造成毀滅性的損失，而政府只是喪失了針對小部分人的公信力。因此，法律等制度設計的第一步固然是提供雙方有效、安全、平等的初次談判平臺，盡可能輔助雙方窮盡列舉未來可能的事項，并通過配套程序設計予以保障；更關鍵的是第二步，進一步放松PPP模式下對私人企業的管制，使其不斷降低資產專用性，同時通過行政法制度更多的規制政府失信行為，從而進一步降低整體的交易費用。

三、PPP改革的向度期待

PPP改革的維度重在從制度的工具理性角度出發，通過稅收、產權、契約理論正確認識市場與政府的功能與優勢，促進制度設計者重在通過法律等正式制度，全面促進PPP模式的效率。而PPP改革的向度則重在從制度的另外兩個方面，即經濟理性和價值理性角度出發，把握PPP模式向未來演進的價值取向與趨勢，包括創新力度、政府與市場需各自扮演的角色、所需承擔的職能等。

（一）PPP模式演進的趨勢。PPP模式誕生的根源在于政府失靈，是政府對于長期低效治理、公共產品長期壟斷低效供給自我反省后的整治，試圖通過與市場私人企業合作，解決長期職能擴張所產生的專業性與財政資金的壓力，進一步提升在公眾心目中的公信力，以實現長久政治統治的目標。縱觀PPP模式，主要涉及三個領域：（1）具有壟斷權和經營性質的使用者付費項目，如高速公路、自來水項目、供熱項目、燃氣項目等；（2）政府直接付費項目，如污水處理、垃圾處理等；（3）政府補貼項目，如軌道交通。這些都是長期限制或者絕對禁止私人企業準入的行業。政府充分利用了公眾的“思維缺陷”，即讓私人企業產生錯覺，認為政府正逐漸放開這些傳統政府壟斷領域的經營乃至所有權。孰不知，一旦與政府達成PPP模式，不僅需承擔巨額的融資職責，投入大量的成本，同時負責比BOT更嚴苛的建設與運營捆綁的任務，還需時刻擔心市場價格機制、政策風險所產生的風險。更重要的是，在大多數情況下，一旦完成了運營等環節，最終的產權仍然歸屬于政府一方。

從產期發展來看，單純的運營收益激勵或許能解決短期的低效問題，但理性的企業會發現與最終產權激勵相比，運營收益激勵微不足道。因此，PPP這種表面“合作”，實質“政府對私企控制、利用”的關系不可能長久，事實也證明PPP項目私企不積極投資的現象正逐年增多。無疑，如若政府能深刻認識到這些問題，真正從長遠公共利益考量，將目前PPP項目涉及的相關產權通過法律等正式制度最終賦予市場，將能極大化推進正向激勵的效率，最終實現政府的真正職能。

（二）創新力度。制度設計者希冀通過PPP模式實現1+1＞2，即通過政府與市場之間合作取長補短，促進公共產品供給效率超過之前各自效率絕對數相加的目標。但從PPP模式類型來看，BOT、BOO、BLT、BOOST、O&M、TOT、ROT、LOT等都涉及最后一步移交，即將所有產權最終移交給政府，這依舊不能算真正的破壞性創新。PPP是政府維持性創新中的一小類，通過對部分企業實行長期壟斷后的準入“恩惠”，希望能最大化公共產品供給效率。但是，政府與私人利益間的博弈總會碰撞出較多火花，最終所產生的負外部性是對公眾利益的損害。因此，唯有政府能綜合運用戰略、政策、法律等工具，實現破壞性創新，革除現有的產權及模式依賴，進一步考慮資源的效率分配，才能真正實現PPP所倡導的1+1＞2的目標。

（三）市場與政府的角色。市場追逐效率，政府追求業績，因此，林毅夫提出關于“有效市場”與“有為政府”的協同，通過“汰劣存優”提質增效去產能的問題[15]。布羅姆利（1989）提出，如果資本的本質屬性是交易，制度的本質屬性也是交易，強調從資本交易到制度交易。PPP模式也是一種交易，既是政府與市場私企間談判的交易（制度交易）；同時也是政府與私企對外第三方使用者之間的市場交易，但這種交易仍是政府主導的有限度的市場交易。因此，無論是PPP的內部還是外部交易，唯有無限放大資本功能，提高產權效率、降低交易成本，才能實現目標的最大化滿足。PPP模式的未來理應實現“小政府”“大企業”的治理格局，將運營的宣傳、價格機制、產權等完全交由市場自行調整，真正實現產權間的互動。而法律等正式制度就應對這種變遷做出理性回應，同時助推社會的轉型發展[16]。

四、結論

PPP模式近年來愈受政府和公眾的廣泛重視，由此引發的改革浪潮理應對效率經濟作出理性回應。PPP作為政府的一項政策工具，制度設計者要想充分發揮“1+1＞2”的作用，應充分把握改革的維度與向度。首先應把握改革的維度，注重制度的工具理性，運用法律等制度工具引發PPP模式的稅制、產權、契約等的改革，進一步降低交易成本，提升公共產品供給效率。其次，運用發展的眼光看問題，準確理解發展的向度。盡可能在PPP模式中實現“小政府、大企業”的治理格局；運用法律、制度等促進破壞性創新，革除現有低效的產權、資源壟斷機制，真正實現正向激勵的最終目的。

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[責任編輯 楊賀]

F283

A

2095-0438（2017）02-0006-04

2016-11-20

楊昀（1992-），男，江蘇蘇州人，華東政法大學經濟法學院2015級環境與資源保護法學碩士研究生，研究方向：經濟法與環境法等。