關于杭州城市軌道交通沿線土地綜合利用的思考

朱秋林， 陳 杰， 周慶偉

(杭州市地鐵集團有限責任公司， 杭州 310017)

關于杭州城市軌道交通沿線土地綜合利用的思考

朱秋林， 陳 杰， 周慶偉

(杭州市地鐵集團有限責任公司， 杭州 310017)

闡明杭州實施軌道交通沿線土地綜合利用的重要意義，針對杭州軌道交通沿線土地利用現狀與存在的問題，結合其他城市的主要做法，提出杭州城市軌道交通沿線土地綜合利用的思考與建議，包括加強沿線土地綜合開發的規劃研究，明確土地開發范圍，明確地鐵集團為軌道交通沿線土地做地主體，明確專用籌資地塊保障地鐵建設，明確地鐵上蓋物業開發的取得方式，出臺軌道交通沿線土地開發利用政策，進一步加強領導、強化監督等方面，以確保杭州軌道交通的可持續發展。

城市軌道交通； 土地綜合利用； 地鐵上蓋物業

杭州地鐵三期建設規劃已于2016年12月12日獲國家發展改革委批復[1]，至2022年亞運會[2]前，還將建成10條地鐵線、2條城際線，通車總里程達446 km。為更好地發揮軌道交通(以下簡稱“軌道”)的帶動和引領作用，促進地鐵沿線區域經濟發展，有效整合和綜合開發地鐵場站周邊土地，實現城市社會效益與經濟效益最大化，筆者對杭州城市軌道交通沿線土地的綜合利用進行研究，并提出了一些思考與建議。

1 重要意義

當前，杭州致力于建設獨特韻味、別樣精彩的世界名城，正處在創新驅動、轉型發展的關鍵時期，現有土地資源稀缺，迫切需要運用集約化的城市開發模式來破解土地瓶頸。利用地鐵建設快速推進契機，實施軌道沿線土地的綜合利用，對提高城市品質具有重要的意義。

1.1 打造一流城市的需要

目前，杭州正處在由單中心向組團式發展的演變進程中，大量的城市職能仍集中分布在杭州主城區內，造成交通擁堵、資源短缺、住房緊張等問題。根據杭州市最新城市總體規劃，未來將重點推動城市交通建設，優化城鄉空間布局，進一步向副城、組團和新城轉移，軌道建設將是重要的推動舉措。

通過對地鐵沿線物業、地鐵車站、上蓋空間及周邊有效資源進行深度挖掘、合理規劃及綜合開發，優化沿線地區投資開發環境，使得生產流、勞動流、資金流流向軌道沿線，由常見的“攤大餅”式的無序蔓延轉變為有序的沿城市主要交通走廊發展的空間拓展，既能實現土地資源的節約使用，又能帶動沿線區域的有機更新、產業聚集和景觀變化，從而打造一條現代化的城市走廊，提升城市的檔次和品位。

1.2 營造高效率公共交通體系的需要

根據高德地圖發布的《2016年度中國主要城市交通分析報告》[3]，杭州市列全國堵城第8名，交通擁堵嚴重。應發展軌道交通及其沿線土地的綜合利用，軌道規劃布局根據實際情況，使地鐵、住宅、商業、公共道路之間的出入及換乘線均布置合理，方便市民無縫接駁，改善地面交通擁堵。如地鐵 1 號線開通以后，杭州錯峰范圍內主要道路(不含高架)工作日早高峰行駛速度提高了10.5%。

1.3 提高土地資源集約利用的需要

根據杭州市最新土地規劃，到2020年中心城區建設用地上限為430 km2，截至2016年底已使用382 km2，意味著杭州市“十三五”期間每年僅有9.6 km2的新增建設用地配額，現有土地資源極度稀缺。軌道沿線土地綜合利用可節約土地。根據公共交通國際聯合統計，要達到相同的運輸能力，道路交通用地大約是軌道交通的20倍。在土地資源稀缺的情況下，通過土地綜合利用，一方面可以優化沿線土地利用，調整城市土地利用類型，使軌道沿線地產資源開發利潤最大化；另一方面通過超高密度的新增站點物業建設或存量改造，同時滿足市民居住、購物、娛樂等多種需求，節省土地資源，提高物業的使用效率。如香港地鐵上蓋可以達到超過普通商圈的容積率，中環站的容積率最高可達15，高密度的地鐵地塊建設加強了土地縱向空間開發的程度，幫助緩解日益緊張的土地矛盾。

1.4 實現軌道可持續發展的需要

城市軌道交通投資額大、回收期長、對政府投入依賴程度高，軌道交通企業能否可持續發展是長期困擾業內的難點問題。城市軌道綜合開發作為軌道交通外部效益內化的途徑，起到籌集軌道建設資金的重要作用已得到多個城市的實踐證明。如港鐵作為國際上極少可以實現盈利的地鐵公司之一，2015年實現稅前利潤 193 億港幣，其中物業發展、物業租賃、物業管理以及車站業務(指車站商鋪等)合計貢獻利潤 114 億港幣，占總利潤的60%。

未來5年，杭州城市軌道交通將迎來建設高峰，資金需求量大。經初步測算，至2022年，杭州將開通運營一、二、三期共10條軌道線(共計387.28 km)總投資約2 600億元，其中需融資1 560億元，未來地鐵集團將面臨巨大的還本付息壓力。因此，通過研究杭州城市軌道沿線土地綜合利用模式，鎖定相關地鐵建設籌資地塊，建立地鐵集團補虧盈利機制，是實現杭州軌道可持續發展的重要途徑。

1.5 提高軌道建設效率和安全的需要

目前，杭州尚未出臺針對軌道沿線土地綜合利用的專門規范，在地鐵建設規劃階段，由于缺少上位法和相應的審批程序，一般上蓋綜合開發主體尚不明確，因此地鐵線位站點設計與物業開發方案較難同步結合。由此，一方面導致后期開發商對地鐵與開發方案的結合設計反復修改，影響地鐵建設實施進度；另一方面由于規劃設計不同步，上部開發與地鐵不能同步施工，既影響日后運營安全，地鐵預留結構的利用率也大大降低，造成建設成本浪費。

今后6年，杭州將有12條線路同步建設，工期緊、任務重，需進一步強化地鐵沿線土地的綜合開發利用，通過統一協調規劃，促使地鐵及沿線土地規劃設計結合更合理，使地鐵與周邊物業同步規劃、同步設計、同步施工，減少方案調整，避免周邊地塊開發對地鐵設施產生不利影響，從而加快地鐵建設進度，也使地鐵安全得到最大保障。

2 現狀與問題

2.1 杭州軌道沿線土地利用現狀

杭州市委市政府一直以來重視軌道發展及土地綜合開發，相繼出臺了兩個意見[4-5]，對加快地鐵物業開發提出了明確要求。根據市委紀要(2009)10號[6]，為落實“地鐵+物業”模式，地鐵集團被賦予“做地”“做房”、“做房東”等職能。

2.1.1 “做地”儲備初見成效

通過深入梳理地鐵沿線地塊，努力做到優地優用、節約集約利用。七堡車輛段綜合體地塊、機床集團地塊分別以44.4億元、37.35億元成功出讓；七堡車輛段B1/B2-13地塊、建國北路站郵局地塊、沈半路燈具市場地塊等車站周邊地塊已具備出讓條件或正穩步推進“做地”前期工作。

2.1.2 物業開發逐步展開

地鐵站點上蓋、車輛基地及沿線由地鐵集團“做地”地塊經公開招拍掛后，吸引品牌開發商進行打造，如機床集團地塊由綠城競得，成為杭州樓面價地王。地鐵集團以獨資或合作的模式以市場化方式獲取地鐵1號線武林廣場站、七堡車輛段上蓋、翁梅站等3處地鐵物業，權益建筑面積40萬m2。其中七堡車輛段上蓋楊柳郡項目、東城廣場項目自開盤以來分別完成銷售收入53.5億元、2.5億元。

2.1.3 實現土地資源優地優用

在地鐵規劃設計時，由地鐵集團“做地”，對周邊地塊進行統盤考慮，實現地塊開發效益最大化。如機床廠地塊、打鐵關地塊、沈塘橋站郵電學校地塊等項目，經市政府同意由地鐵集團“做地”后，地鐵站點與上部建筑同步規劃、同步設計，最大限度優用土地，提高地塊容積率及可開發面積，同時實現地鐵與上蓋物業的無縫銜接，提升了項目品質和區域價值，提高了整體開發收益，同時項目在后續開發中既減少了方案調整，也降低了施工安全風險，有利于推動地鐵建設的進度。

2.2 存在的問題

杭州軌道沿線土地綜合利用開發雖然起步較早，也有七堡車輛段綜合開發等示范案例，但與深圳、南京等兄弟城市相比，在開發規模、政策保障、收益反哺等方面已相對滯后。

1) 軌道沿線土地利用率不高，不能將土地資源利用最大化。由于軌道沿線大部分地塊做地主體不是地鐵集團，因此周邊地塊無法與地鐵同步設計、同步施工，致使地鐵建成后，周邊地塊出于保護地鐵安全的需要，還要退界10～30 m，造成地塊可出讓面積變小，容積率降低，土地資源浪費，土地價值不能得到最大化利用。

2) 軌道沿線土地存在多個做地主體，影響地塊開發品質。目前杭州地鐵沿線做地單位較多，基本為屬地區政府和市土地儲備中心。在軌道交通建設時，由于各個地塊主體不一、開發進度不一，造成軌道沿線可開發地塊無法統籌考慮，無法與軌道統一規劃、設計、開發，既影響城市整體風貌，又影響沿線地塊的開發效益和開發品質。

3) 軌道建設主體和上蓋物業開發主體不一致，影響地鐵工程安全。在地鐵建設時，往往地鐵上蓋綜合體開發主體尚不明確，因此地鐵線位站點設計與上蓋開發方案難以同步結合。一旦土地受讓方調整地鐵集團提前確定的上蓋開發方案，將會影響地鐵建設進度，同時對地鐵工程安全造成較大的安全隱患。

4) 缺少軌道沿線上蓋物業開發審批標準，影響地鐵建設進度。目前軌道沿線上蓋物業開發的建設審批標準套用常規的城市建設規范，而地鐵周邊地塊受區域及面積的限制，無法滿足部分規范要求，每次都要由市政府專題協調，往往都是一事一議，流程長、時間久，影響工程建設進度。

5) 軌道外部效益內部化渠道缺失，地鐵集團土地儲備少，影響地鐵資金平衡。參考其他城市的做法，軌道沿線土地綜合利用作為重要的利益反哺渠道，尤其是專項軌道儲備土地(及土地增值)，是還本付息的主要來源。如日本名古屋軌道延伸線開通后，土地增值效益占全部效益的70%以上。杭州地鐵目前雖然有做地權限，但缺少類似廣州、深圳、南京地鐵集團享有地鐵沿線專屬土地的做地或出讓金收益權，可以儲備的地塊只有車輛段、停車場，雖然面積稍具規模但數量較少，無法起到資金平衡的作用。未來杭州地鐵在巨大的資金缺口和還本付息壓力下，可持續發展堪憂。

3 各地的主要做法

隨著軌道建設的推進，越來越多城市意識到軌道沿線土地綜合利用的重要性，進行了各種模式的探索，深圳、上海、廣州、南京、天津、南昌、青島、武漢等城市在軌道沿線土地綜合利用方面已出臺相應的政策文件，并取得了明顯成效。

3.1 加強統籌規劃

各地原則由地鐵集團牽頭或主要參與進行城市軌道沿線土地規劃編制，提高土地開發價值。如深圳由地鐵集團牽頭組織編制軌道沿線特定區域的土地綜合開發利用規劃；南京由市規劃局牽頭、地鐵集團參與編制軌道場站綜合開發利用專項規劃；廣州由市發改委牽頭，地鐵集團參與組織編制站場綜合概念方案和周邊土地綜合開發規劃；上海由市規土局牽頭、地鐵集團參與編制軌道場站及周邊地區控制性詳細規劃，規劃統籌范圍原則上不小于軌道場站周邊500 m的范圍。

3.2 明確土地政策

深圳將土地使用權作價出資。政府將國有土地使用權作價出資給地鐵集團，從財政資金作為資本金改成以土地作價出資，用地價收入和開發收益來解決地鐵建設和運營所需的資金問題。

南京明確土地儲備權，收益返還。以軌道場站為核心，劃定500m×500m范圍規劃區、200m×200m范圍核心區，核心區內新增土地由地鐵集團收儲運作；規劃區其余新增土地，主城區由市土地儲備中心統一收儲運作，新五區由各區土地儲備中心收儲運作。核心區土地收益和線路正式運營前的上蓋物業收益全部納入市級承擔的軌道建設資金，運營后的上蓋物業收益用于軌道運營收支平衡；規劃區其余新增土地，市收益部分抵頂市級承擔的軌道建設資金，區收益部分抵頂區級承擔的軌道建設資金。

廣州設立地鐵專項土地儲備。地鐵集團直接參與土地一級儲備，事先對地鐵沿線的土地進行摸查，梳理出可開發的站點和停車場周邊300～500 m范圍內土地，劃定收儲紅線范圍，由市土地開發中心安排各區政府完成做地，儲備土地出讓后獲得的土地出讓收入通過財政全額返還用于地鐵建設。

上海軌道交通場站綜合建設用地在明確規劃和形成“凈地”或“上蓋”后，可以以協議出讓的方式，出讓給綜合開發主體。

3.3 明確開發模式

深圳地鐵集團可以自行開發，也可以拿土地與開發商合作開發，合作開發需公開競標。

南京核心區內不具備單獨規劃建設條件，或適宜與地鐵相關設施同步實施的經營性土地，按協議方式出讓給地鐵集團，鼓勵地鐵集團直接開發核心區土地和持有(或部分持有)上蓋物業；規劃區內土地使用權以招拍掛方式公開出讓，鼓勵地鐵集團參與開發，可自行開發，也可以與其他開發商聯合開發。

廣州明確地鐵集團通過協議出讓獲得地鐵車輛段平臺、與車站直接銜接的地下空間開發權；如果采取合作開發，則需要通過招拍掛。

上海明確軌道車輛基地綜合開發利用以軌道建設主體為主，軌道車站綜合開發利用以相關區(縣)國資公司為主，鼓勵軌道建設主體與相關市、區(縣)國資公司組成綜合開發主體；綜合開發主體以協議方式取得的建設用地使用權，以自主開發為主；如引入社會投資主體參與開發，以招拍掛方式公開出讓。

3.4 提供政策保障

各地鐵城市均出臺相關政策，加強軌道沿線土地的綜合開發。

深圳出臺《深圳市地下鐵道建設管理暫行規定》[7](2001年)、《深圳市軌道交通條例(征求意見稿)》(2010年)、《深圳市國有土地使用權作價出資暫行辦法》[8]和《深圳市國有土地使用權作價出資工作委內部實施流程》(2013年)等政策。

南京2015年出臺《推進南京市軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用的實施意見》[9]《南京市軌道交通場站及周邊用地一體化開發利用建設導則(試行)》。

廣州2012年出臺《廣州市推進軌道交通沿線土地和物業開發工作方案》和《2012—2016年廣州市軌道交通沿線土地儲備規劃(首批)》，實現新線20個站點、8個車輛段共439 hm2土地納入地鐵沿線土地儲備范圍； 2012年廣州地鐵分別與番禺區、增城市政府簽署《廣州市軌道交通建設資金籌措及站點周邊土地儲備合作開發協議》，增加聯合收儲土地范圍約1 039 hm2；2016年10月《廣州市軌道交通場站綜合體建設及周邊土地綜合開發實施細則》[10]經市府常務會審議通過。

上海2014年市發改委和規土局聯合頒布了《關于推進上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用的實施意見(暫行)》[11]，2016年10月在此基礎上作了修改和補充，進一步明確綜合開發工作的目標原則、規劃編制、開發方式、開發主體、保障措施等。

3.5 強化組織領導

各地均成立相關領導機構，強力推進軌道沿線土地綜合開發利用工作。南京成立軌道場站及周邊土地綜合開發利用工作領導小組、南京地鐵小鎮開發建設指揮部，建立軌道建設報批綠色與專項通道，成立專項小組等協調機構；廣州建立新線建設協調會、土地儲備和物業開發例會、規劃設計審查委員會等協調機構；上海設立軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用工作領導小組，加強統籌協調工作。

4 幾點思考

隨著城市軌道的大力發展，各級政府對軌道沿線土地的綜合開發也日益重視。2012年12月，國務院出臺《關于城市優先發展公共交通的指導意見》[12]，鼓勵支持對軌道用地的地上、地下空間，按照市場化原則實施土地綜合開發利用，收益用于彌補建設和運營虧損。2014年8月，國務院辦公廳出臺《關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》[13]，對鐵路用地及站場毗鄰區域土地綜合開發利用政策做出了進一步的規定。借鑒各地鐵城市軌道沿線土地綜合開發經驗，結合杭州實際情況，對杭州軌道沿線土地綜合利用提出以下幾點思考。

4.1 加強沿線土地綜合開發的規劃研究

建議由地鐵集團牽頭，聯合市規劃局，加強軌道沿線土地綜合利用統籌規劃。或由規劃局牽頭，地鐵集團主要參與，鎖定場站周邊土地，開展軌道場站周邊城市設計，確保場站周邊土地與場站同步規劃、同步設計、同步施工，提高土地開發價值。

4.2 明確土地開發范圍

軌道沿線土地綜合開發范圍原則上不小于軌道場站周邊500 m范圍，分層落實規劃管控要素，明確由市地鐵集團主導或主要參與開展城市軌道設計規劃研究工作。

4.3 明確地鐵集團為軌道沿線土地做地主體

建議主城區范圍軌道沿線土地由市地鐵集團作為做地主體，結合地鐵規劃、建設同步開展做地工作；財政獨立區軌道沿線土地由地鐵集團和相關區政府聯合做地，屬地區政府負責地塊征地拆遷工作，地鐵集團負責地塊規劃設計工作。

4.4 明確專用籌資地塊保障地鐵建設

建議劃定地鐵沿線一定范圍的土地作為地鐵建設籌資地塊，所有做地資金用于地鐵建設與運營補虧，保障地鐵可持續發展。地鐵沿線籌資地塊不足部分，可通過劃定地鐵小鎮等成片土地來平衡資金。這些用于地鐵建設平衡資金的地塊，一經確定，不得挪作他用。

4.5 明確地鐵上蓋物業開發的取得方式

為確保與軌道建設同步開展設計及報批工作，對于不具備單獨規劃建設條件或適宜與軌道相關設施同步實施的經營性土地(即地鐵上蓋物業)，綜合開發主體為地鐵集團，地塊以協議出讓或劃撥方式交給地鐵集團，以便地鐵集團同步開展地塊設計與報批工作，與地鐵建設同步施工。

4.6 出臺軌道沿線土地開發利用政策

編制“關于推進杭州市軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用的實施意見”，對主管機構、執行機構、資金來源、規劃內容、項目管制、土地取得及開發方式、項目審查、監督、處分及獎勵等做出明確規定；制定“軌道交通場站及周邊用地一體化開發利用建設導則”，明確符合綜合開發利用實際的審批標準。

4.7 進一步加強領導，強化監督

充分發揮市、區兩級政府的合力，加快推進軌道場站及周邊土地綜合開發利用，加強監督考核。

5 結語

在分析杭州實施軌道沿線土地綜合利用的重要意義、現狀與存在的問題后，結合其他城市的做法，提出杭州軌道沿線土地的綜合開發利用，對提高土地利用價值、確保軌道交通可持續發展具有重要意義。

[1] 國家發展改革委關于杭州市城市軌道交通第三期建設規劃(2017—2022年)的批復:發改基礎〔2016〕2639號[EB/OL].中華人民共和國發展和改革委員會. (2016-12-12 )[2017-04-06] .http://www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201612/t20161222_832261.html.

[2] 中國杭州獲得2022年第19屆亞運會舉辦權[EB/OL].新華網. (2015-09-16)[2017-04-06].http://news.xinhuanet.com/sports/2015-09/16/c_128235605.htm.

[3] 2016年度中國主要城市交通分析報告[EB/OL].高德地圖.(2017-01-10) [2017-04-06].https://report.amap.com/download.do.

[4] 中共杭州市委、杭州市人民政府關于加快地鐵建設的若干意見(試行):市委〔2007〕12號[EB/OL].(2007-03-23 )[ 2017-04-06]. http://www.hangzhou.gov.cn/art/2007/4/25/art_808579_2924.html.

[5] 中共杭州市委、杭州市人民政府關于進一步加快城市軌道交通建設發展的若干意見:市委〔2014〕13號[EB/OL].杭州市規劃局.(2014-11-28)[ 2017-04-06]. http://www.hzplanning.gov.cn/Data/HTMLFile/2016-02/c226c76d-3304-4c86-ba77-943144795d77/c0e0635c-8cba-4540-9-635920188493618521.html?type=法律法規.

[6] 關于地鐵上蓋物業開發有關問題的會議紀要:市委紀要〔2009〕10號[A].杭州,2009.

[7] 深圳市地下鐵道建設管理暫行規定:市政府令第101號[A].深圳,2001.

[8] 深圳市國有土地使用權作價出資暫行辦法:深府辦函〔2013〕50號[A].深圳,2013.

[9] 市政府關于推進南京市軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用的實施意見:寧政發〔2015〕215 號[A].南京,2015.

[10] 廣州市軌道交通場站綜合體建設及周邊土地綜合開發實施細則(試行):穗府辦規〔2017〕3號[A].廣州,2017.

[11] 關于推進上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用的實施意見(暫行):滬發改城〔2014〕37 號文[A].上海,2014.

[12] 國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見:國發〔2012〕64號[A].北京,2012.

[13] 國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見:國辦發〔2014〕37號[A].北京,2014.

(編輯：曹雪明)

Comprehensive Land-use along Hangzhou Urban Rail Transit Lines

ZHU Qiulin, CHEN Jie, ZHOU Qingwei

(Hangzhou Metro Group Co., Ltd., Hangzhou 310017)

Problems facing Hangzhou are identified in its comprehensive utilization of land along its urban rail transit lines and suggestions are made to improve the land use in the city by learning from other similar cities. For the sake of sustainable development of urban rail transit in Hangzhou, the development scope of the land should be clarified; the metro group should be defined as the main body of the land users along the lines; specially-financed land should be earmarked for the construction of metro; the way to obtain the development right of properties above metro should be specified; policies on land use and development should be made; and leadership and supervision should be strengthened. Keywords： urban rail transit; comprehensive utilization and development of land; properties above MTR

10.3969/j.issn.1672-6073.2017.03.017

2017-04-07

2017-04-27

朱秋林，男，研究生學歷，副研究員，副總經理，從事城市軌道交通對外投資、資源經營開發等管理工作，zhuqiulin@hzmetro.com

重大項目: 國家發展改革委關于杭州市城市軌道交通第三期建設規劃(2017-2022年)的批復(發改基礎〔2016〕2639號)

U231

A

1672-6073(2017)03-0088-05