整體政府視角下的京津冀區域執法協同機制研究

周悅麗

黨的十八大報告提出，要確保到2020年“經濟持續健康發展，區域協調發展機制基本形成”。京津冀協同發展上升為國家戰略即是“區域協調發展機制”建設的實踐。與西部大開發、東北振興、中部崛起等以往的區域發展戰略相比，①這些區域發展戰略都是國家財政和政策支持下的地區整體提升模式，且以產業升級為主；它們屬于中央政府政策優惠和財政支持、經濟政策驅動型；區域內各地普遍受惠，共同提升，區域內各地區之間沒有很多的結構性整合。京津冀協同發展反應了中央政府意志、體現了中央層面的引導和要求，屬于政治推動型戰略。該戰略實施涉及區域規劃、城市建設、生態環境、交通布局、產業布局、社會政策、公共服務等諸多領域，參與主體多，資源、要素豐富，利益關系復雜，對政府主導作用的有效發揮是極大的挑戰。無論是疏解非首都功能、治理大城市病，還是縮小三地差距、實現京津冀協同發展，政府主導作用的發揮至關重要，其中聯合行政執法、協同行政執法是必然趨勢，即三地行政機關針對區域內的行政違法行為予以規制，并聯合“實施法律、法規、規章、行政規范性文件。”在這個意義上，《法治政府建設實施綱要2015-2020》關于“完善行政執法權限協調機制，及時解決執法機關之間的權限爭議，建立異地行政執法協助制度”，對區域行政執法協同機制建設而言既是要求，更是推動和強化，是戰略性任務部署。

一、區域行政執法協同的制度價值

區域行政執法協同在京津冀協同發展中應承擔“破風者”①“破風者”一詞系自行車運動的術語，是指車隊當中騎在最前面的人，為緊隨其后的主力車手阻擋氣流，為后者保駕護航。角色，發揮引領、推動協同發展的制度功能。因為，京津冀三地能不能堅持執法協同、執法協同能否堅持法治底線、能否堅守公平正義，直接影響到京津冀協同發展戰略穩定、有序推進的效果。②王菲：《行政執法須當協同發展的“破風者”》，《北京日報》（理論周刊）2015年10月26日。

（一）區域執法協同屬于區域法治建設的重要內容

區域法治建設與發展是國家法治發展在一定空間區域范圍內的、具體的歷史性展開，是根據區域發展的現實需求，建構區域法治秩序、推動區域科學發展，從治理的意義而言，就是區域性依法治理模式的實踐。如同國家法治發展在推進國家治理現代化中所具有的重要地位一樣，區域法治發展與區域社會治理現代化乃是同一個時代進程的兩個不可分割的方面，二者的有機互動，構成了當代中國國家治理現代化的強勁動力，也是區域經濟社會發展的前進方向與基本保障。③公丕祥：《法治中國進程中的區域法治發展》，《法學》2015年第1期。學理而言，區域法治建設涵蓋區域立法協同、執法協同、司法協同以及區域法治文化建設等幾個方面，是一個系統工程。但從執法的性質、功能以及推動區域協同發展的現實要求而言，執法協同具有特殊的制度價值，沒有執法協同，立法、規劃所確立的制度、政策就只能掛在墻上，而司法協同為協同發展保駕護航也幾無依托，這是執法協同“破風者”之職的根本體現。

（二）區域行政執法協同是落實《規劃綱要》等的關鍵突破點

京津冀協同發展作為國家戰略，目前已經有《京津冀協同發展規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》）、《“十三五”時期京津冀國民經濟和社會發展規劃》《全國主體功能區規劃》《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》等一系列基礎性文件，夯基壘臺、立柱架梁的基礎性工程已近成形。同時，《京津冀區域環境保護率先突破合作框架協議》等一系列跨部門、跨區域協同舉措相繼推出，優勢互補、互利共贏的新格局正在形成。誠如法律的生命力在于實施，關乎協同發展的系列政策規定之生命力，體現于其執行力。京津冀協同發展，相當數量的法律規范要通過三地行政機關來實施，行政執法的狀況與法律法規及相關規范性文件是否能夠得到有效實施、法秩序能否實現息息相關。從京津冀協同的執法實踐看，仍然較為普遍地存在行政執法標準不統一、執法不規范、執法不作為甚至執法亂作為、執法不公、執法效能不足、執法腐敗等諸多問題。④王萬華：《完善行政執法程序立法幾個問題》，《行政法學研究》2015年第4期。解決這些問題，在京津冀三地有針對性的執法規范建設之外，最行之有效的方法就是探索聯合執法，構建執法協同機制。

（三）區域行政執法協同是打破“一畝三分地”思維定式的最佳生長點

《法治政府建設實施綱要2015-2020》提出要“建立異地行政執法協助制度”，異地行政執法協助在制度層面可細分為協同行政執法和聯合行政執法，二者并不完全一致。所謂協同行政執法是指“依法應當由一個行政執法機關獨立查處的違法事項，因特殊情形確需有關行政執法機關依法協助、配合完成的行政執法活動”。聯合行政執法是指“依法應當由多個行政執法機關共同查處的違法事項，或者行政執法事項可能同時涉及多個行政執法機關執法職責，確需多個行政執法機關共同實施的行政執法活動”。①沈躍東：《協同和聯合行政執法中信賴保護構成要件分析》，《北京航空航天大學學報（社會科學版）》2016年第5期。這兩類執法形式都有兩個或兩個以上具有不同行政職能的執法機關參與，意在強調不同地域同一部門或同一地域不同部門之間的協同、合作，而非簡單的行政執法體制改革中的協調執法。行政執法協助制度在京津冀區域一體化中實踐的關鍵是聯合或協同執法。從北京市政府關于做好跨行政區、跨領域規劃對接，推動建立統一的生態環境規劃、標準、監測、執法體系的具體規劃看，這些任務落實必須其他兩地配合執法；從天津市政府承諾，在產業對接上著眼打造協同創新共同體，積極承接北京優質創新資源，并服務河北發展，加快建設未來科技城京津合作示范區、濱海中關村科技園、京津中關村科技城等重要項目的規劃看，這些任務落地的關鍵必須有其他兩地的協同執法；從河北省關于配合國家搞好頂層設計，梳理出64 項重點工作、確定40個承接合作平臺、簽署并實施京冀“6＋1”、津冀“4＋1”戰略合作框架協議的規劃看，其任務實施更是以三地行政執法協同作為根本出發點。在京津冀協同發展戰略實施的現階段，三地如果各自為戰、“零和博弈”，上述目標幾無實現可能，只有實質意義上的行政執法協同，才有可能實質上打破“一畝三分地”的思維禁錮，推動協同發展。

二、區域執法協同機制的實質要求

（一）行政執法協同是整體政府的邏輯必然

區域執法協同機制建設的根本著眼點即在于整體政府理念指導下的協同發展。近年來，“整體政府”（Whole of Government.WOG）無論在理論還是實踐上都是一個十分流行且時髦的術語。作為學術概念和行政實踐，整體政府源于20世紀90年代中后期，是繼新公共管理改革之后，西方各國的第二輪政府改革運動。②英國是“整體政府”改革的首創國家。1997年，新一屆工黨上臺，首相布萊爾在《公民服務會議》上提出了“整體政府”的施政理念。此后，澳大利亞、新西蘭等公共行政改革的先鋒國家先后進行了“整體政府”改革實踐；加拿大、美國等國家的地方政府也進行了類似的實踐探索。西方各國政府改革的重點己從結構性分權、機構裁減和設立單一職能的機構轉向“整體政府”。目前，“整體政府”改革己成為當代西方各國政府改革的新趨勢。（轉引自曾維和：《西方“整體政府”改革：理論、實踐及啟示》，《公共管理學報》2008年第4期。）根據Pollit 的定義，“整體政府”是指一種通過橫向和縱向協調的思想與行動以實現預期利益的政府治理模式。該治理模式意在排除相互破壞與腐蝕的政策情境，更好地聯合使用稀缺資源，促使某一政策領域中不同利益主體團結協作，為公民提供無縫隙而非分離的服務。③POLLITT C.Joined-up Government：A Survey.Political Studies Review，2003，1（1）：34-49.與整體政府相關的概念有很多，諸如“協同政府”（Collaboration Government.CG）④協同政府是美國的改革模式，其使命是在州以及地方政府建立以公民為中心的一站式服務體系。、“全面政府”（Holistic Government.HJ）、“跨部門協作”、“協作型治理”，等等。其含義雖有區別，但共同點在于強調制度化、經常化和有效的“跨界”合作，以增進公共價值。

歷史而言，行政的發展是呈逐步擴大的趨勢。早在自由資本主義時期，國家和社會是二元的，國家的任務是保證公民社會的自由發展所需要的秩序的維護，主要集中于治安、國防以及稅收領域，對社會生活、社會事務管得很少，因而被稱為“警察國家”。有西方學者說，“直到1914年8月，除了郵局和警察以外，一個具有守法意識的英國人，可以度過他的一生，卻幾乎沒有意識到政府的存在。”⑤［英］威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第3頁。隨著經濟社會發展和科學技術的進步，社會公共問題日趨“復雜化”且具“跨域性”，現代行政不但涉及面廣，而且事務繁雜。這必然對行政機構設置及其運行提出更多挑戰，既需要建構一個龐大的行政組織體系，更需要組織體系的有序、有效、協調運轉，才能完成相應的行政職能。遵循行政組織職權法定原則，行政機關應在各自的職權范圍內活動，越權無效。由此，理想的職能配置是一件事情由一個部門主管。分工負責、職權法定的前提，是法律對各行政職能部門的職責權限作出明晰而具體的規定，既不重復，又不交叉，也沒有缺位。但事實上，在現代行政運行中，任一社會經濟事務的管理是單個的組織細胞所難以完成的。而且，行政運行中如果機械地、絕對地按法定職權范圍運作，其結果必然會產生各部門各自為政的現象，從而導致行政管理的“碎片化”。“整體政府”改革藉由此而展開。

（二）區域執法協同是整體政府治理模式的實踐

按照英國學者培利·希克斯《整體型政府》（1997年版）的觀點，整體政府治理的主要內容，一是以“大部制”為實現目標，強調在機構職能上的“整體化”整合，并藉由合并，把若干個功能類似的機構重新組合成一個“部門化”的組織。微觀層面，積極鼓勵過往進行無限制競爭的地方機構改革，以建立起合作的、以社區為基礎的結構，將“準政府機構”等類似組織取消。二是強調跨部門之間的協調，且是“整體化”的協調，即在信息、知識和決策方面，理解相互介入和參與的必要性。①金國坤：《行政執法機關間協調配合機制研究》，《行政法學研究》2016年第5期。在公共治理的理論語境下，協調提供優質的公共服務是“整體政府”的根本目的，政府機構功能的“整合”（Intergration）是其精神實質，各種方式的“聯合”或“協同”（Joined-up）、“協調”（Coordination）則是其功能在管理上發揮作用的基本特征。②曾維和：《西方“整體政府”改革：理論、實踐及啟示》，《公共管理學報》2008年第4期。

信息技術的發展，信息的搜尋和提供的便利，為政府間的合作創造了更為便利的條件。最初以改變政府部門職能所呈現的“碎片化”為目標的“整體政府”治理理念，意外地消彌了執行機構的“孤立文化”，為現代管理理論的發展做出了一定的貢獻。③徐曉琰：《從執行局化改革到整體性治理：英國行政改革梯度演進》，《智富時代》2015年第4期。行政執法體制改革中的協同執法探索即為顯例。行政執法體制改革的方向，首先就是要整合政府部門間相同相近的執法職能，在適應中國國情和經濟社會發展要求的前提之下，通過執法機構的歸并、執法力量的統一，從組織結構上更大范圍地進行綜合行政執法體制改革。另一方面，單一的行政部門已不足以處理“跨域性”的公共問題，而亟需仰賴于多部門間的有效協作。④金國坤：《行政執法機關間協調配合機制研究》，《行政法學研究》2016年第5期。國內行政執法體制改革在區域一體化中的實踐，尤其是在政治推動型的京津冀協同發展戰略實施中的實踐，就是行政執法協同及執法協同機制的建設，因為執法協同突出強調的是不同地域同一部門或同一地域不同部門之間的協同。

三、區域行政執法協同的現實推進及其困境

京津冀協同發展戰略實施以來，三地政府圍繞貫徹落實《規劃綱要》及相關文件，以行政協同為目標，為有力、有序、有效推進協同發展進行了系列探索，取得了顯著成績。這些成績包括但不限于以下方面：

一是法律與政策供給層面的協同。即著眼于京津冀三地協同發展中亟待解決的法律與政策執行層面的共性問題，政府以參與者的身份推進協同發展中的政府法治協作。例如2015年8月，京津冀三地政府就促進政府法制區域協作制度化、規范化，召開政府立法協作會議，研究制定《京津冀政府法制工作區域合作協議》，以此為基礎政府法制協作逐步常態化。二是率先突破領域的行政協同。即圍繞京津冀協同發展中環境治理、交通一體化、產業疏解等方面，通過政策梳理，在制度供給、執法中率先探索協同推進。如三地環保部門通過制定《京津冀區域環境保護率先突破合作框架協議》等相關文件，從大氣污染聯防聯控、清潔能源計劃、京津冀及周邊地區火電、鋼鐵、水泥行業污染治理、空氣重污染預警會商與應急聯動等諸方面，推動環境治理和執法協同。交通一體化方面，三地建立了區域交通一體化聯席會議機制，定期溝通、對接、協調京津冀交通一體化工作，通過聯席會商等方式開展對接工作，協調區域交通一體化工作中的重大問題。三是行政執法協作的實質性探索。主要是推動與促進三地以行業為區分的行政管理部門深度參與京津冀協同發展中的具體工作對接，重點是圍繞行業相關行政執法管理性規范和地區間行政執法協作的推進。如食品藥品安全區域聯動協作、①2016年7月，三地啟動建立食品藥品大案要案協查合作機制，承諾必要時成立案件協查小組，在案件線索、調查取證、檢驗檢測等方面互相配合支持。對跨區域違法犯罪行為追根溯源，問題產品協同召回處置，三地共同建立食品藥品失信企業和從業人員聯合信用懲戒制度。工商管理部門區域行政執法協作、②北京通州工商分局、天津武清市場監督局、河北廊坊工商局、三河市工商局、香河縣工商局和大廠回族自治縣工商局等6 區、市、縣工商（市場監管）局2015年簽署《服務京津冀協同發展合作協議》，共享產業管理目錄，結合各地的發展定位和產業準入政策，引導企業與產業承接地工商及相關部門進行對接，強化6 地工商部門在企業設立、注銷及檔案移交工作中的銜接。2016年8月，京津冀三地工商行政管理局簽署了《京津冀廣告監管執法協作備忘錄》，確立了協作領導機構、定期會晤協商機制，并就跨區域執法合作達成一致意見。文物保護執法協作、③北京市文物局、天津市文化市場行政執法總隊、河北省文物局于2016年簽署《京津冀文物執法協作體框架協議》，三地就如何通過片區協作攜手做好文物執法工作和文物安全保護工作達成一致。三地圍繞打造文物執法全方位戰略協作關系，共同探索執法工作資源共享的途徑，開展三地交界文物保護單位及其他文物遺存的聯合巡視檢查和執法監督，協助查處文物違法案件。統一計量行政執法標準建設④貫徹落實《北京市人民政府關于貫徹落實＜計量發展規劃（2013-2020年）＞的實施意見》，北京市政府2015年8月發布《北京市貫徹計量發展規劃實施意見行動計劃》，從積極推進京津冀計量工作合作等六大方面，規劃了首都計量重點工作，標志著京津冀三地將會在計量工作方面開展更深層次的合作，在資質互認、技術培訓、行政執法方面統一標準，加強互融，促進協同發展。等。

問題在于，行政執法協同的推進實施及其效果，既受制于單一行政區劃內行政管理的“碎片化”痼疾，更受制于同一層級各自獨立的政府行政本位主義影響，整體政府理念的實現因這些固化的行政管理體制機制問題，在實踐發展中遭遇不少困境。京津冀區域一體化三年來雖已取得很大成績，但總體進展與《規劃綱要》的目標要求還有相當差距，一些深層次難點問題亟待破解。

（一）立法規制不足限制了執法協同目標的實現狀況

行政執法的狀況與國家立法是否能夠得到有效實施、法秩序能否實現息息相關。目前中國的行政執法規范主要集中在《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》等相關法律中。在整體政府改革的目標指引下，行政執法協同需要統籌不同層級行政機關之間的關系、同一層級不同執法機關之間的關系、按照綜合執法模式設立的新行政機關與原行政主管機關之間的關系，以及新設立執法機關相互之間的關系，等等。只有捋順這些關系，建立起行政執法機關間的協作配合機制，構建完善的行政執法體系，并將行之有效的體制機制改革的成果法定化，才能真正發揮協同執法的整體優勢，實現行政執法體制改革的總體目標。但從已有的法律法規看，關于執法協同的機制建設尚無統一的法律規范，尤其是統一行政程序法缺失，一定程度上限制了京津冀區域內行政執法協同目標的實現。以非首都功能疏解為例，據報道，截至2017年2月，北京已完成調整疏解建筑面積703萬平方米。騰退出來的空間如何利用、能否讓普通老百姓有獲得感，成為公眾關注的焦點問題。⑤梁相斌等：《京津冀協同發展的牛鼻子牽住了嗎》，參見http：／／hebei.hebnews.cn／2017-02／15／content＿6312871.htm。為什么這樣？調研發現，政府對于疏解工作雖制定有《北京市新增產業禁止和限制目錄》，但疏解推動之初政府沒有給出明確的法律文件，沒有公布關于騰退用地的總體利用規劃。缺乏穩定、權威的法律文件，利益相關人行為預期就無所依托，對疏解后的土地利用收益預期不明朗，必然導致行為選擇的猶豫。特別是“三高一低”企業的搬遷，不是簡單的“甩包袱”、“接包袱”，“禁”與“限”的目錄應當具有權威性和法定效力，“疏”與“接”的規劃應當具有權威性和法定效力，這都是明確、穩定、可預期的法律法規或相應的規范性文件才可以保障的，否則，非首都功能疏解、區域一體化發展的目標很難實現。

（二）行政協同的體制機制缺陷制約著執法協同的實際成效

協同發展作為國家戰略，政府承擔著應然的推進責任。但縱觀世界主要國家，其首都功能區通常都屬于中央政府直轄，而不是屬于地方政府管轄。地方政府牽頭推動區域行政執法協同，很難突破傳統管理中的體制機制障礙，易流于蜻蜓點水式的試驗性推進。例如，根據《大氣污染防治法》，“地方各級人民政府應當對本行政區域的大氣環境質量負責，制定規劃，采取措施，控制或者逐步削減大氣污染物的排放量，使大氣環境質量達到規定標準并逐步改善。”“國家建立重點區域大氣污染聯防聯控機制，統籌協調重點區域內大氣污染防治工作。”但是調研發現，“京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組”（以下簡稱“協作小組”）推動環京津冀大氣污染協同治理的成效并不顯著。以推廣使用清潔能源為例，這是一涉及能源革命的問題，如得不到中央相關部委的支持，京津冀三地在能源供應上根本無能為力。再如，協作小組每年關于協同治污工作的部署推進以北京市作為牽頭單位，周邊六省市只要其中之一有異議、不同意，就無法實質性推進。也正因于此，京津冀及周邊六省市間的大氣污染防治，目前僅能實施聯動執法，無法實現執法協同。在產業疏解、交通一體化方面，聯席會議、會商機制等非制度化的努力無法解決相關工作信息共享、資源共用、機制共建和協作共贏等問題。這都表明，沒有國家層面的機制保障，整體政府理念下的行政執法協同很難有效推進。

（三）行政協同的規則體系不完備影響了執法協同的有序推進

作為三個獨立的行政主體，京津冀協同發展的前提應當是以法律形式明確三地協同的權利義務，結合三地的功能定位，建立科學有效的利益關系調節制度和程序。因《規劃綱要》及相關協同發展的規范性文件并不具有嚴格意義上的法律約束效力，以其為依據整體推動協同發展，就需要政府從政策角度出發，輔之以強有力的引導。京津冀三地政府作為對協同發展承擔實施責任的主體，應通過簽訂協同發展的具體協議，把一些明確、具體的規則確立下來，當三地政府不遵守或者不積極實施時，這些規則可以向不遵守的一方施加責任，或者通過法律救濟途徑迫使三地政府遵守這些規則。但調研發現，這方面的規則制度探索，在成熟性、穩定性、科學性和效力等方面還存在不少問題。以京津冀城市群建設為例，根據《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，京津冀城市群“要以建設世界級城市群為目標”。京津冀三地近年來確已圍繞目標，進行了系列政策的調整和充實，簽署多項協議，正走向“政策共同體”，但由于缺乏區際利益協調規則，城市群建設還呈現“一群城市”的現狀。再如北京市“三高一低”企業的疏解，省市間對接成功案例很少。這都說明，總體利益是各個局部利益的有機耦合而非簡單累加，而京津冀區域內局部利益具有一定的相對獨立性。國家戰略層面的協同發展若沒有“區域利益”協調機制的建立和完善，沒有規則體系的完善，就無法有效解決地區間的利益沖突而實現各地區相得益彰、共同發展。

（四）行政壁壘和地方保護主義取向削減了執法協同的實踐效果

行政分割和地方保護主義是制約京津冀協同實質性進展的根本原因。有分析認為：“目前，京津冀政府職能轉變以及相關的制度建設還較為滯后，最集中的表現為地方保護主義，最根本的原因就是行政壁壘。”①王爾德：《京津冀協同發展需打破地方保護主義》，《21世紀經濟報道》（廣州）2014年12月31日。作為三個平級的行政單位，政府間協同不可避免受到區際利益等的影響，地方政府追求利益最大化，從自身角度考慮問題，必然影響到區域經濟、社會等運行的一體化。分析北京、天津、河北各自的十三五規劃就可以看出，三地都明顯帶有各自為戰的痕跡。北京主動考慮為河北進行生態補償的動力不足，補償明顯偏低。區域內產業發展規劃，各自為政現象普遍。區域內港口、機場的重復建設，以及對北京副中心、區域制造業中心、經濟中心、物流中心的爭奪等，都從不同角度反映出地方利益問題。商品流通、流動人口的歧視性政策以及環保、交通等領域的執法不作為等，也是某種形態的地方保護主義行為。京津冀協同發展戰略的實施如果僅靠中央領導小組及其辦公室的直接監督，該機構將疲于奔命，并且其所能處理的問題也只能是冰山一角。也就是說，囿于時間、精力和人力等方面的限度，中央領導小組及其辦公室的督導、自上而下的監督無法對地方保護主義形成有效制約。

四、京津冀區域執法協同機制的建設思路

思想是行動的先導。京津冀是三個相鄰的行政實體，要協同發展就要樹立協同理念，既立足“一畝三分地”，謀劃問題，把各地的事情處理好，更要超越“一畝三分地”，謀劃全局，促進區域發展。協同是優勢互補、相輔相成，特別是要把各自的資源稟賦放到京津冀整體區域中去考慮；協同是政府主導、市場主體兩者關系的合理統籌，應充分發揮京津擁有的市場要素的示范帶動作用，充分發揮河北在地緣方面的區位優勢。在政府主導的視域內，協同是以行政執法為突破點、生長點的機制建設，是按照整體政府治理理念的要求，率先實現區域行政執法協同。

（一）以區域發展立法和立法協同引領和規范行政執法協同

“小智治事，中智治人，大智立法”，以區域發展立法和立法協同推動行政執法協同，是區域法治建設的內在要求。從區域發展、區域治理的國際經驗看，國家通過立法引領、規范發展是較為通行、有效的做法。如美國《地區再開發法》（1961年）、《阿巴拉契亞地區開發法》（1965年）、《聯邦受援區和受援社區法》（1993年），以及《區域發展法》（1999年）等的頒布實施，在美國地區開發、可持續發展中發揮了根本保障的作用；日本在20世紀60 至80年代，先后頒布實施《山村振興法》《過疏地域振興特別措施法》等，有效促進了山區經濟的發展。京津冀協同發展實踐調研中反映出的三地執法標準不統一、執法信息不共享、執法力量難以整合等問題，根本上還是因為相關立法和協議缺位造成的。

國家層面為京津冀協同發展提供法律支持理由充分。協同發展的核心任務是疏解非首都功能，治理大城市病。首都功能的有效發揮事關國家戰略安全，是國家性事務，國家立法機關有義務合理規劃首都的空間布局和發展規劃，以利于中央國家機關功能的有效運轉。全國人大及其常委會不僅有能力通過一部規范京津冀協同發展的法律，而且在推進京津冀協同發展國家戰略中負有特殊的責任。即便囿于目前立法體制等方面的原因，全國人大層面的立法尚難啟動，以行政法規的形式促進區域發展的條件也正在成熟。早在2009年，國務院有關部門結合國家實施區域發展總體戰略，啟動過《促進區域協調發展條例》的制定工作。盡管該《條例》最初是以區域開發帶動民族地區發展為目標，其同樣可以適用于京津冀區域協同發展。同時，由國務院及其組成部門牽頭制定行政法規和規章，也有利于總結近年來區域協調發展方面的有效經驗和國外的做法，能夠對京津冀協同發展提供重要的指導作用。如2015年6月，經國務院批準，由財政部、國家稅務總局公布《京津冀協同發展產業轉移對接企業稅收收入分享辦法》，該辦法的執行對促進區域內資源要素合理流動，實現京津冀地區優勢互補、良性互動、共贏發展具有重要意義。另外，三地人大、政府建立立法協同機制，通過立法協同，對制約協同發展的區域稅收分享、行業監管、科技成果轉化等方面的相關法律進行調整，實現相關法律和政策在京津冀的一體化實施，對執法規范、執法標準、執法機制建設實施相關立法，或推動簽署相關協議，促進政府治理改革，實現實質性的執法協同，是目前最必要和緊迫的實踐探索。

（二）強化規劃的法定性以約束并推進行政執法協同

協同發展的落腳點在發展，而發展要遵循規律，要有法可依，講究科學化，不能拍腦袋決定。在區域協同發展中，科學的規劃（頂層設計）是前提，規劃的效力及其執行力是保障。日本在這方面有很好的經驗，它特別重視國土規劃以及相應的區發展規劃，規劃確定在發展之前，且一經公布即具法定效力。《東京都交通體系長期發展規劃》使東京都成為一個地上地下多層空間、高效立體的廣區域交通網絡。而《東京都環境管理規劃》則使東京都的垃圾產量增速得到控制，使環境污染由“末端治理”“頭疼醫頭，腳疼醫腳”的無序管理，變成了有規劃、有控制、成體系的“源頭治理”。①翟國方：《日本國土規劃的演變及啟示》，《國際城市規劃》2009年第4期。

以法治國家建設的根本要求審視，京津冀協同發展必須堅持規劃（頂層設計）法定，并保障規劃的效力。京津冀這一區域的規劃發展已經有較長的歷史，20世紀八九十年代，國家不同層面就提出過京津唐區域規劃、大北京規劃等，但都被束之高閣。據北京城市規劃研究院原院長柯煥章介紹，當時的決策本身很好，之所以無法很好地實施，原因之一是缺乏法治保障。歷史上，我們對規劃法定、規劃效力的嚴格性理性認識不足，有過因人而廢規劃、因領導意志而改變規劃的現象。即使在目前全面推進依法治國過程中，我們也有因行政效率而忽視法治的情形。非首都功能疏解中被疏解企業、商戶在搬遷之時表現出的猶豫，反映的也是對政府決策、頂層設計的不信任問題。《規劃綱要》及系列夯基立柱的規范性文件的出臺，是我們關于規劃法定的實踐探索，但因為它們還不是嚴格的法律規范，因而需要特別強化這些規范性文件的效力，強調領導干部要以法治思維尊重規劃，按照規劃要求行政執法，推動協同發展。

（三）成立國家層面的協調機構以提升區域執法協同的效率

行政執法體制規定著行政執法職權的配置和相互關系，也直接制約、甚至在一定程度上決定著行政執法的運行狀態、效率和質量。20世紀六七十年代，韓國經歷了與我們今天同樣的大城市病。圍繞城市病治理，韓國以首爾、仁川、京畿道為中心，政府主導進行首都圈建設。為了保障建設成效，韓國政府建立了由中央和地方共同組成的協調機構——首都圈整備委員會，協調解決區域發展中的有關問題，加強中央政府與地方政府、地方政府之間的溝通以及保障政策制定實施。首都圈建設主管部門設在建設部，整備委員會除了包括首爾特別市市長、仁川廣域市市長和京畿道知事外，該委員會由國務總理任委員長，財政部部長和建設交通部部長任副委員長，同時還包括相關部委長官任委員，保證了各項規劃措施的落實。京津冀三地在協同發展中，有些從長遠來看對三地有利的政策未必符合各地的短期利益，甚至未必符合某些官員的個人利益，由于三地不存在隸屬關系，執法協同很難按照整體政府的治理理念全方位有效率地推進。從中國目前的體制現狀看，中央政府對地方官員的督導往往比較有效。因此，京津冀三地在產業規劃、環保、交通等領域協同發展的實質性推動，需要有中央層面的機構去協調和推動。目前，一方面需要加強京津冀協同發展領導小組及其辦公室的權力范圍，增加其具體工作職責，使其真正具備領導、督查、協調、強制、問責等實際職能；另一方面，宜參照韓國經驗成立一種權威性機構，建立一套完整的規范機制，自上而下推動執法協同。

（四）以協作框架協議為基礎推動執法協同的實踐發展

作為三個獨立的行政主體，京津冀協同發展的前提應當是以法律形式明確三地協同的權利義務，結合三地的功能定位，建立科學有效的利益關系調節制度和程序。在目前缺乏國家層面區域協同發展立法的前提下，必須依靠對京津冀協同發展負有實施責任的主體，共同確立可實施的規則，即三地共同簽訂協同發展的具體協議，包括確定三地推動協同發展的組織機構及其權力范圍，以及確立適合三地的執法標準（協同發展未必意味著標準完全統一）、共享執法信息的方式等。當三地政府不遵守或者不積極實施時，這些規則可以向不遵守的一方施加責任，或者通過法律救濟途徑迫使三地政府遵守這些規則。在執法機制上，可以考慮以政府法制部門簽訂執法協作框架協議為基礎，建立健全執法協作和聯合執法制度，解決好重大行政行為事前通報、行政執法結果互認等，特別是區域內食品、藥品監管執法聯動機制，區域環境、生態保護聯動機制等；推行行政機關間的行政合同或協定，采取磋商談判方式，實行執法信息公開和通報制度等，實現執法協調；建立健全跨行政區域行政投訴案件的受理和移送制度，以及做好執法協作的指導和監督等。這是執法協同實踐發展的理性選擇。