厘清“制度腐敗”需要凝聚反腐共識
——本刊專訪江南大學廉政與治理研究中心主任、教授徐玉生

采訪_本刊記者 化定興（發自江蘇無錫）

厘清“制度腐敗”需要凝聚反腐共識
——本刊專訪江南大學廉政與治理研究中心主任、教授徐玉生

采訪_本刊記者 化定興（發自江蘇無錫）

腐敗一直是輿論熱議的話題。十八大以來，黨中央高度重視反腐倡廉建設，步步為營，不斷扎緊扎密扎牢制度的籠子，取得了明顯的成效。習近平總書記強調，鏟除不良作風和腐敗現象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法規制度，制度反腐日漸成為大家的共識。近日，本刊記者（以下簡稱“記”）就十八大以后的制度反腐和全面從嚴治黨的話題采訪了江南大學廉政與治理研究中心主任、教授徐玉生（以下簡稱“徐”）。

不能把治標和治本割裂開來

記：十八大以來，中央反腐力度加大，既打老虎又打蒼蠅，有的人認為，這只是治標，離治本還比較遠，您怎么看？

徐：有人“反思”十八大以來反腐敗斗爭，認為只是運動式反腐、舍“本”抓“標”。實際上這是一種錯覺。十八大以來的反腐敗始終沒有背離標本兼治，只是根據反腐敗斗爭的形勢和要求，科學安排治標與治本的工作步驟和重點，通過強力治標把治本做實。

“治標”與“治本”是反腐敗的“一體兩翼”。不能把二者割裂開來。治本為治標提供前提和依據，治標是治本的體現和保證；治標是從外在具體現象著手，治本則從內在本質入手。當前“治標”力度空前，出實招、狠招，不斷突破“禁區”，“老虎”群現、輿論密集，貪腐分子紛紛落馬，致使很多人產生了錯覺：當前的反腐敗舍“本”治“標”，錯誤地把“治標”“治本”割裂開來。這緣于長期以來錯誤地認為查辦、懲治只是治標的手段，而治本就是改革體制、創新制度、健全機制。殊不知實踐表明許多只是“墻上掛掛”的制度無法達到反腐倡廉的預有效的“治本”措施：把黨的作風建設作為治本之策，制定并落實“八項規定”，甚至小小的“賀年卡”也不放過；“照鏡子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的群眾路線教育實踐活動動真格，紅紅臉、出出汗、排排毒；把黨的組織和紀律建設推向深入，通過強化“執紀監督問責”主業，使紀律真正成為帶電的高壓線；落實全面從嚴治黨，展開“三嚴三實”專題教育。同時制度建設一刻也不放松，制定頒布或修訂一系列黨規黨紀以嚴明政治規矩。

記：那么，怎樣才能將治本推向深處？

徐：要契合當下政治生態逐步優化的大好時機，以標本兼治推進反腐敗斗爭，首先要建構有效關住權力的制度“籠子”。從功能來看，這個“籠子”應該“管權管事管人”，“管人”是落腳點，因為“法律法規再健全、體系再完備，最終還要靠人來執行”，故不僅要管住“權力”，更要管住權力運行的主體——“人”和權力作用的對象——“事”，當然反腐敗制度創新要防止以創新為名行顛覆之實，要堅持“制度自信”；從結構來看，亟須運用文化教育、制度法規和組織機構等要素來建構立體式的“籠子”，不留“暗門”，不開“天窗”，堅決防止“破窗效應”；同時建立起能夠使制約和監督權力運行的正式約束和非正式約束的制度體系有效運行的機制，竭力避免“牛欄關貓”。

其次，要慎防社會公眾認知變異。人民群眾對反腐倡廉發自內心地支持和擁護，但開弓沒有回頭箭，反腐沒有休止符，特別是短時期內集中呈現的各種腐敗案件，會給某些勢力提供口實，甚至為其利用民眾對腐敗現象的痛恨制造事端提供便利，以致一些人由痛恨少數腐敗分子異變為“洪洞縣里無好官”。慎防認知變異的關鍵在于遏制腐敗增量、減少腐敗存量，在治病樹、拔爛樹的同時使社會公眾摒棄“只見樹木不見森林”。

再次，要加強反腐法治建設。加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預防腐敗體系。既要做到“有典可查”，全面梳理、整合現有法規制度，科學編排，以便干部群眾學習遵循；又要堅持立法先行，健全反腐敗法律體系，針對法律體系的薄弱環節，彌合反腐敗法制網的漏洞，形成全面規制與重點防控并舉的權力制約和監督有效機制，完善“天網恢恢，疏而不漏”的懲戒機制，提高腐敗成本、擠出腐敗收益，改變腐敗“高危”人群對違法成本收益的心理預期，從而有效遏制腐敗多發、高發的態勢。還應該看到，“黨規黨紀嚴于國家法律”，加強黨內立法，落實黨委主體責任和紀委的監督責任，充分發揮“黨性反腐”的功能，從嚴執行黨的紀律，確保黨規黨紀剛性約束，防止利益沖突，從源頭上遏制和懲治腐敗。

“制度腐敗”并非否定中國特色政治制度

期效果。只有堅持有案必查、有腐必懲，提高制度執行力，強化制度落實，才能使其真正成為反腐倡廉的“治本之策”。縱觀十八大以來的反腐倡廉建設，以治標為治本贏得時間，以治本保障和鞏固治標的成效，從而使得治標與治本相互融合、相互促進，黨風廉潔建設和反腐敗斗爭取得了新的重大成效，黨風政風為之一新，黨心民心為之一振。

十八大以來在強力治標的同時，進一步加大了治本的力度，可以說“治本”與“治標”比翼雙飛。“標本兼治”是我黨在長期反腐敗斗爭實踐中總結出的寶貴經驗，進入21世紀成為我黨反腐倡廉建設指導思想的有機組成部分。從十五大到十八大致力于加強黨紀國法和各項規章制度的建設，推動建立和完善社會主義法制體系，2011年基本建成具有中國特色的社會主義法制體系，為十八大以來“標”“本”協同治理奠定了基礎。

十八大后,習近平總書記始終強調要更加科學有效地防治腐敗，不斷鏟除腐敗現象滋生蔓延的土壤，把權力關進制度的籠子，形成“不敢腐不能腐不想腐”的有效機制。十八大以來反腐倡廉建設一刻也沒有背離“標本兼治”，但“標本兼治”不是眉毛胡子一把抓，而應該根據反腐敗斗爭的形勢和要求，科學安排治標與治本的工作步驟和重點，通過標本的協同治理切實提高反腐倡廉建設的成效。十八大以來黨中央采取了一系列切實

記：隨著反腐斗爭的深入，一方面一些人認為反腐成果豐富，但另一方面，他們認為如此多的腐敗，是因為制度本身出了問題。這種說法是否有合理性？

徐：這種說法容易引起誤導，陷入“制度有罪，貪婪無過”的錯誤。關于“制度性腐敗”，一種觀點認為：普遍貪腐不是健全制度下的個別現象，而是一個系統性錯誤，即制度本身出了毛病。正是官員生存其中的制度結構出了問題，才使有的貪官變得如此委瑣和粗鄙，與成為社會脊梁的精英相去甚遠。為了挽救這些不慎落水的官員，也為了挽救執政黨自己，執政黨不僅要進行反腐斗爭，還要從根本上改變導致貪官產生的制度環境。另一種觀點針鋒相對：近來出現了個別學者以抨擊黨和政府為榮，無論對何種社會問題，都說成是根本制度的問題，這些學者 “有圖有真相”地披上學術外衣進行主觀臆斷，他們在國內大肆傳播“制度性腐敗”論，隔洋販售“反腐要徹底，必須改制度”論。

厘清和回應這個問題，應正視“制度性腐敗”。20世紀90年代,“制度性腐敗”是學界討論的熱點，有人提出腐敗絕不僅僅是一個個人道德問題，它還有更深刻更復雜的原因，其中，制度性的因素就是一個重要的方面。也有人提出，社會腐敗之風，固然與某些黨政干部的思想、道德和作風有關。然而，如果腐敗之風屢禁不止，愈反愈狂，這就與制度高度相關。還有人提出：從制度分析的角度來看，每一種類型腐敗的興起都同特定的制度安排及其缺陷有著密切的關系，只有找到誘發腐敗的制度上的“源頭”，改變相應的制度安排，才能達到治本的效果。實際上，長期以來學術界對“制度性腐敗”的探討只是基于對具體制度的考量、愿景和對策，并沒有否定中國特色政治制度的根本。當前面對反腐敗斗爭出現的多元化思潮和種種悖論，要做到統一思想、凝聚共識，廣大黨員特別是領導干部必須講政治、講紀律。

維護紀律剛性必須建立科學的淘汰機制

記：十八屆六中全會審議通過了《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》，加上之前出臺的《中國共產黨廉潔自律準則》及《中國共產黨紀律處分條例》，可以說全面從嚴治黨的態勢已經形成。您如何看待中央這一系列舉措？

徐：是這樣的。十八大以來加強了黨規黨紀的建設，一系列《準則》《條例》的頒布，為全面從嚴治黨提供了遵循，為紀法協同治黨管黨奠定了基礎，可以說全面從嚴治黨的態勢已經形成。

“全面從嚴治黨”就不是僅僅以法律為準繩，而是以法律為底線，按照黨紀黨規的標準，用更高的要求來規范黨員的言行。黨的紀律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規則，是維護黨的團結統一、完成黨的任務和使命的保證。習近平總書記強調，在我們國家，法律是對全體公民的要求，黨內法規制度是對全體黨員的要求，而且很多地方比法律的要求更嚴格。紀法協同就是指黨的紀律和國家法律相互銜接并協同管黨治黨的過程或能力。紀律和法律就是管黨治黨這一艱巨復雜的系統工程眾多元素中的兩個重要“元素”，它們在管黨治黨、深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭的系統工程中相互協作、互相增強，共同完成全面從嚴治黨、重構政治生態的任務，最終實現營造“干部清正、政府清廉、政治清明”風清氣正的政治生態和從政環境的目標。

值得注意的是，黨規黨紀不是擺設，而是帶電的高壓線。任何情況下，都不能講“放開”“搞活”“松綁”“特殊”。一切耍滑頭、打擦邊球、走偏門的想法和做法，都必須加以防范和制止。各級黨委和紀委要切實肩負起黨要管黨、從嚴治黨的主體責任和監督責任，以嚴的標準要求黨員、嚴的措施管住干部，黨員干部應率先帶頭嚴格執行黨的各項紀律，作好表率，確保黨的紀律成為剛性約。

堅決維護紀律剛性和法律尊嚴，必須建立科學的淘汰機制，疏通黨員隊伍的“出口”，堅決把不合格黨員清除出黨的隊伍。制定科學合理、操作性強的判斷不合格黨員的標準，應注意把握三點：一是突出重點，標準的確定應緊扣“不合格黨員”的內涵。二是具有較強的可操作性，每一項條文要結合實際對“不合格黨員”作出定性和定量的界定。三是充分發揚民主，廣泛聽取各方面的意見，使衡量的標準貼近黨員實際，更加合理。此外，淘汰程序的完善應當與民主政治的建設步伐相聯系相協調，應充分尊重和體現公眾的知情權、表達權、監督權和參與權，強調增強決策透明度和公眾參與度。

記：要想有力反腐，無疑要把權力關進制度的籠子。那么您認為在制度建設上，還需要哪些創新？

徐：反腐敗制度建設的當務之急是之前說過的制定反腐敗法規典籍。在法治軌道下進行反腐敗斗爭。目前我國反腐敗的相關法律往往滯留于權力制約的內在、靜態和宏觀層面，對諸如“旋轉門”等權力動態運作過程中“利益沖突”問題的探討不夠。應整合既有的規范體系，總結經驗教訓，并吸收其他國家的立法成果，以公職人員倫理、防范利益沖突法制建設對權力行使者進行全面規制，抓住公職人員信息公開尤其是財產申報與公示這一關鍵點，強化有公眾參與的立體形式的反腐敗監控，形成全面規制與重點防控并舉的全方位反腐敗法制體系，并完善執行與懲戒機制，有腐必懲、有貪必肅，提高腐敗成本、擠出腐敗收益，改變高危人群對違法成本收益的心理預期，有效遏制腐敗多發、高發的態勢，從源頭上控制腐敗。