中國試點碳市場監管機制研究與國際經驗借鑒

易蘭　魯瑤　李朝鵬

摘要：2015年9月《中美元首氣候變化聯合聲明》宣布中國將于2017年啟動全國性碳排放交易體系以來，中國碳市場的籌建及7大試點的運行備受國內外媒體和學術界的關注。相關預測顯示，中國碳市場屆時將一舉超過目前全球最大的歐盟碳排放交易體系EU ETS成為世界第一大碳交易市場，但由于7個試點運行時間較短、試點地區重視程度以及建設側重點不統一等原因，目前中國碳市場存在著監管機構職責不清、監管體系不健全、監管政策不到位等一系列問題。本研究從監管機構、監管政策、技術支持平臺、監管內容等方面梳理和分析了中國7個試點碳市場的監管體系，并將其與EU ETS、RGGI等國際上發展較為成熟的碳市場監管體系進行了對比分析后發現：①在監管手段方面，EU ETS與RGGI均側重于依靠法律手段，而中國碳市場的監管手段則主要以地方性規范文件為主；②在監管機構職能方面，EU ETS的二級管理體系有效劃分了監管范疇，保證了各級監管力度。RGGI的第三方獨立監管模式則很好的保證了監管的公平性，充分發揮了碳市場事中監管作用，而中國碳市場則主要依賴于地方發改委來進行監管，存在職責劃分不明晰等問題；③在監管重心方面，EU ETS側重于對市場運行中的操作性風險和交易性風險進行防范，RGGI則更加關注交易風險的實時監控，而中國碳市場目前主要針對市場價格波動風險進行了防范。由此對中國即將建立的全國性碳市場監管機制設計提出了如下建議：①提高碳市場立法效力，完善監管政策體系；②平衡監管權力，成立專職監管機構；③加強過程監管，完善電子平臺安全建設；④加大碳市場信息披露力度，鼓勵公眾及行業協會參與，形成外部監督機制。

關鍵詞 ：碳市場；碳交易；監管；政策

中圖分類號：F062 文獻標識碼： A 文章編號： 1002-2104（2016）12-0077-10

2015年9月《中美元首氣候變化聯合聲明》，宣布中國將于2017年啟動全國碳排放交易體系。2016年9月全國人大常委會批準了《巴黎協定》，進一步表明了中國應對氣候變化、建立全國碳市場的決心。截止2016年7月底，中國7個試點碳市場已完成了3期試運行，成交總量超過了7 669萬t，成交總金額超過17.6億元，已成為了繼歐盟碳排放交易體系（EU ETS）后的全球第二大碳市場。然而，由于碳市場監管體系完善程度遠落后于碳市場的發展程度，當前7大試點的發展受到嚴重阻礙，碳交易這種市場機制的有效性也大打折扣。完善的碳市場監管機制是碳市場有效運行的基礎，因此學術界針對碳市場監管問題的研究歷來相當重視。部分學者曾以監管模式總結及碳市場金融風險防控入手，分析了國際主要碳市場如EU ETS在發展過程中遇到的諸如增值稅欺詐、登記注冊系統被盜、減排量循環使用等一系列問題。由于中國碳市場本身起步較晚，且監管體系的建設還處于投石問路，因此相關研究十分匱乏。本研究擬對中國碳市場監管機制建設的已有成果進行分析總結，并通過與EU ETS、RGGI等國際上發展較為成熟的碳市場監管體系的對比分析，總結各自的特色及在中國的適用性，為完善中國碳市場的監管體系提供政策建議，這將為未來全國性碳市場監管體系的建立奠定一定的基礎。

1 文獻綜述

近年來，包括歐盟、美國、中國、韓國等國際上許多重要國家和地區均建立了碳排放權交易市場，碳排放權交易市場逐漸成為了世界各國應對全球氣候變暖的重要手段。然而，碳市場作為一個特殊的新興市場，兼具環保市場、能源市場和金融市場的特點，這些特性導致碳市場在運行過程中極容易導致市場濫用、價格操縱、市場欺騙等一系列監管問題[1-3]，因而碳市場監管問題研究成為了國內外學者研究的重要問題之一。

中國作為碳市場領域的新興國家，已經建立了7個試點市場并將在2017年成立全國性市場。許多學者期望通過對EU ETS監管體系的研究從而對中國碳市場監管制度建設提供建議。學者們[4-9]認為，EU ETS的監管制度建設已相對完善，在立法、執法、市場監管體系以及IT技術等方面已經達到了較高的水平。歐盟層面對一級市場的監管、成員國對二級市場以及碳金融衍生品方面的監管、交易所通過交易平臺對市場交易行為方面監管的三層監管模式能夠有效預防碳市場的各種風險問題。EU ETS在第三運行階段加強了歐盟層面的管理職能，并要求各個成員國必須制定配額法律及實施細則，成立專門監管機構與歐盟監管部門對接，并加強非政府機構對碳市場的監管作用[10]。中國碳市場應該特別重視對碳金融層面的監管制度建設，并成立碳市場監管的專職部門，在立法中鼓勵社會公眾對碳市場運行的監督。同時也有部分學者[11-17]對德國、法國、韓國及澳大利亞等的碳市場的監管部門職能、注冊登記薄、溫室氣體監測報告等碳市場監管核心要素進行了分析介紹，并建議中國碳市場監管要強化二級市場監管法律責任，完善碳排放監測、報告、核查制度。

同時也有部分學者[18-21]專注于碳市場金融風險監管方面的研究，認為碳金融市場在運行過程中存在著網絡釣魚欺詐、增值稅舞弊、利用碳交易洗錢、內部交易與操縱市場等一系列金融風險，因此中國碳市場監管應將碳金融產品作為一般金融衍生品或工具來進行監管，同時在持倉限額、執行價格、阻止過度杠桿投資等方面進行一定的特別監管，防止碳資產過度投機化和泡沫化。

部分研究[22-25]針對中國7個試點碳市場的監管現狀進行了綜合分析比較后指出，目前中國7個試點碳市場均缺乏國家層面的上位法，且上海、廣東、天津、湖北、重慶等試點市場建立基礎均為政府規章制度，因而市場監管法律約束力較弱，相較于EU ETS中國碳市場在技術層面尚無專門的法律法規。同時，目前中國7個試點的主要監管部門均為試點省市發改委，存在權力尋租的可能，因此在未來應考慮設立專職部門，履行碳市場監管專業化職能。王瑤[26]在對中國碳市場運行風險進行度量后認為中國碳市場初期運行至少存在機制設計風險、市場供給風險及違規操作風險等方面的挑戰，應盡早應識別碳金融市場的風險，從監管法律、監管機構及權限、監管范疇及監管內容等多方面全面設計碳金融監管體系。曾雪蘭[27]認為中國碳市場的MRV（Monitoring Reporting and Verifying）體系呈現不同的規則和特點，未來全國碳市場應優化MRV體系機制頂層設計，充分發揮市場力量，建立可持續的第三方核查制度。

綜上所述，前人對碳市場監管的相關問題已經進行了一定的研究，但仍存在以下問題：①已有研究多為針對EU ETS等國際較為成熟碳市場監管制度的總結和綜述，中國碳市場相關分析較少；②尚未發現在結合國際發展較為成熟碳市場監管經驗基礎上，結合目前中國試點碳市場監管缺陷對中國即將建立的全國碳市場提供系統性建議的相關研究。針對目前已有研究存在的問題，本研究擬在梳理和對比中國7個試點碳市場監管體系的基礎上，結合國際碳市場監管的經驗，完善中國7個試點碳市場的監管體系，并對未來全國碳市場監管體系提出建議。

2 中國碳市場監管現狀

本研究認為碳市場監管是指監管主體綜合運用法律、經濟、財政等手段，對碳市場運行過程中的配額分配、交易、排放量監測、報告與核查的整個過程進行監督和管理。自中國7大試點碳市場成立到全國碳市場即將建立，中國已逐漸形成了監管機構組織、政策制度規范和技術平臺支撐的多方位監管體系對碳市場的交易行為和交易主體進行監督管理，中國試點碳市場的具體監管現狀（見圖1）。

（1）監管主體：中國碳市場的監管部門主要由國家發改委及省市發改委的主管部門、市場保障部門、市場監管部門三方面組成。其中國家發改委及省市發改委作為碳市場主管部門，其職責是對碳市場各項工作進行統籌協調；市場保障部門對碳市場的減排效果和市場有效性進行監管；市場監管部門則是規范碳排放交易平臺與碳金融市場的各種交易行為。此外，通過上述監管機構的信息披露，社會公眾作為外部監督主體，對碳市場的運行信息及上述監管機構進行一定的外部監督，但在中國監管體制下，市場制度尚不健全，公眾的信息獲取能力有待提升，導致中國外部監督效果并不顯著。

（2）監管政策體系：從國家層面到試點層面，中國針對碳市場進行監管的政策文件大致可以分為國家層面的統籌性政策文件、試點層面統籌性政策文件以及試點層面的具體操作性政策文件。國家層面統籌性文件對主管機構進行職責劃分，并針對七個試點的碳市場工作進行部署，試點層面統籌性文件則針對各個試點進行碳市場工作安排，與此同時，具體各試點操作性文件針對碳交易過程中的各個流程分別進行指導。

（3）技術支持平臺：中國碳市場的技術支持平臺包括國家注冊登記薄、省市注冊登記薄、信息系統、交易系統等4個方面。其中國家登記簿目前只針對自愿減排量的轉移和交易進行記錄，配額下發由試點注冊登記簿負責。同時，信息系統負責對企業的排放數據進行匯總，通過與注冊登記簿鏈接記錄企業履約情況；交易系統與注冊登記簿通過數據交接對整個碳市場的數據流動和交易記錄進行掌控。

2.1 監管機構

在碳市場運行過程中，碳市場監管主體職責是否明確、監管主體之間層級關系是否清晰、職責履行是否到位等問題是衡量碳市場監管機構體系是否完善的重要標準。完善的碳市場監管機構體系有利于監管主體之間的分工合作、有效地針對各種市場失靈行為進行調控。

目前中國具有監管職能的部門可分為行政部門監管、行業自律及社會公眾監管三大部分：

（1） 行政部門監管：行政部門監管可以對碳市場運行具有規范和指導作用。對碳市場具有監管職責的行政部門包括市場主管部門、市場保障部門和市場監管部門。其中，市場主管部門為國家發改委及下屬的各試點發改委，主要對包含配額分配及調整、報告與核查、碳排放權交易和配額清繳在內的碳交易流程進行安排和部署。

市場保障部門負責前期工作的準備和碳市場運行過程中標準的制定，以保證碳市場運作過程中減排效果的實現，如統計部門負責提供統計數據，為碳市場總量設定提供客觀依據；財政部門提供碳市場運行過程中的財政支持，外匯部門對國外交易主體進入中國碳市場進行準入管理；工商、稅務、國土資源等部門負責披露控排企業的違規行為，并限制未完成履約控排企業申報各類低碳項目。

市場監管部門負責市場運行過程中交易機構的監督和管理，以保證交易活動的公平性，如國家證監會負責對交易機構和交易場所進行業務規范，避免其發生違規交易現象；同時各省市金融部門負責對交易機構上報的異常行為進行處理，并對交易情況和交易規則進行審查。

（2）行業自律：以交易所為主的行業自律監管是中國碳市場監管體系的特點之一。交易所的主要職責是防范交易風險，對碳交易過程中可能存在的違規行為進行監督，防范市場交易風險，保障碳市場的穩定發展。

（3）社會公眾監督：社會公眾監督是碳市場監管不可或缺的一部分。社會公眾可通過查詢企業低碳信息、交易所的交易行情、發改委公布的履約情況、以及企業信用信息體系等方式對碳市場的運行信息進行獲取，同時，社會公眾也可對碳交易過程中的違法違規行為進行投訴與舉報。

各監管機構在碳市場運行過程中的具體監管職責如圖2。

2.2 監管政策

2016年1月，國家發改委辦公廳發布了包括《全國碳排放權交易覆蓋行業及代碼》、《全國碳排放權交易企業碳排放匯總表》、《全國碳排放權交易企業碳排放補充數據核算報告模板》、《全國碳排放權交易第三方核查機構及人員參考條件》、《全國碳排放權交易第三方核查參考指南》在內的一系列文件，對全國碳市場的覆蓋主體、排放核算等一系列基礎工作進行了部署。

國家發展改革委員會制定的《碳排放權交易管理暫行辦法》為主要管理文件，通過梳理七個試點的碳市場政策，規定了全國碳市場運行的配額分配、交易、核查、監督管理以及法律責任。

中國碳市場的發展過程具有從試點向全國過渡的特點。因此政策文件也是在地方監管的探索中制定統一、規范的全國碳市場政策文件體系。目前，中國已形成“國家層面碳市場統籌性文件—試點層面碳市場統籌性文件—試點層面碳市場操作性文件”三層級監管政策體系。碳市場監管政策體系如圖3所示。

國家層面碳市場統籌性文件包括《碳排放權交易管理條例》（送審稿）及其指導下的《碳交易管理暫行辦法》、各行業核算與報告指南以及溫室氣體自愿減排管理暫行辦法。盡管《碳排放權交易管理條例》作為國家層面的行政法規，具有一定的法律效力，但仍屬于送審階段，并未付諸執行。而《碳交易管理暫行辦法》則主要是對碳市場工作進行宏觀統籌性安排與協調、對碳市場運作的基本流程進行了劃分與戰略部署。

地方層面碳市場統籌文件根據立法效力等級可劃分為地方法規和省市碳市場管理辦法兩個層級。目前僅北京和深圳兩個試點碳市場出臺了地方性法規，并對碳市場責任主體的法律責任進行了明確的規定。試點碳市場管理辦法就配額管理、MRV制度、交易管理、行政處罰和獎勵制度做出了相應制度安排，并確定了碳市場職責部門與市場參與主體的權利與義務。

試點碳市場操作性文件是指對碳市場運行具體工作指導的文件總稱，包括MRV制度、交易管理、配額管理、行政處罰和獎勵制度。具體而言，MRV制度文件分為量化和核查工作的技術指南、企業和核查機構具體MRV工作流程規范文件以及核查機構的管理辦法；交易管理文件又分為交易所業務細則和交易所管理辦法；配額管理文件包括了配額核定辦法、有償分配制度、抵消機制以及市場調節配額分配機制等4類文件。中國7個試點碳市場的監管政策文件覆蓋情況如表1所示。

2.3 技術支持平臺

技術支持平臺的功能是記錄跟蹤控排企業的碳排放

數據以及碳排放配額交易情況，可有效提高信息流動性，并對每筆交易甚至每一份配額的流向進行跟蹤，以避免不正當交易發生。目前，中國碳市場建設尚處于試點階段，國家碳交易注冊系統已經建成，但尚局限于自愿減排交易配額的登記和注冊功能。試點層面的技術支持平臺包括注冊登記系統、信息管理系統和交易系統三個方面（見表2）。

由試點發改委主管的注冊登記簿，通過對配額進行編碼和實名制，以實現跟蹤記錄每一筆配額的轉移情況，避免、追蹤不正當交易情況發生，減少市場監管風險。注冊登記簿與交易系統相互連接，供參與主體進行交易；同時交易系統又將交易情況反饋給注冊登記簿，在注冊登記簿中完成配額扣除。信息管理系統則是對企業排放量數據和報告情況進行統計，匯總至試點發改委為來年企業配額設定提供依據。

2.4 具體監管內容

碳市場監管內容體現了碳市場監管工作的重心和監管思路。目前，中國碳市場監管工作主要是國家發改委總體部署下，各試點發改委指導各試點交易機構完成碳市場監管工作。

由表3可以看出，中國碳市場監管注重事前監管，通過對交易行為進行規范和約束來防止交易風險。由各交易所出臺一系列風險管理辦法來進行風險預防和控制，這在一定程度上反映出中國在碳交易制度設計和碳市場建設上遵循“自下而上”的思路，注重二級市場中的交易監督。

事中監管方面，中國主要針對市場中碳價的波動采取行政干預措施，同時，由證監局在國家層面對交易所的行為進行規范，對交易機構存在的不合規行為進行清查。

事后監管主要指發生風險情況之后或者配額清繳完成之后，針對一些不符合交易規定的交易主體以及不按時清繳的控排企業進行的一系列處罰。

3 國外碳市場監管主要經驗

國外碳市場發展至今，已積累了大量的碳市場監管經驗。EU ETS作為全球最大的碳市場，通過總量控制，實現減少碳排放的目的。美國碳市場以區域性溫室氣體減排行動（RGGI）為代表。歐盟碳市場和美國碳市場分別是統一性和區域性碳市場的代表，本文將通過對歐盟和美國碳市場的監管經驗進行梳理，提出對中國碳市場監管的建議。

3.1 監管機構

根據歐盟委員會2010年頒布的《加強歐盟碳交易計劃市場監管的框架》，歐盟監管機構包括歐盟委員會、獨立

交易日志（后更名為歐盟交易志）、金融監管機構以及各成員國監管機構。其中：①歐盟委員會。歐盟委員會作為EU ETS的主要監管機構，制定碳市場監管的法律法規，監督EU ETS的運行狀況，接收各成員國的履約及報告信息，并統一對注冊登記簿進行管理。②歐盟交易志（EUTL）負責對每筆配額交易進行檢查以確保交易的合理性，同時可以對所有配額進行跟蹤，以降低不正當交易發生的可能性。③金融監管機構：金融監管機構對碳市場交易過程中的金融交易行為和金融衍生品進行規范。④各國監管機構：在歐盟委員會的統一指導下，各成員國環保機構及其金融機構對碳市場進行監管。

由于美國尚未建立統一碳市場，根據其區域碳市場發展特征，美國碳市場監管機構大致可分為：①區域性主管機構：RGGI成立的非盈利機構RGGI.Inc，為成員州提供資訊及服務類援助。同時，RGGI.Inc在發現異常情況時向各州環保機構和能源機構提出建議，但不具備執法和插手管理的權利。②州級監管機構：由各州環保部門或能源部門承擔，各州可根據各自碳交易現狀，單獨立法規定配額分配、核查工作以及對未完成履約企業進行的處罰。③第三方監管機構：作為電力行業專家咨詢及市場監管性質的機構，Potomac Economics負責監督和糾正區域溫室氣體倡議（RGGI）運作過程中諸如價格操縱及核準指標交易中的違法行為等。

3.2 監管政策

歐盟排放權交易體系依據2003年出臺的《歐盟排放交易體系規則》（Directive 2003/87/EC）成立，《規則》以法令形式對碳交易過程中的配額分配、監測與核查方法、懲罰力度做出了規定。同時，也對小型設備、航空活動和固定設施的碳交易進行了詳細的部署。具體而言，歐盟碳市場監管政策可細分為：①歐盟層面統一性的法律規定：《歐盟排放交易體系規則》（Directive 2003/87/EC）對碳市場進行總體部署，是歐盟委員會建立和運行EU ETS的依據。同時，歐盟層面還就拍賣規則、配額分配、市場穩定儲備、核查指南、公眾對碳市場的知情權等進行立法規定，保證監管工作有理有據。②金融方面的監管法律：《金融市場工具指令》、《反市場濫用指令》、《加強歐盟碳交易計劃市場監管的框架》以及相關場外交易的規定都將碳市場納入了金融監管領域，對現貨市場的普通商品交易行為和金融交易行為進行分開監管，以提高交易過程的透明度。

美國在碳市場監管政策層面，尚未出臺聯邦層面法律。各區域、州出臺了針對該區域（州）的法律文件對碳市場進行監管。①區域層面監管政策：在RGGI統一規定排放量上限，由各成員州聯合簽署《諒解備忘錄》和《標準規則》，分別對監管原則和監管程序做出了說明。②州級法律：由各成員州分別出臺《二氧化碳預算交易計劃》、《拍賣程序》及《區域溫室氣體協議》在各州層面對碳市場運行進行監督。

3.3 技術支持平臺

由于EU ETS建立時間較早，發展歷程較長，國際化鏈接程度較深，相應的技術平臺開發也更加完備。《2009/29/EC》對登記簿做出了一些更改：歐盟注冊登記簿（UR）取代各成員國注冊登記簿，從此單一的、整合的登記簿將涵蓋原有31個成員國的登記簿。歐盟注冊登記簿（UR）只追蹤配額和京都議定書規定減排單位的轉移記錄，不記錄金融交易行為。同時，EUTL取代了CITL，實現每筆交易自動檢查、記錄，并授權每筆交易的實現。同時，構成技術平臺體系的還有國際交易志（ITL），負責對《京都議定書》規定的減排單位進行記錄和檢查。

RGGI由于僅對電力行業開放，這為碳市場MRV制度中的數據獲取提供了便利。根據《美國聯邦法規》，納入企業應當安裝符合要求的監測系統，通過各個發電廠在線連續監測二氧化碳，實時提供最準確的排放數據，按季度向主管機構提交監測報告，并由美國環保局負責審核數據質量，實現排放量的實時監控。除此之外，RGGI的二氧化碳配額追蹤系統（COATS）記錄追蹤每個州的二氧化碳項目數據，并為公眾提供數據和相關市場活動進行下載，為市場參與者數據獲取提供了方便。

3.4 具體監管內容

歐盟在監管具體內容上可分為：①系統風險防控：通過交易系統和登記制度的設計，降低交易過程中的不正當配額轉移以及“洗錢現象”發生的概率。②金融風險防控：由于碳市場建立初期，歐盟對碳排放權定義為“金融產品”，歐盟排放權交易中的期貨、期權及遠期產品由歐盟金融市場進行監管。在碳市場交易過程中，對內幕信息進行定義、并要求對碳價造成極大影響或有內幕交易行為的實體進行信息披露，同時對拍賣過程也納入了金融市場管理范圍。③碳價調控：歐盟曾采取碳底價策略和價格儲備配額制度來緩解碳價暴跌問題，并提出2021年建立市場穩定儲備機制（若年度流動配額量的12%大于等于1億t，那么這12%流入配額儲備；若總流通量小于4億t或者當前連續六個月比上兩年均價高出3倍，將自動釋放配額，整個操作由登記簿自動發放和收回）解決配額過剩的問題。

美國在具體的監管問題上，由于RGGI采取拍賣方式，一級市場主要是拍賣流程的運作，二級市場則是配額交易和抵消機制，所以在監管措施上主要側重于：①排放量數據監管：由于采取了拍賣的方式進行配額分配，RGGI要求每個納入實體都需要建立連續監測系統（CEMS）。②價格調控：采取成本控制儲備的方法，是避免配額過高而采取的具體措施。同時規定在可以存儲配額的同時可以預借配額，保持了一定的市場履約的靈活性。③交易監管：專門第三方監管機構Potomac Economics對拍賣和交易行為中是否存在內幕交易和市場操縱進行監管，并出具相應的監管報告。

4 國內外碳市場監管體系對比分析

通過對國外碳市場監管情況總結分析不難發現，在各國（區域）建立碳市場的過程中，國家的政治態度、經濟體制以及文化都會影響碳市場的建立思路，進而反映到碳市場監管體系的差異。具體說來，在監管手段、監管體系、監管內容上都會存在一定的差異。

4.1 監管手段不同

無論是歐盟還是美國，政府部門對碳市場的監管方式主要依據法律手段。通過立法的方式對碳市場進行管理，可以防止政策內容的模糊性，具有更高的執行效力。而在監管制度設計上，歐盟不僅對碳市場指導性文件法律化，對于配額拍賣、碳泄露規定、市場穩定機制以及核查工作規則都進行了相應的立法。

美國盡管因為政治原因尚未存在聯邦層面的專項立法，但也存在諸如2009年頒布的《清潔能源與安全法》、2010年頒布的《美國電力法案》等都為碳市場建立提供了理論基礎和立法保障。各區域性碳市場層面，以RGGI為例，通過各州簽訂《諒解備忘錄》為市場運行提供前提條件，在操作層面則通過《標準規則》進行程序性規定，與此同時，各州層面分別出臺拍賣法規等操作性法規，以保證市場在法律監管框架下有效的運行。

而中國目前碳市場監管法律尚未明確，國家層面統籌性文件僅僅停留在人大送審階段，尚未存在實質性的法律文件，監管政策主要以地方法規和部門規章為主，操作性文件也局限于地方的規范性文件。

4.2 監管機構職能不同

就歐盟來說，監管機構體系更加明確。歐盟委員會是碳市場的主管機構，負責配額制定、技術平臺的管理以及除金融風險之外的技術評估。在職能上，歐盟委員會作為主管機構更多的是對碳市場的總體運行進行評價，主要對其他管理機構進行協調以保障碳市場的有效性。在核查工作以及交易所的管理上并未過多涉及。二級市場監管中，由歐盟交易志（EUTL）負責交易中的操作性風險，而碳金融衍生品交易則適用于金融監管機構參與監管，有效地劃分了監管范疇，保證了監管力度。

RGGI采取拍賣的配額分配方式，由第三方獨立進行監管。專業監管機構Potomac Economics負責監督拍賣流程和二級交易，向公眾發布年度配額市場報告、拍賣報告及二級市場監管報告，監督配額分配以及配額價格的合理性，考察拍賣價格與市場價值的相符程度，并提出相關建議。RGGI的獨立監管模式很好的保證了監管的公平性和投資者參與碳交易的信心，在監管過程中很好地發揮了事中監管的作用。與此同時，RGGI.Inc作為咨詢機構對碳市場提供技術援助。

中國采取的則是發改委主管下的多方參與管理模式，地方層面則由地方政府部門組織相關管理部門協同進行管理并聯合決策。但是，由于碳市場涉及因素眾多，牽涉多方利益相關主體，職責劃分并不明晰，對碳市場運行過程中產生的問題存在監管空缺的現象，這也是由于中國目前政策設計不明晰、不具體所導致的。

4.3 監管重心不同

國內外碳市場監管重心的不同，一定程度上與其市場發展階段、納入行業和交易品種有不可分割的關系。最初，歐盟對碳市場采取一種“自下而上”的管理體制，在國家分配計劃的制定上遵循各國自主上報配額的原則，在技術支持平臺上也是由成員國各自進行管理，而歐盟碳價的波動使得歐盟開始對碳價進行行政干預。但是，歐盟碳市場的監管重心主要是對市場運行過程中的操作性風險和交易性風險進行防范，同時區分金融交易行為和非金融交易行為，分別進行監管。在一級市場監管上，注重配額分配的合理性和公平性，強調對碳泄露行業的界定，并通過設計定量和定性兩套解決方法，保證碳市場運行效果。在二級市場交易中，強調進行系統安全管理，在安全設置上，首先對持有人的賬戶申請進行安全檢查；配額轉讓過程中需要經過兩名授權代表授權，轉移過程中需經過26小時的安全延期，以保證交易安全。

而美國區域性溫室氣體減排協議（RGGI）主要是針對交易性風險進行實時監控，連續監測系統（CEMS）每15分鐘記錄一次讀數，不僅可以記錄二氧化碳排放量，還可以記錄到排放實體氮化物、氧氣、濕度的相關情況，保證了數據的可獲取性，有助于企業控制排放量，減少了市場管理的工作量。在一級市場監管上，各成員州主管部門負責拍賣工作的實施，監管部門對拍賣程序進行監控，并審核參與者資格，同時對市場不正當競爭行為以及市場規則進行審查。交易數據管理方面，由美國國家環保局負責對數據系統進行維護，同時在連續監測系統（CEMS）無法工作情況下，后備代替數據缺失，以應對緊急狀況。

中國則主要為保障碳市場有效性針對市場價格波動風險進行防范。主管部門對市場的過度監管，將不利于市場活躍性的形成，同時，監管主體在交易機構的業務設定和經營范圍上設置了過多的限制，并未進行配額全程追蹤和系統安全管理，也會導致監管機構職權范圍過大、監管不力的問題。

綜上，國內外碳市場監管政策設計上，存在具體差異見表4。

5 中國碳市場監管建議

5.1 提高碳市場立法效力，完善監管政策體系

目前我國7個試點碳市場中，僅深圳碳市場與北京碳市場通過人大立法的形式確保了碳市場運行的法律效力，上海、廣東、湖北以及重慶等4個試點市場的建立基礎為政府規章制度，天津碳市場建立的法律效力最低僅為部門規章制度，這在一定程度導致了試點碳市場控排主體參與度較低、交易不活躍等一系列問題。相比之下，EUETS與RGGI等較為成熟的國際碳市場在運行過程中均有專項立法來提升對碳市場的管理效力。因此，中國在建立全國碳市場過程中，應立法在先以保障碳市場監管的法律效力，避免立法滯后導致監管效力不足。

在監管政策內容上，由于目前我國7個試點均為區域性市場且制度建設的重點不盡相同，但總體上在碳泄露、配額拍賣過程以及減排效果良好企業獎勵等方面的監管制度建設均存在欠缺。因此未來全國碳市場應注重在分配機制設計上對碳泄露問題的監管，不同行業予以區分對待；逐步擴大配額拍賣比例，并對拍賣全過程進行嚴格監管，避免暗箱操作行為。細化針對減排效果良好企業的獎勵制度安排，具體獎勵細則應對相關負責部門進行安排，銀行、行業主管部門以及項目審批部門明確其責任，更好地落實獎勵制度安排。

5.2 平衡監管權力，成立專職監管機構

當前我國7個試點碳市場的主管部門均為試點省市發改委，其參與了從一級市場配額分配到二級市場交易監管的所有內容，這在一定程度上會導致權力尋租行為的產生。因此，全國碳市場建設過程中應平衡監管權力，成立專職監管機構。國家層面的主管部門以及地方發改委負責配額分配方案制定、核查指南規范以及獎懲制度規定，并對碳市場運行情況定期向上級主管部門匯報。其次，成立環保部門與證監會并列的監管部門，專職負責二級市場交易監管，其中環保部門具體負責監管技術支持平臺，掌握碳市場運行數據，對市場運行情況進行分析；證監會及各省市金融部門運用金融市場相關制度對碳金融衍生品市場的金融行為進行監管。同時，國家層面需要整合原有的履約保障部門和項目審批部門，建立信用信息系統，將全國試點履約企業違規違約情況以及核查機構違法行為納入監管，并由信用信息系統統一向其傳遞企業違約信息，并向社會媒體等進行通報，使得信用管理切實有效。

5.3 加強過程監管，完善電子平臺安全建設

目前我國7個試點均注重事前預防和事后懲罰監管，對碳交易過程中可能發生的風險監管較為缺乏，而事中監管措施缺乏的重要原因在于試點碳市場相關操作系統功能尚未完善。因此，全國碳市場應建立類似EUETS的國家注冊登記平臺系統，注重對二級市場的交易過程可能產生的風險進行實時監管，并注重執法機構對于風險產生源頭的懲罰力度。其次，全國碳市場應進一步完善電子平臺安全建設，減少系統崩潰或者被有意破壞的可能性，并建立緊急異常情況應對機制，規定專職監管機構在系統出現異常情況下采取緊急措施。

5.4 加大碳市場信息披露力度，鼓勵公眾及行業協會參與，形成外部監督機制

目前我國7個試點碳市場對相關信息的披露力度仍有所欠缺，交易機構僅對交易量及價格等信息進行了披露，試點省市發改委則僅對未完成履約的控排企業以及履約率進行披露，但就未能完成履約的控排企業懲罰情況、完成履約企業的獎勵情況以及碳市場建立后的減排情況等一系列信息均未進行披露。因此未來全國碳市場運行過程中應建立碳市場相關信息披露機制，提高市場透明度，鼓勵包括社會公眾、行業協會、新聞媒體等外部力量對碳市場運行發揮輿論監督作用，形成外部監督機制。

（編輯：徐天祥）

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Abstract Since China declared its plan to establish a national Carbon Trading System by 2017 in the USChina Joint Announcement on Climate Change published in September 2015， the progress of setting up the national carbon trading system and how the 7 pilot schemes operate aroused strong interests of not only the media but also the academics. According to forecast， Chinas carbon trading system will surpass the current largest carbon market – EU ETS and become the number 1 carbon market worldwide. However， due to rather short history， different degrees of significance and different focuses of development been given to the 7 regional pilot carbon markets， Chinas carbon market presents a series of problems at the moment， including unclear responsibilities of regulatory bodies， unsound regulatory system， and regulatory policy not in place. Therefore， this study attempts to analyze the regulatory systems of 7 regional pilot markets from the prospects of regulatory bodies， regulatory policies， technical support systems and regulatory contents， after comparison with the relatively more advanced international counterparts such as EU ETS and RGGI， the study found that： ①in terms of regulatory measures， EU ETS and RGGI rely on legal control while Chinese ETS is still regulated by local governmental policy documents；②as for the function of regulatory bodies， EU ETS twolevel management system effectively differentiates each levels scope and range of responsibilities， RGGI also ensures its fairness and inprocess control via its independent third party regulatory model， while Chinese regional ETS is solely regulated by the Development and Reform Commission whose responsibilities are not defined clearly； ③with respect to the regulatory focus， EU ETS pays great attention to the operational and transactional risks control， RGGI cares more on realtime monitoring of transactional risks， while China so far focuses on market price fluctuation risk prevention. Based on which， the study proposes a few recommendations as how to design the regulatory mechanism for the national carbon market： ① improve the effectiveness of regulatory policy system through legislation； ② set up fulltime regulatory agencies to balance powers from various departments； ③ enhance security of electronic platforms to reinforce the supervision of whole trading process； ④ form the external monitoring mechanism via indepth information disclosure and encouragement of public participation.

Key words carbon market； carbon trading； regulatory； policy