從監管走向治理：食品安全實現邏輯的轉變

劉剛+郭利

摘要：食品安全問題越來越受到公眾和政府的關注，當今食品安全問題的復雜程度已經遠非傳統的監管結構和理念所能應對。面對數量龐大的監管客體和稀缺的公共執法資源，食品安全必須引入治理理念，由“單一主體監管”向“多元主體治理”轉變、由“單一途徑監管”向“多元機制治理”轉變，發揮市場機制、公眾參與在食品安全治理中的重要作用。現代食品安全治理需要政府、企業、消費者三大利益相關主體間的協同互動，三者間的信息互動、行為約束互動、激勵懲罰互動是食品安全協同治理體系的核心內容。

關鍵詞：食品安全；監管；治理；協同；市場機制；公眾參與；利益主體；邏輯轉變

中圖分類號： TS201.6文獻標志碼：A

文章編號：1002-1302（2017）05-0312-03

近年來，食品安全問題越來越受到公眾和政府的關注，當今食品安全問題的復雜程度已遠非傳統的監管結構和理念所能應對。除了農藥殘留、微生物危害、食品添加劑、化學污染等風險外，科學技術進步使得食品安全風險更隱蔽；同時，食品的流通帶來了食品安全問題的跨區域性，給以國別或屬地為基礎的監管帶來了困難[1]。盡管我國已經在食品安全監管中投入了大量資源，但食品安全問題依然不斷出現，消費者對食品安全的信心始終不高。食品安全問題已經進入治理時代，必須從傳統的食品安全監管轉向現代的食品安全治理。

1傳統食品安全監管模式面臨的挑戰

面對不斷出現的食品安全事件，食品安全監管一直在重復著媒體曝光、違規處理、專項整治的事后管理模式。食品安全問題的高度復雜性、資源約束及執法成本高居不下、輿論壓力越來越大使得傳統的監管模式面臨很大的現實挑戰。

從監管客體看，監管機構面臨數量巨大的監管客體，執法負荷沉重。食品供應鏈是由包括農產品原材料供應、農產品種養殖、農產品加工和食品生產、食品分銷、零售及餐飲等多個環節構成的復雜系統，鏈條很長，任何一個環節出現安全問題都會帶來整個供應鏈的食品安全隱患。在農產品生產源頭，我國有2億多以家庭為單位分散經營的農戶；在食品生產加工環節，全國僅獲得生產許可證的食品企業就超過17萬家，這還不包括幾十萬家食品生產加工小作坊；在餐飲環節，大量中小餐飲企業并存，僅北京市就有6萬多家拿到餐飲服務許[JP3]可證的單位，不包括小的食品攤販。面對數量如此龐大的監管客體，監管機構承受著沉重的執法負荷，加大了監管困難。[JP]

從監管者角度看，公共執法資源的稀缺制約了食品安全監管績效。在人員方面，從事行政審批的人員比例過高，專業技術人員偏少。食品安全執法是一項技術性很強的工作，執法人員既要懂得食品相關專業知識，還要熟悉法律法規及大量食品安全標準。人員的制約使得食品安全監管經常以抽檢和巡查的形式出現，但抽檢的最大問題在于監管覆蓋面不足，容易造成風險遺漏。從技術方面看，檢查裝備差、技術水平低是監管機構，尤其是基層監管機構面臨的普遍問題。食品的“信任品”特征加之食品技術的快速發展，使得食品安全監管必須借助現代化的檢驗檢測設備和技術才能完成[2]。裝備和技術約束在一定程度上造成了當前食品安全檢驗檢測中“檢不出和檢得慢”的問題，使問題食品逃過懲罰進入市場。從監管內容看，當前的食品安全監管更加側重于食品加工和餐飲環節，對農產品生產和食品流通環節的監管相對較弱，使得農藥殘留問題一直成為公眾擔心的食品安全隱患。

由此可見，面對執法負荷和公共資源稀缺，以政府為主體的食品安全監管面臨著很大挑戰。以抽檢、巡查、專項整治為代表的“機會型懲罰”給不良食品生產經營者提供了規避監管的空間，使得問題食品流入市場，造成食品安全隱患并危害社會[3]。從監管走向治理，建設現代化的食品安全治理體系、提升食品安全治理能力已經勢在必行。

2從食品安全監管向食品安全治理的轉變

面對日益復雜的食品安全問題，我國的食品安全須要從傳統監管到現代治理的觀念轉變和制度創新。全球治理委員會將治理定義為“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和”，并強調治理的基礎不是控制而是協調，治理不是一種正式制度而是持續互動，既涉及公共部門，又可能涉及私人部門[4]。基于上述定義和特征，本研究將食品安全治理定義為針對食品安全問題的多中心、多主體、多機制、多途徑應對和解決方式。

2.1從“單一主體監管”走向“多元主體治理”

傳統的食品安全監管主要以政府為單一監管主體，監管一般是單向的、自上而下的。當前，我國的食品安全監管主要依靠政府體系，先設立食品安全目標責任，然后通過多層次、自上而下的壓力傳遞，使得國家食品安全目標從中央政府逐級傳遞到各級地方人民政府，并由各級地方政府完成目標。新修訂的《中華人民共和國食品安全法》明確規定“縣級以上地方人民政府對本行政區域的食品安全監督管理工作負責，實行食品安全監督管理責任制，上級人民政府負責對下一級人民政府的食品安全監督管理工作進行評議和考核。”這種自上而下的單向監管在監管目標明確、監管對象數量少、可方便并準確測量的情況下十分有效。然而，面對數量龐大的食品安全監管客體及日益復雜的食品安全風險，執法資源的約束使得監管者越發感覺力不從心；在信息不對稱的情況下，上級政府對下級政府的考核威懾力也會受到限制；有時甚至會出現地方政府由于政策性負擔隱瞞事實真相或庇護問題企業的問題。治理區別于傳統監管的根本不同在于強調主體的多元性[5]。在治理理念下，政府固然是食品安全監管的主體，但消費者和社會組織也可以成為監管的主體。食品安全治理是一個上下互動的管理過程。在治理過程中，政府一方面應完善“自上而下”的監管，同時正視資源和管理能力的有限性，廣泛吸收社會力量參與食品安全治理，形成“自下而上”的力量。這種“自下而上”的力量包括消費者、非政府組織、媒體等。“自下而上”的力量不僅有利于拓展政府監管的邊界和深度，威懾食品生產經營者的行為；同時，也會形成一種社會壓力，促使政府不斷完善食品安全監管體系。

2.2從“單一途徑監管”走向“多元機制治理”

傳統的食品安全監管強調“監管為中心”，監管者通過制定并執行有關食品安全的法律法規，以強制手段保證監管對象遵規守法，同時對違法違規行為進行懲治。從監管工具角度看，主要包括市場準入監管、食品質量抽檢、懲罰激勵制度、巡查和專項治理活動、信息公開制度、有獎舉報制度等[6]。在傳統監管模式下，食品安全可以明確劃分為監管者（政府）和被監管者（食品生產經營者）2個方面。為提升監管績效，主要是以政府為核心提升食品安全治理能力，既包括提升政府及其相關機構和人員的素質及能力，又包括完善食品安全監管中所需要的資源和條件。然而，這種政府壟斷的監管模式使得監管者僅僅著眼于自身進行制度設計和完善，事實上依然無法克服執法資源不足的瓶頸。如在食品安全監管機構改革中，很多地區將原來的工商、質監、衛生等部門的食品安全監管職能整合到食品藥品監管部門，從表面上看執法人員增加了，但實際上依然沒有改變專業技術人員短缺和執法裝備條件差的現狀。

在食品安全治理框架下，由政府、市場、社會公眾聯合共同完成對食品安全的治理。這就要求政府跳出“全能政府”的監管思路，重視社會力量和市場機制的積極作用。一是發揮市場機制的作用。中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議提出全面深化改革的目標是讓市場在資源配置中發揮決定性作用。在食品安全治理中，市場可以也應該發揮更大作用。食品生產經營者可以通過品牌信譽、質量擔保、主動建設可追溯體系等方式向消費者傳遞食品質量安全的信號，從而實現與低質量食品企業的分離，通過優勝劣汰的市場機制讓更多的企業提供安全、高質量的食品。二是發揮法律法規的引導作用。法律法規引導的重要性在于可以引入更多類型的利益相關主體參與治理，如消費者組織。三是發揮聲譽機制的作用。聲譽機制是食品安全“社會共治”的重要切入點，既是對食品生產經營者的威懾，也是解決食品安全治理長效性和成本效率問題的重要途徑。此外，食品安全的多元機制治理仍須要發揮政府監管的核心作用，一方面是因為食品本身的“信任品”屬性，另一方面是基于公共性的要求。如政府通過監管糾正食品生產經營者不規范的市場行為；政府的信息公開是消費者聲譽機制發生作用的前提。

3食品安全的協同治理模式：一個理論框架

綜上分析可知，食品安全治理的核心就是治理主體多元性和治理機制多元性。但多元主體之間、多種機制之間并不是獨立發揮作用，它們是互為條件、互為促進的，只有通過協同才能實現整個治理體系的有效性。在食品安全治理中，政府、企業和消費者是最主要的行動者[7]，三者之間的信息互動、行為約束互動、激勵懲罰互動對提升食品安全治理績效具有重要意義。因此，本研究構建了基于信息互動、行為約束互動、激勵懲罰互動的食品安全協同治理理論框架。

3.1信息互動

信息是食品安全治理的基礎，食品安全問題產生的根本原因在于食品質量信息不對稱。信息不對稱體現為食品供應鏈不同環節之間的信息不對稱、食品生產經營者與消費者之間的信息不對稱、食品生產經營者與監管者之間的信息不對稱。食品安全治理中的信息互動包括政府與食品生產經營者之間的信息互動、食品生產經營者與消費者之間的信息互動、政府與消費者之間的信息互動3個方面。

3.1.1政府與食品生產經營者的信息互動

監管機構通過立法手段直接規定食品企業在生產和交易環節須要揭示哪些信息。規范食品生產經營者的信息行為，可以為監管部門、第三方機構、社會力量提供監管的法律依據和治理平臺。如轉基因食品的強制性或自愿性標識制度，新修訂的《中華人民共和國食品安全法》中規定保健食品標簽要寫明成分、含量等。食品生產經營者應按照法律法規要求向監管機構報告自查信息，建立食品安全追溯體系。

3.1.2食品生產經營者與消費者之間的信息互動

一是食品生產經營者向消費者傳遞信息。一方面，由于食品市場存在逆向選擇，生產高質量食品的經營者可以通過信號傳遞向消費者展示其產品質量，這些信號包括價格、廣告、企業聲譽及品牌、質量擔保等[8]；另一方面，部分食品生產經營者在發現問題食品時，會主動向消費者發布食品召回信息。二是消費者向食品生產經營者傳遞信息。如消費者在網購食品時，就可以通過互聯網直接向銷售者反饋食品質量信息，而這些消費評價又會成為潛在消費者購買的重要參考，倒逼經營者保障其所售食品的質量安全。

3.1.3政府與消費者之間的信息互動

一方面，政府應主動、及時、準確地公開食品安全信息。食品安全風險具有社會建構性，即食品安全風險具有“社會放大效應”[9]。食品安全風險信息在傳遞過程中的信息量增大、內容失真、危害性夸大，使得遠離風險源的消費者獲得了層層建構的信息，這種扭曲的信息導致消費者采取不正確的風險處理方式，甚至容易造成不良的社會經濟影響。因此，如果官方或權威機構不能對某一食品安全事件作出快速反應，謠言就會在互聯網、社會關系網絡中迅速傳播，引發公眾的各種猜想，嚴重時可能造成社會恐慌或對整個行業產生惡劣影響。另一方面，消費者如果發現問題食品，可以向監管機構進行舉報。

3.2行為約束互動

在治理理念下，食品安全不再只是政府的責任，而是包括食品生產經營者、公眾在內的全社會的責任。在食品安全的協同治理中，政府為治理主體、企業為責任主體、公眾為參與主體[10]。

3.2.1政府為治理主體

食品安全是重要的公共產品，在公共產品供給方面，政府既具有當仁不讓的責任，又具有特定的優勢。從經濟學角度看，公共產品如果完全交由市場很容易引起市場失靈，造成供給不足。與市場相比，政府在公共產品供給方面具有效率優勢，因此，政府理應成為食品安全中起主導作用的治理主體，但不是唯一主體。從擁有資源角度看，政府治理具有法律所賦予的權威地位，擁有強大的資源、財力和組織體系作為支撐，是公共利益的代表，擁有最高信用和影響力。在食品安全協同治理中，應發揮核心作用。

3.2.2企業為責任主體

由于食品的信任品屬性，“理性小農”及食品生產經營者在利潤驅動下都有從事機會主義行為的動機。如今食品行業已經成為良心行業或道德行業，從我國不斷出現的食品安全問題來看，人為造假現象比較嚴重，很多食品企業只是消極被動遵守法律法規或應對檢查。無論是從維護人類的生存權和健康權角度，還是從法律法規和倫理角度，生產安全的食品是食品生產經營者最基本和最重要的社會責任。因此，應嚴格落實企業的主體責任，通過政策工具激勵約束企業行為，使食品企業樹立社會責任感；通過創造良好的市場環境，使信用好的食品生產經營者獲得更高的有形收益和無形收益。

3.2.3公眾為參與主體

公眾參與是政府與公眾互動決策進行食品安全治理的過程。公眾以消費者為主體，同時也包括社會組織、媒體等。從參與權角度看，由于消費者是食品的最終食用者，所以只有公眾才能真正決定其所能容忍的風險程度，公眾參與治理是一種對消費者弱勢地位的公平矯正[11]。從發揮作用角度看，公眾參與治理是獨立于市場機制和政府監管之間的第三方力量，三者協同可以克服食品安全監管中的政府失靈和市場失靈，實現食品安全的善治。因此，應喚醒公眾的參與意識和責任意識、拓展公眾的參與渠道、保障公眾參與的有序性和有效性，使公眾能夠真正在食品安全治理中發揮重要作用。

3.3激勵與懲罰互動

如上所述，盡管企業是食品安全責任主體，但由于食品質量信息不對稱，利益驅動仍會使企業存有機會主義行為動機，對食品生產經營者的行為進行激勵與懲罰約束也就成為必然。在食品安全協同治理中，激勵與懲罰應包括4個方面內容：一是政府對食品生產經營者的激勵懲罰；二是消費者對食品生產經營者的激勵懲罰；三是政府對消費者維權和參與治理的激勵；四是公眾和企業對政府的監督。

3.3.1政府對食品生產經營者的激勵懲罰

在國家層面，我國已經提出“最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責”以確保人民群眾“舌尖上的安全”。新修訂的《中華人民共和國食品安全法》對食品生產經營者違法違規行為的處罰更為嚴厲，如引入了懲罰性賠償制度。對監管者來說，應充分綜合利用法律、行政和信息工具。一是繼續“重典治亂”，不斷提高違法違規成本；二是要注重信息工具的作用，因為它是公眾聲譽機制發揮作用和參與食品安全治理的重要前提；三是設計守法守信激勵機制，在政策設計中給予守信者更好的保護和支持。

3.3.2消費者對食品生產經營者的激勵懲罰

消費者對食品生產經營者的激勵懲罰是通過聲譽機制來實現的。聲譽事實上是一種公共輿論，具有很強的信號功能，很多情況下消費者都傾向于將聲譽機制作為緩解信息不對稱的工具。聲譽機制雖為“弱者的武器”，卻對食品生產經營者具有很強的威懾力，從懲罰效果來看，實際上是比傳統的罰款更為嚴厲的懲罰。在信息大范圍高速流通的時代，一旦食品生產經營者招致負面聲譽，會引來大部分現有和潛在消費者的“用腳投票”，取消未來交易，從而給違法違規者帶來巨大的損失。

3.3.3政府對消費者維權和參與治理的激勵

食品安全協同治理的最重要特征就是公眾參與。實踐表明，消費者的投訴與舉報是發現食品安全問題的重要渠道，甚至比抽檢或巡查中所獲得的信息還多。食品安全治理既需要政府“有形的手”“市場無形的手”，還需要公眾的“無數雙眼”。因此，政府應設計相應的激勵機制以激發消費者參與食品安全治理的積極性。很多國家在治理食品安全問題時都以法律法規的形式設立了舉報獎勵制度及“吹哨人”制度，我國新修訂的《中華人民共和國食品安全法》也明確規定“對查證屬實的舉報，給予舉報人獎勵”。在具體執行時，應從公眾角度充分考慮參與治理的成本和收益，注重激勵機制的有效性和可操作性，尤其對內部“吹哨人”的保護和獎勵應設計出具體的、可操作的條款，有效提升社會監督和公眾參與治理的積極性和廣泛性。

3.3.4公眾和企業對政府監管的監督

在現代國家治理體系中，絕大部分行政權力是由人民以授權的形式委托行政機關行使的。行政權力的這種間接性、受托性，客觀上使行政權力在某種條件下有可能背離委托者的本意[12]。在食品安全監管中，監管者有選擇性地公開信息、在政策壓力下縱容不良食品生產經營者、被“利益集團”俘獲對其進行庇護等情況時有發生[13]。這樣不僅不利于保護公眾的合法權益，也不利于創造公平公開的市場環境，甚至會影響政府的公共信用。公眾和企業對政府監管的監督既是對其規范監管行為的社會壓力，使監管機構按照公眾的意愿公正公開監管；也是促使監管機構提升監管能力的推動力。因此，在彼此負責、相互監督中，食品安全治理體系將發揮最大效用，保障社會食品安全。

4結束語

頻發的食品安全事件不斷拷問著傳統的食品安全監管

為了克服公共執法中的資源約束，有效化解食品安全風險，食品安全必須要由監管走向“多主體”“多機制”的治理，這既是提升國家治理能力的需要，也是為了滿足公眾對食品安全的期待。政府、企業、消費者是食品安全最重要的利益相關主體，三者之間在信息、行為約束、激勵懲罰方面的協同和互動是食品安全治理體系的核心。為了使食品安全的協同治理從體系構建真正轉化為聚合政府、企業、消費者的制度實踐，關鍵是政府監管理念的轉變。政府應在食品安全信息公開、食品安全相關決策過程透明化、產業政策激勵等方面作出進一步努力，提高公眾和企業參與食品安全治理的積極性和可行性，實現食品安全的社會協同共治。

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