我國中央和地方政府間稅收劃分的實證分析

(河北經貿大學 河北 石家莊 050061)

我國中央和地方政府間稅收劃分的實證分析

田王婧

(河北經貿大學河北石家莊050061)

1994年我國實行了全面性的稅收劃分改革,由分成制改為了分稅制,在事權與財政支出責任的基礎上,初步明確和規范了中央和地方間的稅收劃分。本文從我國中央和地方政府間稅收劃分現狀出發,進一步分析了其帶來的積極影響以及存在的問題,最后為我國稅收劃分提出進一步改革和完善的建議。

稅收劃分;分稅制

一、我國中央和地方政府間稅收劃分現狀

1.稅收收入劃分現狀

當前分稅制在稅收收入上劃分中央稅、地方稅和中央、地方共享稅。中央稅包括包括:關稅、消費稅、車量購置稅、船舶噸稅。地方稅包括:城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房產稅、車船稅、契稅、煙葉稅。中央和地方共享稅包括增值稅(進口增值稅歸中央;國內增值稅50%歸中央,50%歸地方)、企業所得稅(稅額比例分享,60%歸中央,40%歸地方)、個人所得稅(同時)、印花稅(一般經濟交易歸地方;證券交易印花稅3%歸地方,97%歸中央)、資源稅(海上石油資源稅歸中央,其他歸地方)、城建稅。

2.稅收征管權劃分現狀

1994年以前由于實行由中央與地方一對一進行談判確定中央和地方政府收入上解和留成比例的分成制,中央政府無稅收征管權。但1994年實行分稅制以來,分設國稅局和地稅局分別征收管理本級稅收,建立起了中央和地方兩套稅收體系。國稅局負責征收中央稅與中央地方共享稅,地稅局負責征收地方稅,營改增后原由地方政府征收的營業稅征管權仍在地方。

3.稅收立法權劃分現狀

現如今,我國稅收立法權高度集中于中央,地方基本沒有立法權。并且我國目前尚無完整的稅收立法權劃分的法律規定,僅散見于各項法律法規中。

二、我國政府間稅收劃分改革的積極意義

1.為建立與市場經濟相適應的規范的財政體制奠定了基礎

現代財政體制的三要素是:政府間財政支出責任劃分體制、政府間財政收入劃分制度和政府間轉移支付制度。合理進行政府間稅收劃分改革,有利于更加科學、合理、規范的確定政府的支出責任,使政府財權與事權相匹配,有利于政府確定轉移支付的力度,做到橫向與縱向公平。

2.增加了中央政府的宏觀調控能力

1994年,財政體制改革的目標之一是要加強中央財力,當年中央收入比重由22%提高到了55%,并且隨著稅收收入的不斷改革,中央稅收近幾年維持在50%-55%之間,中央財政收入占財政收入較高,增強了中央財政收入的宏觀調控市場的能力。

3.促進了產業結構的優化調整

改革開放以來,我國市場呈現了第二產業發展過快而第三產業發展過慢的現象,1994年分稅制施行以來,一方面,對煙酒征收消費稅,收入100%歸中央政府,對鋼鐵行業征收增值稅,打擊了地方政府發展第二產業的積極性;另一方面,對服務業征收營業稅,歸地方財政所有,促進了地方發展第三產業的積極性。2016年全面營改增來,推動第二產業和第三產業進一步融合發展;有利于增強企業的競爭力和活力,推動產業結構轉型升級,為我國企業發展帶來了契機。2016年服務業增加值占國內生產總值比重上升到了51.6%。

三、我國政府間稅收劃分存在的問題

1.提高中央財政收入比重的目標沒有完全實現

1994年財政體制改革的目標是將中央財政收入比重增加到60%,實際上1994年上升到55%以后,比重不升反降,維持在了50%-55%之間。就國際上來看,發達國家如德國、法國都維持在70%左右,我國中央財政收入占財政總收入低。

2.地方缺少主體稅種和稅收立法權

1994年實行分稅制后,個人所得稅百分之百歸地方,但是2002年以來變為了中央地方共享稅,一直延續至今。此外,2016年全面“營改增”后,營業稅全面改為增值稅,地方政府主體稅種缺失。并且地方政府沒有稅收立法權,不利于地方特種稅的開征,導致部分稅源流失,不利于地方政府的財力提升。

3.共享稅規模偏大,分享方式不盡合理

目前,我國的共享稅比重在70%以上,影響了稅制的規范性,應該是專項稅為主,共享稅為輔。并且分享方式多為比例分享式,不利于財政分權改革。

4.省以下稅收劃分改革滯后

地方主體稅種少、收入少、而地方政府級次多,如何劃分省級以下財稅關系和權力是財稅體制改革中難啃的“硬骨頭”。很多省級以下地方政府現如今稅收劃分仍使用分成制。

四、推進我國政府間稅收劃分改革的建議

(一)政府間稅收劃分改革應與稅制改革同步推進

1.社會保險稅的開征及政府間歸屬

當前,我國由地方統籌社會保障費,支出責任歸地方,而未來改革方向是“費改稅”,稅收收入歸中央,支出責任歸中央,有利于中央政府在省與省之間進行調節。

2.環保稅的開征及政府間歸屬

十八屆五中全會綠色發展理念要求“經濟要環保”,借此良機,作為此次財稅體制改革之一的環保稅,于 2016 年 12 月 25 日,十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過,并于 2018 年 1 月 1 日起施行。環保稅開征初期,為調動地方征管積極性,其收入歸地方政府,但從長遠看,其應歸中央或中央地方政府共有,因為環保稅是外部效應矯正稅,應由中央進行調控。

3.改變城建稅教育費附加的附加稅模式同時把兩種劃分地方稅

近年來,城建稅及教育費附加已成為地方稅收的主要稅種和稅收收入的重要來源,但仍存在很多問題,因此,有必要對對城建稅和教育費附加改革。建議將城建稅改為市稅,教育費附加改為教育稅,用于基礎義務教育支出。

(二)推進中央與地方間稅收立法權分享改革

適當下放立法權給地方政府,調動地方政府征管積極性。全國范圍內的地方稅由中央立法,地方范圍內的地方稅由地方立法,利于地方政府開征地方特種稅,減少稅源的流失。

(三)推進中央與地方共享稅體制的改革

1.逐步降低共享稅收入占比

共享稅比重過多直接的就是會加大中央轉移支付的難度,應該堅持“存量不動,增量增加”的基本原則,維持現有的稅收分享格局,對改革中新增的稅中作為共享稅。

2.改革共享稅方式

由比例分享為主改為稅率分享為主,目前國際上一般用稅率分享制,有利于地方政府有擴大稅收立法權。

(四)推進省以下稅收劃分改革

一方面要培育地方稅系,增強財政收入,另一方面要減少地方財政層次,通過省直管縣和鄉財縣管的財政改革使層級實現由四到二的轉變,從而促進省級以下稅收劃分的改善。

[1]谷 成 曲紅寶.發展中國家政府間稅收劃分:理論分析與現實約束[J].2015.2

[2]劉佐.改革開放后分稅制財政管理體制的建立[J].中國財政，2014.1

[3]郭宇.環保稅：讓稅制更綠化[J].法制與社會，2017.3

田王婧(1995-)，女，漢族，山西汾陽人，本科，河北經貿大學，研究方向稅收學。