行政主體權力行使問題研究

(四川大學法學院 四川 成都 610000)

行政主體權力行使問題研究

唐郡

(四川大學法學院四川成都610000)

權力運行是政治學、憲法和行政法學等社會科學學科的一個經久不衰的課題，行政主體權力的運行狀態對社會穩定、事件當事人都會產生影響。中國行政主體的權力運行方式和監督體制都還有待完善和提高。中國式的權力監督在疊床架屋般的機構設置下效果仍不如意，要把權力真正放到制度的籠子里，就有必要去另辟蹊徑探尋高效的權力監督路徑，法治化恰是權力監督的最佳契合點，它可彰顯民主性、理性、高效性和科學性。

行政主體;權力運行;監督機制

一、相關概念厘定

在中國行政法學領域，行政主體是指享有行政職權，以自己的名義行使行政職權并獨立承擔責任的組織。行政主體具有下列三個特征：1.行政主體是享有國家行政權力，實施行政活動的組織。這是行政主體與其他國家機關、組織的區別所在。2.行政主體是能以自己的名義行使行政權的組織。這是行政主體與行政機關內部的組成機構和受行政機關委托執行某些行政管理任務的組織的區別。3.行政主體是能夠獨立對外承擔其行為所產生的法律責任的組織。這是行政主體具有獨立法律人格的具體表現，也是—個組織成為行政主體的必備條件。

行政主體所要面對的問題是行政權力、義務以及由違法行使權力而產生的行政責任的歸屬問題。如果一個行政主體享有一定的行政權力，那么其必須承擔因此而產生的義和責任，而且也只能由其來承擔。

在法治社會中,權力的授予和分配、行使和運用均應納入正規的法律軌道。從我國的情況來看，雖然憲法明確規定“國家的一切權力屬于人民”，“全國人民代表大會是國家最高國家機關”，但由于我國封建歷史久遠、人口眾多、公共機構繁雜，公共政治事務需要專門知識和專門才能等原因，在政治權力的持有與政治權力的行使之間存在著某種程度的分離，權力的高度集中，權力的約束機制不完善等因素都可能引起某些權力失控。

權力濫用主要體現在公共權力尋租，公共權力本應為公共利益服務，然而其在運行過程中，常常偏離既定目標，出現公共權力異化現象。公共權力尋租行為既是公共權力異化的原因，也是公共權力異化的一個重要表現，給中國社會帶來了巨大損失。

行政主體在自身擁有某種權力時會受到諸多因素的影響，在利益的誘導下可能出現顯性或非顯性的權力尋租行為。公共權力尋租行為易發生于疏于監督以及存在“腐敗保護主義”的領域和地方。因此，如何合理約束權力，防止權力的誤用或濫用，歷來是政治生活中的頭等大事。

二、行政主體權力要素構成

權力是處于社會關系之中的行動者排除抗拒的可能性，它意味著在一種社會關系中，哪怕是遇到反對也能貫徹自己意志的任何機會，不管這種機會是建立在什么基礎之上。行政主體的權力只有在受到制約監督的狀況下行使才能減少或杜絕腐敗的產生。要對行政主體權力進行監督約束，首先應該了解行政權力的要素。

其一，行政權力的來源要素決定著權力的授予，或已運用的權力是否具有正當性。來源要素決定這行政主體的權力是否合法，是否應當設置這樣一項權力。權力來源要素控制的重點是：不得授予不應有的權力；授予的權力與所管理的事務相適應。當然，僅從權力來源要素制約權力有其不足。例如在有關行政機關自由裁量權的問題上，就只能決定是否給予自由裁量權，而不能較好制約自由裁量權自身的運用問題。

其二，權力執行者要素。行政主體權力的執行者是行政機關公務人員，應強化對權力運用者的控制。主體是權力擁有和行使的主體，是權力的載體。對權力執行者的約束的方式有：(1)建立問責機制，確定明確的掌握權力應有的責任及責任后果，這種后果要與其各種物質利益和政治利益相聯系；(2)追究責任的主體與原行政機關應分離，避免行政機關自己做自己案件的法官。

其三，權力運行的程序機制。權力的運行要素是權力的運行過程或方式、方法，對此，最主要是要建構程序制約機制和行政相對人的參與機制。程序制約機制主要包括行政行為說明理由制度、回避制度、信息獲取制度、信息公告制度、聽證制度等。行政相對人的參與機制則要求重視相對人在參與行政權力運作過程中擁有的各種權利。

三、行政主體權力行使失當的原因分析

第一、嚴密有效的權力監督制約機制和法制網絡體系尚未建立。權力制約監督的缺陷使得尋租者尋租的機會成本大大降低。我國現行的行政權力監督制約體系，沒有按照全面系統的原則和以權利規范權力的法治原則來設計，而是根據政權建設的實際需要，隨時采取的一些應急性措施，是基于事后汲取教訓而構建的。不完善的監督體系會使得權力的運行出現失當的情況發生。

第二、大眾媒體輿論監督沒有得到切實保障，未能充分發揮作用。大眾傳媒，是一種強有力的監督力量，是制約權力部門和國家工作人員正確行使權力的一種有效形式，是國家權力監督制約機制中不可或缺的重要環節。而一些行政人員干涉新聞媒體，對新聞媒體要求做好“喉舌”多，賦予監督權利少，對新聞監督實行權力壟斷、干預的現象相當嚴重，被個人或部分利益集團把控，無法發揮其原有的作用。

第三、制度租金大量存在，誘發行政主體權力尋租行為的發生。目前我國正處于社會轉型初期，市場經濟發展尚不完善，政府部門經濟管理和干預的權力仍然很大，進而產生大量租金市場，誘發公權力尋租行為。部分公務人員無法抵制利益的誘惑，與利益訴求者勾結腐敗就由此發生。

四、行政主體權力運行失當的解決方式

1.轉變行政主體干預和管制的方式，增加公共權力運行的透明度。

政府也有可能失靈，在以市場為主導的資源配置過程中，政府作為資源配置的輔助作用，有時也會出現失靈的狀況。尋租就是政府失靈的一種表現，預防行政主體行為失當的手段有：完善法律法規，規范公共權力支配公共資源的界限和方式，并加強監督，使其更加透明，不會受個人意志左右被隨意支配；第二，在公共資源的分配和管理過程中，鼓勵和支持公眾積極的直接的參與，減少公共權力尋租的機會；第三，對于那些由于公共權力的干預而不可避免產生的租金應該及時公開，并使其處于競爭狀態，防止尋租者的暗地尋租。

2. 改變傳統的監督方式。

現代社會必然存在公權力，只有嚴格監督和制約其運行的方式和過程，才會促使公共行政權力行使主體不違背其初衷，在合理的范圍內加大監督、執法和懲罰力度,抑制尋租，當公共權力公開、透明、制度化的運行時，權力尋租腐敗行為才有可能得到遏制。

以前我們隊行政主體的監督主要是體制內監督和體制外監督，體制內監督主要是黨委監督，體制外監督主要是媒體監督、大眾和監督，然而這些監督方式都難以起限制行政主體權力濫用的不良現象。加強監督是對公權力合法使用的有效方式，現在網絡監督是有效的監督方式，做到大眾監督。更重要的是積極創新當前的法律制度，變人格化制約為制度化制約。

3. 繼續加強行政體制改革。

諸多行政主體權力失當的原因都是由于行政體制方面的因素造成的。由于行政體制的束縛導致了權力濫用、權力尋租等現象的出現，改變現有行政體制中存在“黑洞”的地方，讓權力運行失當的機會難以產生或不會產生，使體制趨于完善。尤其是在行政主體權利中的“自由裁量權”，自由裁量權運行的好壞直接關系到行政主體的可信度和社會的穩定。建立責任清單，在法治社會權力的運行必然受到監督。

[1]彭方袁小力.我國公共權力尋租行為分析[J].云南社會主義學院學報2014(02).

[2]朱延斌,劉娜.我國現行權力監督與約束機制分析[J].法制與社會,2007,08:25-26.

[3]方世榮.論行政權力的要素及其制約[J].法商研究(中南政法學院學報),2001,02:3-10.

唐郡,四川大學法學院2015級法律碩士(非法學) 。