打贏我省脫貧攻堅戰的對策研究

■張麗新

打贏我省脫貧攻堅戰的對策研究

■張麗新

黨的十八屆五中全會從實現全面建成小康社會的奮斗目標出發，明確到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困問題。落實黨中央決策部署，打好脫貧攻堅戰，與全國同步全面建成小康社會，是我省的一個重大政治任務。

一、我省扶貧開發面臨的主要問題

按照中央部署和要求，我省根據貧困程度和脫貧的難易程度，確立了分批脫貧摘帽計劃，即到2017年年末，完成8個省級貧困縣摘帽；2018年、2019年，每年再分別完成10個國家級貧困縣摘帽；2017年到2019年，每年完成大約三分之一貧困人口脫貧；2020年鞏固脫貧成果。也就是說，我們要用4年左右時間，全部完成脫貧攻堅任務。要實現目標，如期完成脫貧攻堅任務，我們還需要解決一系列問題。

1.貧困原因復雜致使脫貧難度大

從致貧原因看，單純依靠耕地為生沒有其他收入來源的貧困戶有44.6萬戶，占到貧困人口總數的68%；因災致貧的貧困戶有29.2萬戶；因學致貧的貧困戶有3.6萬戶，這些家庭很困難，甚至有的還有外債；因病致貧的貧困戶11.9萬戶；此外，還有約60萬困難群眾因先天缺陷、完全或部分喪失勞動能力致貧。正如習近平總書記指出，我們所面對的都是貧中之貧、困中之困，經過多年努力，容易脫貧的地區和人口已經解決得差不多了，越往后脫貧攻堅成本越高、難度越大、見效越慢，幫助這些群眾擺脫貧困絕非易事，不是能夠輕松解決的。從地理位置上看，我省這28個重點縣(市)主要集中在佳木斯、齊齊哈爾和綏化地區。大部分處于自然災害多發區和鹽堿地地區，生產條件較差。如泰來、龍江、富裕、甘南等縣處在沙化區，水土流失嚴重等使土地生產能力更低。

2.扶貧措施缺乏精準度

以往多采取廣覆蓋、大范圍、寬領域的“漫灌式”扶貧，具體到每家每戶，難免“漏人漏項”，針對性不強，精準度不高。由于要增強項目輻射帶動功能，一些扶貧資源投向了實施效果相對明顯的“大戶”身上，而“大戶”與貧困戶之間利益聯結機制又不健全，導致部分扶貧項目最終未能落實到貧困戶，局部造成“壘大戶”和“扶富不扶貧”的怪象。在扶貧資金分配和使用上，存在分散、細碎的現象，集中力量和資金解決深層次貧困問題的合力不夠，扶貧資金發揮效益和輻射功能的彰顯力欠缺。

3.貧困地區公共服務供給能力不足

貧困地區大多產業結構單一、經濟增長乏力、財政稅收支撐不了當地的經濟社會發展，教育、醫療、文化、體育等公共設施欠缺，與人民群眾的迫切需求有很大差距。在基礎設施方面，全省的1778個貧困村（9856個自然屯）中有530個中心村、2864個自然屯未通硬化路；農田有效灌溉面積僅占耕地面積的17.78%；有76個自然村未通生產用電，有25個村、604戶農戶未通生活用電。在社會事業方面，還有1399個村沒有幼兒園，344個村沒有衛生診所，570個村沒有文化活動室，606個村未實現安全飲水，12.32萬農戶居住危(泥草)房，16.06萬農戶未通有線電視。全面建成小康社會，不僅要在幾個數字上達標，更需要貧困人口收入與貧困地區公共服務水平同步提高，讓人民群眾生活條件明顯改善，擁有更多的獲得感和幸福感，這才是全面建成小康社會的本質要求。因此，必須深刻認識我省貧困問題的艱巨性，下大力氣補齊全面建成小康社會的短板。

二、打贏我省脫貧攻堅戰的思路對策

（一）創新精準扶貧理念

一是樹立因地制宜理念。精準扶貧的創新之處主要在于因地制宜。創新扶貧方式，不是簡單的“頭痛醫頭腳痛醫腳”，更不是輸血式扶貧，要樹立因地制宜的理念，結合我省實際，發展具有地域特色的產業。比如，大力發展杜爾伯特蒙古族自治縣的旅游業和畜牧業；齊齊哈爾地區的幾個地處風沙干旱區域縣，雜糧種植方面取得一定成效，但重點還在于完善銷售環節；蘭西、明水、青岡等地應利用地緣優勢，發展蔬菜種植。利用“互聯網+”和農村電子商務平臺，在農業銷售上大做文章。二是樹立綠色生態理念。我們新階段的扶貧必須樹立綠色生態理念，尤其是我省林區和資源型城市在脫貧過程中首先應考慮生態問題。

（二）完善精準扶貧體制機制

1.識別機制。扶貧必先識貧。一是貧困對象認定要精準。鄉村干部和駐村干部必須樹立高度的政治責任感，把精準識別工作做得細之又細、實之又實。要定期開展“回頭看”工作，及時查遺補漏、糾偏扶正，確保真正的貧困人口一個不漏下，讓老百姓認賬服氣，避免引發農村新的不穩定因素。二是扶貧措施指向要精準。強調扶貧措施精準到戶到人，主要是強調對貧困戶要有針對性的幫扶措施，缺啥補啥。

2.動態管理機制。著力健全完善管理機制。一是對象管理精準。對基本資料、幫扶情況、幫扶責任人、脫貧時限等信息全部登記在冊，同時實行動態進退。省市縣鄉要建立上下一體的精準扶貧脫貧電子信息管理系統，實現貧困地區和貧困人口基本信息動態化、數字化、常態化精準管理，各級政府、扶貧部門與行業部門資源共享、信息互通，便于因村推進、因戶施策、因人施策。二是措施管理精準。細化幫扶措施，建立幫扶工作進展和措施落實情況反饋機制。

3.聯動機制。要構建聯合扶貧格局，建立聯動機制，有效整合社會各類扶貧資源，協力推動扶貧工作。一要高度重視政府力量。資金如何整合，怎樣嚴格管理？要特別注重能力建設，強調貧困縣、鄉、村的造血功能。結合市場經濟，結合周圍的條件，想辦法形成集中的產業。農業、扶貧等部門先要調研透徹，充分聽取基層意見。二要動員社會力量幫扶。除了政府部門，發揮企業、從我省走出去的成功人士、文化界名人等的作用，與貧困村進行對接。同時也要鼓勵青年志愿者多貢獻知識和能力。三要引導廣大群眾實干。打贏脫貧攻堅戰，一個很重要的保證就是發動群眾主動干，把扶貧與扶志結合起來，激發群眾力量，合力攻堅。

4.退出機制。要弄準“如何退”。具體退出程序在《中共黑龍江省委黑龍江省人民政府關于打贏脫貧攻堅戰的實施意見》中做了明確規定。但應注意的是：一是貧困戶退出必須逐戶銷號、脫貧到人。做到政策到戶、脫貧到人、有進有出，堅決防止出現“被脫貧”現象。二是嚴格評估驗收。有關部門要抓緊制定評估驗收具體辦法和脫貧摘帽標準，建立第三方評估機制，加強對脫貧工作績效的社會監督。對弄虛作假、蒙混過關，搞“數字脫貧”“平均數掩蓋”的，一經查實，嚴肅追責。三是實施脫貧鞏固提高政策，留出緩沖期，在一定時期內實行摘帽不摘政策。對貧困縣摘帽后，攻堅期內國家和省原有扶持政策保持不變，成效顯著的地方還要給予獎勵；貧困村、貧困戶脫貧后，給予扶貧政策延續，避免出現邊脫貧、邊返貧現象。

（三）構建多元扶貧模式

1.農業主導型。一是加快農業種植結構調整。要注意農業種植結構調整，扶持發展多種經營脫貧，打造特色鮮明的專業鄉、專業村、專業戶。比如，土地沙化的地區發展花生、綠豆等作物；偏遠林區可以發展食用菌、藍莓等林下經濟；有水源的地區可以搞水產養殖，但我們的水產養殖業與湖北等先進地區差距很大，水產系統可以組織學習。二是推進農業產業化經營。28個貧困縣的農產品精深加工業、畜牧業比重都有待提高，農業資金整合一定要形成能力，特別是產業能力。

2.工業主導型。縣域工業發展狀況較好的為杜爾伯特蒙古族自治縣、樺南縣、樺川縣、勃利縣、湯原縣、海倫市、富裕縣等，這些縣屬于城郊縣，大多交通便利、信息通暢，較適合工業主導型縣域經濟的發展模式。如杜爾伯特蒙古族自治縣通過引進項目、調整產業結構，初步形成了以畜產品、農產品、裝備制造、新能源等為支撐的新型工業體系。

3.服務業主導型。有兩種模式：一是批發市場帶動模式。圍繞當地的支柱產業建立批發市場，加強對外貿易，提高產品的對外銷售額，從而促進產品更大規模的生產，圍繞批發市場的服務可以帶動相關產業的發展和更多的勞動力就業，促進縣域經濟的發展。二是旅游開發模式。旅游資源的開發帶動關鍵是有特色旅游產品和資源。泰來縣、樺川縣、撫遠縣、同江市、饒河縣、林甸縣等較適合釆用這類發展模式。泰來縣是文化特色旅游名縣、樺川縣建立了朝鮮民族風情園，饒河縣、同江市屬于邊境口岸等等，這些縣均擁有特色旅游資源。

【作者系中共黑龍江省委黨校公共管理教研部副教授;本文為2014年黑龍江省哲學社會科學研究規劃項目“基于社會公平的農村貧困治理對策研究”（立項批準號：14B095）的階段性成果】

責任編輯/王沫wangmo@fendouzazhi.cn