“農民事情農民辦”的創新之路
——佳木斯市郊區推進農村田間路和侵蝕溝治理工作的調查與思考

謝鐵軍 李俊宇

“農民事情農民辦”的創新之路
——佳木斯市郊區推進農村田間路和侵蝕溝治理工作的調查與思考

謝鐵軍 李俊宇

農村稅費改革之后，隨著“兩工一車”政策的取消，加之相當一部分村級集體經濟比較薄弱，以及財政資金有限還不能完全包辦農業發展的一切事情，而如何有效治理農村田間路和侵蝕溝，就成為擺在我們面前需要認真研究和解決的緊迫課題。佳木斯市郊區樹立“大美麗鄉村”理念，把美麗鄉村建設由村莊環境整治向田間路和侵蝕溝治理拓展，激發農民自覺參與治理的積極性，走出了一條“農民事情農民辦”的創新之路。

創新催生了農民歡迎的治理模式

佳木斯市郊區地勢南高北低，南部鄉鎮多為半山區，北部鄉鎮分布在松花江兩岸，多年來受山水沖刷及洪澇等自然災害的影響，致使田間路損毀嚴重。全區共有田間路2560公里，其中絕大部分需要維修治理。另外，半山區與丘陵漫崗過渡地帶的南部鄉鎮，由于陡坡地開荒，植被遭到破壞，加之多年雨水沖擊，形成了大小不一的侵蝕溝。全區共有侵蝕溝2033條，占地17700畝，其中發展溝1794條，合計近200萬延長米，每年侵蝕土地900多畝。田間路失修和侵蝕溝惡化，給農民生產生活帶來嚴重影響，也對生態環境構成直接威脅。農民對此呼聲強烈，人大代表、政協委員多次提交議案，田間路和侵蝕溝治理勢在必行。

針對上述情況，為解決農村公益事業政府唱主角，農民當配角，上級投多少錢就干多少活，農民依賴思想嚴重，農村“事難議、議難決、決難行”的問題，佳木斯市郊區深入開展調研，在認真總結美麗鄉村建設經驗的基礎上，把“農民事情農民辦”的基本思路，延伸拓展到田間路和侵蝕溝治理中，構筑“各級領導靠前指揮、部門聯動合力推進、農民主體踴躍參戰、社會各界大力聲援”的格局，探索形成了“農民歡迎、多方共贏”的治理模式。該模式的突出特點，可以概括為“五以兩化”，就是“以創新機制為突破口，以激發內生動力為核心，以充分發揮財政資金帶動作用為重要切入點，以農民事情農民辦為基本要求，以農民擁護群眾滿意為根本標準；推動田間路和侵蝕溝治理常態化、長效化”。

隨著大規模治理田間路和侵蝕溝的實施，點燃了農民由建設“美麗村莊”向建設“美麗田野”“美麗生態”跨越的激情，帶來了有目共睹的變化。一是民主意識增強了。通過政府角色的積極轉變，農民的主人翁意識明顯增強，內生動力充分激發，主動議事和主體建設的熱情高漲，實現了從“要我干”到“我要干”的根本性轉變。二是財政資金用活了。2015年，區財政直接投入治理田間路和侵蝕溝資金2060萬元，拉動各方面投資及農民出工出車折資3500多萬元，區財政資金放大效應達到1：1.7。三是路、溝有效治理了。2015年全區計劃整修田間路640公里，治理侵蝕溝50條60000延長米，調研時已完成了大部分整修和治理任務。歷年田間路和侵蝕溝都是簡單維修或治理，標準較低，2015年大規模治理不僅標準高，而且完成的工程量大幅增加。從治理侵蝕溝看，到年底完成全年指標，當年工程量是前五年的總和。四是綜合效益提升了。過去田間路失修，春天農民需要扛著生產物資進地，秋天收獲糧食費車費油，不僅帶來諸多不便，而且增加了生產成本。現在道路暢通了，農民對“要致富先修路”有了更加深切的理解。通過治理侵蝕溝，不僅可以保護耕地不受侵蝕促進生態建設，還可以發展溝道經濟增加經濟效益。據測算，全區侵蝕溝全部治理后，僅發展溝道經濟每年就可增加收入3.5億元以上；還可減少雨水沖擊帶來的沙土流失和有機層的破壞，每年可提高保水能力2.7億噸，可減少土地侵蝕900多畝。五是干群關系改善了。治理田間路和侵蝕溝是一項民心工程，農民看在眼里喜在心頭。他們感到黨和政府真心實意為老百姓辦實事、辦好事，發自內心感謝黨和政府，加深了對黨和政府的感情。通過治理工作的開展，鄉、村組織為民務實的作風得到群眾的認可，威望和地位大大提升，干群關系更加融洽。

機制一活天地寬

思路決定出路，機制激發活力。佳木斯市郊區在推進田間路和侵蝕溝治理中，以機制創新為突破口，重點推出獎勵機制，同時建立審核、補償、承包、管護、保障機制，互為補充，配套實施。一是獎勵機制。對農民積極性高、村級組織戰斗力強、治理需求迫切、達到審核要求的，通過財政資金“以獎代補”，先干先得、多干多得、不干不得，激勵鄉、村主動作為，廣大農民積極參與。整修田間路重點獎補油料費及租用機械費用等；治理侵蝕溝重點獎補購買建筑材料、苗木及修建谷坊、租用大型機械費用等。二是審核機制。對具有治理需求的村屯進行嚴格審核，對村級組織和村民積極性不高、不主動出工出車、不能妥善解決占地問題、不能認真落實管護責任、不能確保不發生上訪問題保持穩定的地方，堅決不予開工建設。三是補償機制。根據侵蝕溝治理涉及占用農民土地的實際情況，合理予以補償，將治理后溝內的樹木、“胡枝子”等產權無償交給農民，這樣既保護了農民耕地，又可以通過發展溝道經濟促進農民增收。四是承包機制。對無人治理的公共地段侵蝕溝，一部分由村集體負責治理，一部分采取對外承包的方式，由承包人負責治理并管護，產生的經濟效益歸其所得，確保治理不留死角。五是管護機制。治理后的田間路和侵蝕溝，全部落實管護責任。凡界屬清楚的由農民負責管護，公共地段的由村集體或承包人負責管護。六是保障機制。佳木斯郊區鼓勵治理村大力發展紅樹莓產業，區財政投入扶持資金，支持每個村由集體種植紅樹莓50畝，發展壯大集體經濟，增強“造血”功能，解決田間路和侵蝕溝后續管護資金問題。通過創新機制，有效解決遇到的各種難題，確保治理工作順利推進。

解決問題之一：如何調動農民積極性？農民積極性關系到治理工作的成效。佳木斯市郊區采取“三學、三開、三算”的方式，注重調動農民的積極性。一是“三學”，就是學方案、學政策、學典型。組織村民學習《郊區農田路和侵蝕溝治理方案》，學習財政資金“以獎代補”及各項激勵政策，學習率先治理村屯的先進經驗，統一思想，深化認識。二是“三開”，就是開好村“兩委”班子會、開好村民代表會議或村民大會、開好涉及農戶的協調會。在村民代表會議或村民大會上，發放征求意見表，同意與不同意都必須簽字，只有三分之二以上村民代表或村民同意后才能進行治理。通過召開協調會，就土地占用、出工出勞、受益權等進行充分協商，達成一致意見。三是“三算”，就是組織村民算好損失賬、算好效益賬、算好生態賬。就田間路來說，損毀后農民運輸糧食不僅增加費用，而且還會給車輛造成磨損。就侵蝕溝來說，目前雖然侵蝕少量土地，但不治理將會繼續擴展，雖然有的農戶土地現在沒有受到侵蝕，但全村土地在逐年減少，到第三輪土地承包時大家可分土地都會減少。侵蝕溝治理后，不僅土地面積不再減少，而且溝內的樹木、“胡枝子”等產權歸讓地農民所有可以增加收入，同時還有利于促進生態建設。通過上述措施，搞好思想發動，為推進農田路和侵蝕溝治理創造前提條件。

解決問題之二：黨委政府做什么？推進田間路和侵蝕溝治理，需要充分發揮農民的主體作用，更需要黨委政府加大領導力度。在這方面，佳木斯市郊區突出抓好五個環節。一是在調查摸底上下功夫。組織精銳骨干參加，圍繞田間路和侵蝕溝治理開展系列調查，摸清了治理底數，了解了農民意愿，找到了“癥結”所在，研究了解決辦法。二是在設計思路上下功夫。從滿足農民現實需求和長遠發展需要出發，啟動實施田間路和侵蝕溝治理，推動美麗鄉村建設成果延伸拓展，實現“村美、路通、溝綠、業興、民富”的目標。三是在政策傾斜上下功夫。按照“整合資金、集中財力、形成拳頭、重點投入、破解瓶頸”的要求，出臺“以獎代補”政策，釋放“激勵、放大、導向”效應，實現“小投入、大回報”，最大限度地發揮財政資金的使用效益。四是在增強合力上下功夫。充分發揮區直部門的聯動作用，改變過去“單打獨斗”的狀況。組織有關部門參加，制定了治理方案。區農業局和交通局負責對田間路整治進行全程指導和監督，區林業局負責苗木選擇和供應，區水務局負責侵蝕溝治理和驗收。五是在強化領導上下功夫。把田間路和侵蝕溝治理擺上重要位置，建立由區委書記、區長任組長，主管區領導任副組長的領導小組。區領導包鄉鎮，鄉鎮領導包村，村干部包農戶，形成了一級抓一級、一級對一級負責的工作格局。

解決問題之三：治理資金哪里來？治理田間路和侵蝕溝，首要問題就是錢從哪里來。佳木斯市郊區堅持多措并舉，有效保障了資金需求。一是政府投入。2015年，區政府安排財政預算資金2060萬元，其中整修田間路資金860萬元，治理侵蝕溝資金1200萬元。二是鄉鎮投資。佳木斯市郊區鄉鎮還保留一級財政體制，各村屯推進治理需要租賃機械設備和聘請技術人員，其中有些費用由鄉鎮財政支付。年初以來，全區鄉鎮已支付這方面資金590萬元。三是農民出工出車。發揮農民的主體作用，動員和組織農民出工出車。年初以來，圍繞治理田間路和侵蝕溝，全區發動農民出工出車折合資金2790萬元。四是部門扶持。組織區直60多個部門與治理村“結對子”開展幫扶活動，能出資的出資，能出力的出力。另外，佳木斯市直部門也開展了聯村幫扶活動，他們為幫扶村解決了很多實際困難。五是企業出資。鼓勵和支持民間資本參與田間路治理。如佳木斯潤稞農業科技種植公司出資15萬元，支持董家村對5.7公里田間路進行整修。

解決問題之四：建設標準定位在哪里？質量決定成敗。為把好事辦好，佳木斯市郊區在治理初期，就確定了“三保一好”的驗收標準。“三保”：一是保建設質量。對農民自行出工治理的工程，由農業、水務、林業、交通等部門組織技術人員進行現場指導；對需要通過招標治理的工程，嚴格執行工程招標手續，明確施工流程，按照設計標準實施。田間路整治后，在加強日常管護的基礎上，確保5年內保持暢通；侵蝕溝治理后全部變成穩定溝。二是保工程配套。田間路治理確保一步到位，能修建排水溝的一定要挖掘邊溝，該鋪設涵管和整修過水路面的要同步實施；侵蝕溝治理按照主次兼備的原則，擋水墻、過路涵、造林整地等配套工程，與治理工程同時設計、同時施工、同時驗收。三是保群眾滿意。治理田間路和侵蝕溝，最大受益者是農民，必須將工程質量的落腳點放在最終讓農民滿意上。一方面，組織村干部、黨員、村民代表出面，通過培訓后對施工質量進行全程監督；另一方面，工程結束后，組織村民對治理效果開展滿意度測評。一好，就是綜合效益好。通過治理田間路和侵蝕溝，推動經濟效益、社會效益、生態效益同步提高。以目前已經完成的35條侵蝕溝治理為例，林草覆蓋率從原來的5%提高到85%，每年提高保水能力22萬噸；造林12萬株，可積蓄木材3.4萬立方米；種植“胡枝子”375畝，經濟效益可觀。

解決問題之五：怎樣確保治理成果長期發揮效應？佳木斯市郊區把建立長效機制緊緊抓在手上，堅持近期治理與長期受益相結合，努力鞏固和拓展治理成果。一是組織農民自行搞好管護。在田間路管護上，由各村組織農民按土地臺賬面積包路到戶，農戶有多少地就平均分配多少養護路段。農民對自己出力修的路，日常管護比較精心，小坑小包隨時平整，避免了以往“修完無人管、小坑變大坑、大坑變成溝”的現象發生。在侵蝕溝管護上，將治理后溝內的樹木、“胡枝子”等管護權和所有權交給農民，并發放林權證，農民管護更加上心。二是積極發展溝道經濟。采取提高科技含量、切實加強管理、推廣典型經驗等措施，加快發展溝道經濟,不僅促進農民持續增收，而且由于公共區域的溝道經濟主要由村集體受益，收入增加后使田間路和侵蝕溝的日常維護有了資金保障。三是大力發展紅樹莓產業。2015年，區財政安排資金1000萬元，作為扶持紅樹莓產業發展的專項資金。區委區政府要求，凡是開展治理的村，由村集體種植紅樹莓50畝，每畝補貼資金1300元，每個村補助6.5萬元。目前，全區紅樹莓種植面積發展到4000多畝。同時，為了延伸產業鏈條，走精深加工之路，區里正在積極引進紅樹莓飲品加工企業。紅樹莓產品市場前景廣闊，效益顯著。紅樹莓平均畝產可達875公斤，每畝純效益4000元左右。每個村由集體種植紅樹莓50畝，每年可增加純收入20萬元。這樣，不僅壯大了村級集體經濟，而且解決了田間路和侵蝕溝治理后長期管護資金不足的問題，形成了強有力的長效機制。

解決問題之六：基層組織作用如何發揮？充分發揮鄉、村兩級組織作用，是確保實現治理目標的重要環節。一是實行“一把手”工程。將田間路和侵蝕溝治理納入重要日程，主要領導親自抓。鄉鎮黨委書記、鄉鎮長堅持每周對所包村屯進行一次走訪，采取現場辦公的方式解決難點問題，能當場解決的當即“拍板”。村黨支部書記和村委會主任負責組織召開村民代表會議或村民大會、分片協調會，做好組織農民讓地、出工出車等工作。二是層層落實責任。鄉鎮干部包村，施工緊張期間駐村蹲點，對治理過程中發現的問題及時糾正，遇到困難及時協調解決。村干部分片包路、包溝，全程抓好田間路和侵蝕溝治理。三是黨員干部發揮模范帶頭作用。黨員干部以身作則，帶頭做思想工作，帶頭出工出車，帶頭讓地，帶頭落實管護責任。草帽村63歲的黨支部書記楊明太，主動讓出自家的土地，帶頭出工干在前頭，并且發動親朋好友積極參與工程建設。楊明太的實干精神，感動了全村老百姓，在老楊的帶動下，該村無論是美麗鄉村建設還是田間路和侵蝕溝治理，進度快、標準高、質量好。楊明太獲得了全國勞模的榮譽稱號，現在村里無論干什么，只要楊明太“喊一嗓子”，村民一致響應。

值得借鑒的新鮮經驗

佳木斯市郊區從解決農民最關心、最直接的問題入手，充分發揮農村“一事一議”平臺作用，積極探索，創造了新的田間路和侵蝕溝治理模式，找到了破解農村公益事業建設難題的一把“鑰匙”，提供了很有價值的借鑒。通過調查感到，借鑒佳木斯市郊區經驗，加快全省農村田間路和侵蝕溝治理步伐，應突出抓好四個方面的工作：

（一）進一步加大推進力度。農村田間路和侵蝕溝急待治理，不光佳木斯市郊區遇到這一難題，也是全省面臨的共性問題。我省是農業大省，這個問題早晚需要解決，早解決早主動，我們應該在這方面走在全國前列。加速治理進程，最關鍵、最急迫的是破解資金短缺這一“瓶頸”因素，切實強化資金支撐。佳木斯市郊區在財力緊張的情況下，專門安排財政預算資金2060萬元用于治理農村田間路和侵蝕溝，這是難能可貴的。各地應借鑒佳木斯市郊區做法，以財政資金為引領，拉動各方面增加投資，引導農民投工投勞，構筑多元投入格局，確保治理工作以更快的速度向前推進。

（二）進一步鞏固治理成果。座談中大家認為，雖然佳木斯市郊區前段治理田間路和侵蝕溝取得明顯成效，但這僅僅是一個開端，后續管理任務很重，需要切實做好鞏固、提高工作。總的思路是，既要治理好，更要管護好，還要預防好，確保治理成果長期受益。加大源頭治理力度。重點采取封山育林、退耕還林等措施，從源頭上抓好治理，努力減少侵蝕溝的形成。加大溝道經濟發展力度。一手抓治理侵蝕溝，一手抓發展溝道經濟，使侵蝕農田的“猛虎溝”變成能夠產生經濟效益的“聚寶盆”。加大管護力度。治理一批、達標一批、精心管護一批、長期受益一批。佳木斯市郊區通過發展紅樹莓產業，構筑治理管護的長效機制。隨著紅樹莓產業的興起，每個村集體年增收20萬元，不僅為治理管護提供了資金保證，而且隨著村集體經濟的發展壯大，使黨在農村的執政地位得以鞏固，這是一項戰略舉措，有利于走活農村工作“一盤棋”。

（三）進一步抓好典型示范。充分發揮典型的示范引帶作用，是深入推進治理工作的有效措施。在治理田間路和侵蝕溝方面，佳木斯市郊區走在了全省前列。調研中，我們深切感受到全區上下“眾志成城、群策群力、矢志治理、建設家園”的精神風貌。佳木斯市郊區經驗可復制可推廣，具有多方面的借鑒意義。比如，修路治溝、改善生產條件、保護生態環境，直接效果顯而易見；再如，推動農民觀念轉變、積蓄發展后勁，引深效果初露端倪；又如，村莊美了、田野美了、生態美了，農民必將追求新的目標，由此推動傳統農業向現代農業加速轉變，長遠效果前景喜人。各地應借鑒佳木斯市郊區經驗，圍繞大規模治理田間路和侵蝕溝進行試點，打造典型群體，然后分期分批推開。通過試點示范，形成“一花引來百花開，百花帶來春滿園”的局面，譜寫我省治理農村田間路和侵蝕溝的嶄新篇章。

（四）進一步落實傾斜政策。我省正在加速推進兩大平原改革試驗，應把田間路和侵蝕溝治理納入其中統籌考慮。建議在兩大平原改革試驗整合的涉農資金中，每年留出一定比例的資金，重點解決農村一家一戶想辦但辦不了的緊迫問題，將治理田間路和侵蝕溝納入其中予以支持。佳木斯市郊區原計劃利用10年時間完成全部治理任務，現在鄉、村干部和農民熱情高漲，強烈要求加快治理進度，經反復研究將治理時間縮短為5年，但資金存在缺口。對類似佳木斯市郊區這樣領導班子凝聚力強、干部群眾積極性高、治理成果突出的單位，省里應加大資金支持力度，打造一批“整縣推進”的典型。另外，按照“錢隨事走、集中力量、形成能力、解決問題”的要求，出臺更加寬松的政策，允許市、縣根據實際打捆使用一部分涉農資金，用于推進美麗鄉村建設及田間路和侵蝕溝治理，解決農村面臨的“瓶頸”問題，促進涉農資金統籌整合發揮更大作用。

（作者謝鐵軍系黑龍江省財政廳經建處調研員，李俊宇系省農發辦原黨組秘書、調研員）

責任編輯/溫潤澤wenrunze@fendouzazhi.cn