“原則”與“妥協(xié)”行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度的構(gòu)建過程探析

袁文凱

(河南大學法學院 河南 開封 475001)

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“原則”與“妥協(xié)”行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度的構(gòu)建過程探析

袁文凱

(河南大學法學院 河南 開封 475001)

行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度作為維護公民合法權(quán)益，保障訴訟雙方法律地位平等的一種手段，有其存在的法理依據(jù)和現(xiàn)實可能性。在行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度構(gòu)建的過程中，法律在原則與妥協(xié)之間徘徊，行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度的產(chǎn)生既堅持了公民權(quán)益優(yōu)先原則和訴訟雙方法律地位平等原則，又存在著法律的妥協(xié)。法律在不同主體的斗爭和妥協(xié)中完成了對現(xiàn)有秩序的認可，維護了現(xiàn)有社會的利益平衡，但是法律的妥協(xié)只能維持暫時的穩(wěn)定，隨著社會的發(fā)展，平衡終將被打破。在接下來的時間里，我們應(yīng)當從立法技術(shù)、立法理念、立法內(nèi)容等方面對行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度進行探索，找出其不足，并提出完善建議。

行政機關(guān)負責人；原則；妥協(xié)；出庭；應(yīng)訴

一、行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度建立的必要性

(一)行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度的法理依據(jù)

從法理上講，憲法的行政機關(guān)首長負責制為行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴提供了理論依據(jù)。行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度不但在訴訟價值上有必要性，在現(xiàn)階段也是可行的。在本單位成為被告的情況下，行政機關(guān)負責人有責任也有義務(wù)出庭應(yīng)訴。這種義務(wù)既是行政程序法對行政訴訟主體資格的要求，也同樣是行政組織法關(guān)于行政首長職責權(quán)力規(guī)范的具體范圍①。

(二)行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度的法律依據(jù)

在2014年以前，行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴的政策就已經(jīng)在全國各地得到較為全面的推廣，但是根據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，訴訟制度只能制定法律②。所以,只有獲得行政訴訟法的明確規(guī)定，行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度才真正具有合法性。此次行政訴訟法修改，將行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴納入行政訴訟法的范圍，使行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度真正成為了一項行政訴訟法制度，這為行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴提供了制度保障。新修改的《行政訴訟法》第3條第3款規(guī)定“被訴行政機關(guān)負責人應(yīng)當出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭”。除此之外，行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度也契合憲法精神，我國憲法規(guī)定，我國實行行政機關(guān)首長負責制，行政機關(guān)的首長對內(nèi)全面主持單位日常工作，對外代表機關(guān)，具有最高決斷權(quán)。

二、徘徊在“原則”與“妥協(xié)”之間

新修改的《行政訴訟法》第3條第3款規(guī)定：“被訴行政機關(guān)負責人應(yīng)當出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。”關(guān)于本條款的修改，體現(xiàn)了原則與妥協(xié)的統(tǒng)一，該條款既堅持了訴訟雙方地位平等和保護公民合法權(quán)益原則，又保留了法律的妥協(xié)性。

(一)法律構(gòu)建過程中“原則”的堅守

1.堅持了訴訟雙方地位平等原則

行政相對人權(quán)利的充分、全面發(fā)展,使得在任何一種具體行政法律關(guān)系中,行政主體與行政相對人雙方都互有權(quán)利義務(wù),他們之間的差別只是雙方權(quán)利義務(wù)的性質(zhì)、內(nèi)容不同,各自權(quán)利義務(wù)分屬于國家和個人,不能像民事法律關(guān)系中的雙方權(quán)利義務(wù)那樣進行等值衡量和等價交換③。但是在行政訴訟中就表現(xiàn)為行政訴訟的雙方法律地位平等④。在行政訴訟中，原告有出庭的義務(wù)，在《行政訴訟法》修改前對行政機關(guān)負責人出庭并沒有做出規(guī)定，在最初行政訴訟法修正案(草案審議稿)中并沒有涉及行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴的內(nèi)容，但是到二審稿時，有些常委委員、地方政府、法院和社會公眾提出，行政訴訟是“民告官”的制度，應(yīng)當總結(jié)近年來一些地方推動行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴的好的做法，對行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴作出可行的規(guī)定。后經(jīng)法律委員會研究，建議增加規(guī)定：“被訴行政機關(guān)負責人應(yīng)當出庭應(yīng)訴。不能出庭的，也可以委托相應(yīng)的工作人員出庭。”

2.堅持了公民合法權(quán)益保護優(yōu)先的原則

從立法目的來說，《行政訴訟法》的修改堅持公民合法權(quán)益保護優(yōu)先的原則⑤。行政訴訟法的一個顯著特征就是“民告官”。在現(xiàn)實生活中，民和官的法律地位是不平等的，但是當官和民作為訴訟的雙方進入訴訟程序時，官和民就變成了平等的訴訟雙方主體。行政訴訟作為行政相對人進行司法救濟的渠道，通過人民法院對被訴行政行為的合法性進行審查監(jiān)督，來保護行政相對人的合法權(quán)益，使他們所受的損害得到救濟和恢復，這是行政訴訟的立法目的。然而行政相對人卻不然，行政行為作用于行政相對人，行政行為會對行政相對人產(chǎn)生一定的影響，加強對行政機關(guān)的監(jiān)督可以減少行政機關(guān)對行政相對人的傷害。

三、行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度構(gòu)建過程中的不足與完善

隨著社會的發(fā)展，人民的法律意識不斷增強，法治政府的構(gòu)建不斷推進，這種平衡最終會被打破，社會是個互動的場所，各種角色和力量相互作用。社會自發(fā)的互動既有趨向平衡的傾向，也有趨向不平衡甚至壓迫的傾向，兩種傾向較量，而最終是非平衡的⑥。

首先，從立法技術(shù)來講，采用具體肯定的方式，縮小了行政機關(guān)的義務(wù)。應(yīng)當明確規(guī)定不出庭應(yīng)訴的例外情形⑦。現(xiàn)行法律對行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴提供了選擇的權(quán)利，肯定了行政機關(guān)負責人不出庭應(yīng)訴的例外情形，但對何種情形為例外情形卻沒有明確的規(guī)定。各地在制定相應(yīng)的地方規(guī)章時，通常采用的方式是規(guī)定行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴的情形，這是法律的妥協(xié)的表現(xiàn)形式，這種規(guī)定方式，在目前來說應(yīng)該是一種能夠化解沖突的方式。但是，隨著社會的進步與發(fā)展，為促使將該項制度真正落到實處，使行政機關(guān)真正的接受司法機關(guān)的監(jiān)督，最高人民法院應(yīng)當對例外情形作出細則性的規(guī)定。行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴應(yīng)該成為一種強制性規(guī)定，出庭是必然，不出庭是例外。

其次，從立法理念來講，偏重行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部規(guī)范，忽略外部規(guī)范。應(yīng)當建立主審法官評價制度⑧。目前推動行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴的機制主要是由行政機關(guān)內(nèi)部出臺的依法行政考核辦法。這種行政考核辦法是行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機制，這種措施可以推動行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴，但是卻不夠完善。我們都知道監(jiān)督分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督是自我監(jiān)督，但是僅僅有自我監(jiān)督是不夠的，沒有必要的外部監(jiān)督，無法保障制度的長期運行。根據(jù)監(jiān)督的情況，進行評價，并將評價的結(jié)果報給行政機關(guān)的上級領(lǐng)導部門或?qū)⑵溥M行公示。

最后，從立法內(nèi)容來講，立法內(nèi)容過于寬泛，存在不確定性，最高法院應(yīng)當完善司法解釋。雖然《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中規(guī)定了行政機關(guān)負責人是指行政機關(guān)的正職和副職負責人，《行政訴訟法》在規(guī)定行政機關(guān)負責人不能出庭時，應(yīng)當由相應(yīng)的工作人員出庭應(yīng)訴，但是對于相應(yīng)的工作人員，《行政訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中都沒有給出明確的解釋，立法內(nèi)容的不明確，會給司法實踐帶來很大的問題。針對立法內(nèi)容存在的漏洞，最高人民法院應(yīng)當進一步完善司法解釋，對存在歧義法律，需進一步明確細化。

[1]韓政霖.行政首長出庭應(yīng)訴保障制度分析.湖北警官學院學報,2015年第2期

[2]全國人大法制工作委員會行政法室.行政訴訟法立法背景與觀點全集.法律出版社，2015年版

[3]方世榮.對當代行政法主體雙方地位平等的認知——從行政相對人的視角.法商研究,2002年第6期

袁文凱(1990-)，男，漢族，河南省駐馬店市，研究生在讀，河南大學法學院，憲法與行政法學。