淺析行政首長出庭應訴制度的適用
——基于《行政訴訟法》第3條的分析

羅岳勇

(西南政法大學 重慶 400031)

?

淺析行政首長出庭應訴制度的適用
——基于《行政訴訟法》第3條的分析

羅岳勇

(西南政法大學 重慶 400031)

我國新修改的《行政訴訟法》自2015年5月1日實施以來，此次新修改的最大亮點《行政訴訟法》中的第3條，以立法的形式確立了我國行政首長出庭應訴的制度，同時我國的行政首長出庭應訴制度也正式成為一項帶有鮮明中國特色的司法運作機制。這一制度的確立，對我國建設法治政府，提高依法執政水平的重大舉措，更有利于我國依法治國的實現。行政首長出庭應訴制度的興起既是人民法院努力優化行政審判外部環境和民眾尋求行政爭議實質性解決的結果，更與行政機關改善自身形象尋求外力合作治理的動向密不可分。

行政首長；出庭應訴；代理出庭制度；責任機制

一、行政首長出庭應訴制度的必要性

在新《行政訴訟法》頒布之前，行政首長出庭應訴制度已經被學者廣泛討論，如行政首長出庭應訴制度的合法性、行政首長出庭對司法獨立和行政效率的影響等。因此，行政首長出庭應訴制度的必要性和價值性是毋庸置疑的。文章主要從憲法規定的首長負責制、依法行政以及行政爭議的解決三個方面分析這一制度的必要性。

(一)首長負責制的必然要求

我國《憲法》確立了首長負責制，《憲法》第86條規定：國務院實行總理負責制。各部、各委員會實行部長、主任負責制。在第105條規定：地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區長、鄉長、鎮長負責制。這是行政首長出庭應訴制度的憲法基礎。依據現代行政法的基本原理，這種負責應當貫穿于包括對行政進行監督的整個程序。因此，行政首長出庭應訴是落實憲法規定的行政首長負責制的具體表現。同時，《憲法》的這一規定，也是《行政訴訟法》規定行政首長出庭應訴制度的憲法依據和合法性來源。因此，行政首長出庭應訴制度具有憲法的必要性。

(二)有利于促進行政主體依法行政

行政首長出庭應訴有利于提高行政執法水平，增強依法行政能力。一方面，行政首長出庭應訴，可以促使其事先充分了解案情，從而了解行政執法過程是否依法、是否存在問題、存在哪些問題，這不僅有利于本案的解決，而且從而有益于其增強法治意識和依法行政的自覺性，提高依法行政水平。另一方面，還能夠起到良好的法律監督作用，是完善社會主義法治政府建設，貫徹依法行政原則的重要內容。

(三)有利于行政爭議的有效解決

行政機關負責人出庭應訴對于有效解決行政爭議的作用是顯而易見的。首先，從原告的角度來講，作為被告的行政機關負責人出庭，原告會從心理上認同行政機關的態度，有利于雙方的溝通，從而有利于行政糾紛的解決；其次，從被告角度來講，行政首長作為被告列席法庭，有利于更好地了解案件事實的真相，聽取民意和了解民意，這大大地促進了行政爭議的有效解決，并且，還有利于行政首長今后能更好地做出相關的行政決策。

二、建立行政首長出庭應訴制度的具體適用制度

新《行政訴訟法》雖然明確規定了行政首長出庭應訴制度，但是要具體適用這一制度，必然還需要相關法律規范予以具體規定。本文將以《合肥市行政首長出庭應訴工作辦法》、《寧夏回族自治區行政機關負責人行政訴訟出庭應訴工作規定》、《杭州市行政首長出庭應訴工作暫行辦法》等為參考，提出相關的建議。

(一)明確出庭應訴的行政機關負責人的范圍

對于應當出庭應訴的行政機關負責人的具體范圍，新《行政訴訟法》并沒有明確規定。而在實踐中，所謂的行政機關負責人其實包含正職領導，即行政機關代表人，同時也包括行政副職，以及具體負責被訴行政行為的相關負責人。如《寧夏回族自治區行政機關負責人行政訴訟出庭應訴工作規定》第2條規定：“本規定所稱行政機關負責人，是指行政機關法定代表人、主持工作的負責人和分管負責人。”因此，為了實踐操作的需要，以及避免這一制度在具體適用中出現推諉責任、職責交叉等問題，有必要通過具體的法律規范來明確行政機關負責人的具體范圍①。

(二)明確“不能出庭“的具體適用條件

新《行政訴訟法》規定了，如果行政機關負責人不能出庭的，可以委托行政機關相應的工作人員出庭。這一規定本來在于規定行政機關負責人出庭應訴的靈活性設置，但是在實踐中，卻有可能會淪為行政機關負責人逃避責任的一個工具。

1.實體要件

行政機關負責人不能出庭時，首先應當有正當的理由，滿足相應的實體條件。也就是說，其必須有法律規定的正當理由不能出席。并且，不能出席的理由必須具有客觀性，而不是行政機關負責人主觀上的不能出席。

2.程序要件

除了滿足不能出庭應訴的實體要件，行政機關負責人不出庭應訴還應當履行正當的法律程序。根據現有的規范性文件的規定，對于不能出庭應訴的程序包括兩種：行政機關審批和人民法院審批。而行政機關審批包括同級或上級政府同意以及同級法制機構書面同意的情形。②如《無錫市行政首長出庭應訴工作暫行辦法》第7條規定：應當由行政機關主要負責人出庭應訴的案件，如主要負責人確有正當理由不能出庭應訴的，應當說明情況，報經同級人民政府或上一級人民政府同意后，可以委托分管負責人出庭應訴。這是對法院享有的行政機關負責人出庭應訴的程序規定。

(三)制定行政首長非正當理由及正當程序不出庭的責任機制

有義務就會有責任，因此，在法律確立行政機關負責人必須出庭應訴的制度時，也應當規定相關的違法懲戒機制。一方面行政機關內部要建立相關的考核機制和處分制度，另一方面，還要規定的懲戒監督機關，如上級政府部門或者監察部門。例如，《寧夏回族自治區行政機關負責人行政訴訟出庭應訴工作規定》第12條規定：行政機關負責人或者直接責任人無正當理由拒不到庭或者有其他妨礙人民法院依法行使職權行為的，依法追究相關法律責任。

三、結語

新《行政訴訟法》規定行政機關負責人出庭應訴制度，是在建立法治政府、推進依法治國大環境下法律改革的重要組成部分，對于促進依法行政，提高依法行政水平，建設法治國家和法治政府有著重要作用。因此，在法律確定這一制度的同時，也應當制定相應的適用機制，這樣才能保障這一制度的有效實施和正確運用。

【注釋】

①韓政霖.行政首長出庭應訴保障制度分析.湖北警官學院學報，2015年第2期

②黃學賢.行政首長出庭應訴的機理分析與機制構建.法治研究，2012年第10期

[1]楊海坤,章志遠.中國行政法基本理論研究[M].北京：北京大學出版社,2004年

[2][日]大橋洋一,呂艷濱譯.行政法學的結構性變革[M].北京：中國人民大學出版社，2008年

[3]韓政霖.行政首長出庭應訴保障制度分析[J].湖北警官學院學報，2015(2)

[4]黃學賢.行政首長出庭應訴的機理分析與機制構建[J].法治研究，2012(10)

[5]胡樂宇.淺議行政首長出庭應訴難的原因及行政首長出庭應訴的現實意義[J].經濟師，2015(2)

羅岳勇(1990-)，男，漢族，湖南，西南政法大學2015級碩士研究生，憲法學行政法學。