以農業綜合開發為平臺綜合施策建設田園綜合體試點

國家農業綜合開發辦公室

以農業綜合開發為平臺綜合施策建設田園綜合體試點

國家農業綜合開發辦公室

2017年中央一號文件明確提出，支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益，集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體，通過農業綜合開發等渠道開展試點示范。這不僅是中央在新形勢下對農業農村發展的重大政策創新，也是賦予農業綜合開發的重要任務。我們要緊緊圍繞農業農村發展新形勢，充分認識田園綜合體試點建設的重大意義，準確把握中央精神和田園綜合體試點建設理念，科學確立推進路徑，因地制宜，綜合施策，以農業綜合開發為平臺，大力推進田園綜合體試點建設，為推進農業供給側結構性改革，促進農業農村發展歷史性轉變發揮示范引領作用。

一、充分認識建設田園綜合體試點的重大意義

（一）田園綜合體的基本概念

田園綜合體是在城鄉一體化格局下，工業化、城鎮化發展到一定階段，順應農業供給側結構性改革、生態環境可持續、新產業新業態發展，以現代企業經營管理的思路，利用農村廣闊的田野，以美麗鄉村和現代農業為基礎，融入低碳環保、循環可持續的發展理念，保持田園鄉村景色，完善公共設施和服務，實行城鄉一體化的社區管理服務，拓展農業的多功能性，發展農事體驗、文化、休閑、旅游、康養等產業，實現田園生產、田園生活、田園生態的有機統一和一二三產業的深度融合，為中國農業農村和農民探索一套可推廣可復制的、穩定的生產生活方式。

（二）建設田園綜合體是農業農村發展形勢的客觀要求

當前，我國城鄉一體化發展步伐加快，一二三產業融合發展加速，社會資本向農業農村流動力度加大，新型農業經營主體實力不斷加強，農村生產方式、經營方式、組織方式深刻調整，農業農村發展已到了轉型升級、創新變革的新階段，建設田園綜合體順應了農業農村發展趨勢和歷史性變化，反映了城鄉一體化和農業現代化的客觀要求。

從生產的層面看，隨著我國經濟發展進入新常態，農業發展和農民增收都面臨一定的下行壓力，傳統農業園區發展模式固化，在土地、科技、服務、管理等方面面臨瓶頸，新業態新模式發展受到制約，轉型升級遇到較大壓力，迫切需要尋求推進農業農村發展的新抓手，打造三產融合的新平臺，啟動新舊動能轉換的新引擎，充分釋放生產力和生產關系的創新活力。

從生活的層面看，城市化和工業化使得農村空心化、老齡化，鄉村社會功能退化，農村基本公共服務缺位，城鄉差距不斷拉大，使得農村成為城鄉一體化和“新四化”發展中的突出短板。同時，城鄉居民已具備了為休閑觀光、生態產品付費的能力，對鄉村生態旅游、領略鄉村文化、體驗農耕文明等方面的需求與日俱增，培育和開發農業多功能性的需求和意識不斷強化，迫切需要搭建新的業態平臺來迎合需求、釋放功能、滿足新的城鄉居民需要。

從生態的層面看，農業在承擔農民增收農村繁榮職能的同時，還要承擔生態保護的功能，不僅要使農村成為“金山銀山”的基礎和源泉，更要成為“綠水青山”的保護區和棲居地，要使農村不僅享受城市文明的發展成果，更要保持農業文明的田園風光和獨有魅力。因此，中央提出建設田園綜合體，不是在生產、生活和生態等領域單一的、局部的試點探索，而是對農業農村生產生活方式的全方位變革，是引領未來農業農村發展演變的重大政策創新。

（三）建設田園綜合體的意義和作用

建設田園綜合體對于培育農業農村發展新動能、加快城鄉一體化步伐、推動農業農村實現歷史性變革具有深刻的歷史意義和重要的現實意義，核心是要提供一個機制創新和融合發展的新平臺、新載體、新模式。

一是為推進農業供給側結構性改革搭建了新平臺。推進農業供給側結構性改革，轉化“三農”發展動能的核心和關鍵是確立承載產業、集聚項目、融合要素的平臺。田園綜合體集循環農業、創意農業、農事體驗于一體，以空間創新帶動產業優化、鏈條延伸，有助于實現一二三產業深度融合，實現現有產業和發展載體的升級換代。

二是為農業現代化和城鄉一體化聯動發展提供了新支點。中央城市工作會議指出，“我國城鎮化必須同農業現代化同步發展，城市工作必須同‘三農’工作一起推動，形成城鄉發展一體化的新格局”。以城帶鄉、以工促農、形成城鄉發展一體化新格局，必須在農村找到新支點和新平臺。田園綜合體要素集中、功能全面、承載力強，是城鄉一體化的理想結合點和重要標志，為鄉村現代化和新型城鎮化聯動發展提供了支撐。

三是田園綜合體為農村生產生活生態統籌推進構建了新模式。建設田園綜合體，在發展生產、壯大產業的同時，為農民探索多元化的聚居模式，既保持田園特色，又實現現代居住功能，為實現城鄉基礎設施和公共服務均等化提供了最佳空間。田園綜合體的田園風光、鄉野氛圍、業態功能等，加之優良的生態環境和循環農業模式，能夠更好迎合和滿足城市居民對生態旅游和鄉村體驗的消費需求，使生產、生活和生態融合互動發展。

四是田園綜合體為傳承農村文明，實現農村歷史性轉變提供了新動力。通過田園綜合體，有助于實現城市文明和鄉村文明的融合發展，為傳承和發展我國傳統農耕文化提供了契機。田園綜合體將推動農業發展方式、農民增收方式、農村生活方式、鄉村治理方式的深刻變化，全面提升農業綜合效益和競爭力，真正讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為體面的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園，從而實現鄉村發展歷史性轉變。

對于農業綜合開發而言，建設田園綜合體試點，打開了新的著力重點和職能空間。建設田園綜合體包括生產、生活、生態、文化等多方面內容，本質在于“綜合性”，農業綜合開發的優勢也在于“綜合”，兩者在內涵上是相互契合的。農業綜合開發建設田園綜合體試點，一方面，能夠發揮農業綜合開發的綜合平臺作用，通過打基礎、強產業、優生態、扶主體、引科技等綜合舉措，全面提升田園綜合體試點水平；另一方面，通過建設田園綜合體試點，農業綜合開發能夠在更高的水平上發揮“綜合”優勢，從而繼續保持自身的先進性和特色，從而為農業綜合開發轉型升級、創新發展打開了突破口。建設田園綜合體作為“三農”領域的重大政策創新，對于農業綜合開發既是任務，又是挑戰，更是難得的發展機遇，全系統一定要高度重視，精心謀劃，加強領導，統籌實施，扎實推進田園綜合體試點建設，確保取得良好成效。

二、準確把握田園綜合體的建設理念、功能區域和主要模式

（一）田園綜合體的建設理念

一是突出“為農”理念，堅持姓農為農，廣泛受益。建設田園綜合體要以保護耕地為前提，提升農業綜合生產能力，在保障糧食安全的基礎上，發展現代農業，促進產業融合，提高農業綜合效益和競爭力。以綜合體為載體，帶動農民從三產融合和三生統籌中廣泛受益。

二是突出“融合”理念，堅持產業引領，三產融合。田園綜合體體現的是各種資源要素的融合，核心是一二三產業的融合。一個完善的田園綜合體應是一個包含了農、林、牧、漁、加工、制造、餐飲、倉儲、金融、旅游、康養等各行業的三產融合體和城鄉復合體。

三是突出“生態”理念，堅持宜居宜業，三生統籌。要保持農村田園生態風光，保護好青山綠水，留住鄉愁，實現生態可持續。要建設循環農業模式，在生產生活層面都要構建起一個完整的生態循環鏈條，使田園綜合體成為一個按照自然規律運行的綠色發展模式。

四是突出“創新”理念，堅持因地制宜，特色創意。田園綜合體是一種建立在各地實際探索雛形基礎之上的新生事物，沒有統一的建設模式，也沒有一個固定的規劃設計，要堅持因地制宜、突出特色，注重保護和發揚原汁原味的特色，而非移植復制和同質化競爭。

五是突出“持續”理念，堅持內生動力，可持續發展。建設田園綜合體不是人工打造的盆景，而是具有多元功能、具有強大生命力的農業發展綜合體，要圍繞推進農業供給側結構性改革，以市場需求為導向，集聚要素資源，激發內生動力。

（二）田園綜合體的功能區域

從田園綜合體應具備的功能區域看，主要包含產業、生活、景觀、休閑、服務等區域，每一區域承擔各自的主要職能，各區域之間融合互動，形成緊密相連、相互配合的有機綜合體。

一是農業產業區。主要是從事種植養殖等農業生產活動和農產品加工制造、儲藏保鮮、市場流通的區域，是確立綜合體根本定位，為綜合體發展和運行提供產業支撐和發展動力的核心區域。二是生活居住區。在農村原有居住區基礎之上，在產業、生態、休閑和旅游等要素帶動引領下，構建起以農業為基礎、以休閑為支撐的綜合聚集平臺，形成當地農民社區化居住生活、產業工人聚集居住生活、外來休閑旅游居住生活等3類人口相對集中的居住生活區域。三是文化景觀區。是以農村文明為背景，以農村田園景觀、現代農業設施、農業生產活動和優質特色農產品為基礎，開發特色主題觀光區域，以田園風光和生態宜居增強綜合體的吸引力。四是休閑聚集區。是為滿足城鄉居民各種休閑需求而設置的綜合休閑產品體系，包括游覽、賞景、登山、玩水等休閑活動和體驗項目等，使城鄉居民能夠深入農村特色的生活空間，體驗鄉村田園活動，享受休閑體驗樂趣。五是綜合服務區。指為綜合體各項功能和組織運行提供服務和保障的功能區域，包括服務農業生產領域的金融、技術、物流、電商等，也包括服務居民生活領域的醫療、教育、商業、康養、培訓等內容。

這些功能區域之間不是機械疊加，是功能融合和要素聚集，以功能區域銜接互動為主體，使綜合體成為城鄉一體化發展背景下的新型城鎮化生產生活區。在具體試點建設中，要根據綜合體發展定位和市場需求，統籌推進功能區域建設，不硬性規定功能區域的組成、結構和具體形式，因地制宜、統籌規劃，充分利用現有基礎條件，有機整合資源、科學布局推進，更好實現綜合體的各項功能。

（三）目前國內田園綜合體探索的主要模式

近年來，全國各地立足當地實際，以農業產業為支撐，以美麗鄉村為依托，以農耕文明為背景，以農旅融合為核心，探索建設了一大批具有田園綜合體基礎和雛形的試點，模式不一，特色各異，取得了良好成效和有益經驗。結合近期調研情況，這些探索試點主要包括以下幾種模式：

一是優勢特色農業產業園區模式。該模式是以本地優勢特色產業為主導，以產業鏈條為核心，從農產品生產、加工、銷售、經營、開發等環節入手，打造優勢特色產業園區，以此為基礎，帶動形成以產業為核心的生產加工型綜合體。比如四川省青神縣依托當地竹產業，打造竹林濕地公園、竹編產業孵化園、中國竹藝城國際博覽園等，延伸產業鏈條，形成聚集竹種植、加工、銷售于一體，旅游、電商、文娛完整產業鏈條，促進農民增收。眉州市彭山區在發展優勢特色柑橘產業集群過程中，集中開展標準化果園建設，通過科技示范和品種改良，提升柑橘產業品牌美譽度，依托農民專業合作社和果品協會打造柑橘品牌，并通過電商、團購、物流等方式帶動產品增值、產業增效和農民增收。

二是文化創意帶動三產融合發展模式。該模式是以農村一二三產業融合發展為基礎，依托當地鄉村民俗和特色文化，推動農旅結合和生態休閑旅游，形成產業、生態、旅游融合互動的農旅綜合體。比如四川省浦江縣明月國際陶藝村，依托7000畝竹筍園、3000畝茶園，發展以陶藝為核心的鄉村旅游創客示范基地，吸引文化藝術類人才入駐，配套建設書院、客棧、茶吧、民宿等文化和生活服務設施，已成為成都附近知名的農旅融合示范點，2016年接待游客15萬人，旅游收入超過1200萬元；丹棱縣幸福古村通過引入社會資本，綜合利用古樹、古橋、古民居、古道、古梯田，將偏僻的鄉村民居升級改造為田園意境的休閑民宿，由錦江飯店集團派出管理團隊入村管理，并依托當地資源條件發展葡萄、柑橘等特色產業，打造“農耕文明的活標本”；彭山區岷江現代農業示范園，統籌布局現代農業、休閑旅游、田園社區等功能區，探索政府、企業、原住民、新住民、游客多方共建模式，推動“農業+旅游”融合發展，同時，積極創新體制機制，探索國有建設用地下鄉用于發展產業，農業基礎設施建設采取“財政投入、業主有償使用”新模式，增加村集體經濟收入來源。

三是都市近郊型現代農業觀光園模式。該模式是利用城郊區位獨特優勢，以田園風光和生態環境為基礎，為城鄉居民打造一個貼近自然、品鑒天然、身心怡然的聚居地和休閑區，領略和感受農耕文明和田園體驗，形成一個以休閑體驗為主要特色的生活型綜合體。比如江蘇省無錫市田園東方綜合體，位于無錫市近郊的惠山區陽山鎮，總面積6200畝，集現代農業、休閑旅游、田園社區等產業為一體，倡導人與自然的和諧共融和可持續發展。該項目對村里老房子進行修繕保護成為了特色民居，對村莊內的古井、池塘和古樹進行保護開發，配套建設田園風光，打造了一個世外桃源般的休閑體驗地。四川省新津縣國際田園農博園，依托四川農業博覽會永久性、開放性會址，集中展示農業新品種、新技術、新機具、新機制，園區內布局了國家級臺灣農民創業園、4A級景區斑竹林、有機農場、房車營地、花卉博覽園等，由臺灣引入祥生有機農場，遵循生態農業理念，發展農業特色小鎮經濟，打造有機新農夫創業園，成為依托大型城市發展都市現代型農業的樣板示范區。

四是農業創意和農事體驗型模式。該模式依托當地農業生態資源，創新鄉村建設理念，以特色創意為核心，傳承鄉土文化精華，打造青年返鄉創業基地和生態旅游示范基地，開發精品民宿、創意工坊、民藝體驗、藝術展覽等特色文化產品，發展新產業新業態，構建以鄉土文明和農事體驗為核心的創意型綜合體。比如山東臨沂市沂南縣岸堤鎮朱家林村，三面環山，西鄰高湖水庫，東靠沂蒙紅色旅游小鎮。該村突出“文創+旅游+生態建筑”的深度融合，規劃建設青年鄉村創客中心、鄉村手工作坊、田園創意集市、鄉村生活美學觀美術館、生態建筑技術工坊等新型產業樣板工程，開發特色創意類產業產品，成為獨具特色的創意型田園綜合體。青島市萊西市后山人家田園綜合體，以綠色農產品生態園為主體，建設觀光采摘農業大棚、生態餐廳、農家樂、兒童拓展游樂園，以園區內的休閑、旅游、采摘、度假為核心，建設科普教育基地、手工作坊一條街、特色家庭農場等創意類產品，成為集居住、休閑、優質作物、旅游、采摘、餐飲及高科技示范為一體的大型生態循環休閑示范園。

這些綜合體模式體現了因地制宜、百花齊放的理念和特色，在當地都形成了較大的影響力，對于當地壯大產業實力、農民廣泛受益、生態良性循環和城鄉一體發展都發揮了積極作用，在實踐探索上積累了有益經驗，為我們建設更高水平的田園綜合體提供了樣本和借鑒。同時，我們也應看到，在這些田園綜合體探索中，相對于中央關于“三產融合”“三生統籌”和農民充分參與和廣泛受益等相關要求看，也存在一些短板和瓶頸，比如，有的單純突出產業發展，對于田園綜合體的整體把握和理念認識還不夠全面，沒有統籌考慮宜居宜業的要求；有的沒有強調姓農為農，項目布局和業態發展上與農業未能有機融合，單純將田園村落作為項目落地背景陪襯；有的過于依賴工商資本主導，農民及農民合作社的參與還不夠充分，集體組織資產在外來資本涌入時發揮作用不足，企業、合作社與農民在利益分享機制上還不夠健全，等等。我們要在探索實踐中提升理念認識，在因地制宜、突出特色的基礎上，精準定位、聚集要素、健全功能、補齊短板，堅持用全面、統籌、可持續的觀念和方法，建設理念領先、要素齊全、功能多樣，具有示范引領效應的高水平田園綜合體。

三、推進田園綜合體建設要重點把握的幾個問題

（一）在建設定位上，要確保田園綜合體“姓農為農”的根本宗旨不動搖。田園綜合體的建設目標是為當地居民建設宜居宜業的生產生活生態空間，其核心是“為農”，特色是“田園”，關鍵在“綜合”。要將農民充分參與和受益作為根本原則，充分發揮好農民合作社等新型農業經營主體的作用，提升農民生產生活的組織化、社會化程度，緊密參與田園綜合體建設并全面受益。在這方面，要切實保護好農民的幾項權益：一是保護農民就業創業權益。田園綜合體中的產業要與當地的資源稟賦條件相匹配，以農村現有的產業為基礎，并進行優化升級，要給當地農民提供充分的就業和創業的機會和空間，確保農民在綜合體建設中全面受益。二是保護產業發展收益權益。農村居民往往受資金、技術、管理等方面的限制，在休閑農業、特色產業發展等方面難以與外地工商資本競爭，要建立有效的利益聯結機制，防止本地居民在產業發展和利益分享中被“擠出”，集體資產被外來資本控制。三是保護鄉村文化遺產權益。要用歷史和發展的眼光保護鄉村里的特色民居、遺址、宗祠、寺廟、民俗、非物質文化遺產等，防止過度設計、過度改造和過度開發，在發展鄉村旅游中防止民俗文化活動庸俗化。四是保護農村生態環境權益。要把宜居宜業作為田園綜合體的鮮明特色，在追求“金山銀山”的同時留住“綠水青山”，經濟發展規模要在綜合體的環境承載能力范圍之內，根據經濟規模確定合理的建設規模，防止盲目造鎮。尤其要強調的是，田園綜合體要展現農民生活、農村風情和農業特色，核心產業是農業，決不能將綜合體建設搞成變相的房地產開發，也不是大興土木、改頭換面的旅游度假區和私人莊園會所，確保田園綜合體建設定位不走偏走歪，不發生方向性錯誤。

（二）在推進力量上，堅持以農業綜合開發為平臺，集中相關政策支持合力。要充分發揮有關扶持政策的合力，從基礎設施、產業發展、新民居建設、美麗鄉村、脫貧攻堅等方面集中支持田園綜合體建設。田園綜合體試點涉及面廣、投入大、建設期長。要發揮地方政府主導作用，強化與相關涉農政策和資金的統籌銜接，把農村生產、生活和生態等各領域的支持政策緊密結合，探索以田園綜合體試點為平臺，統籌推進生產生活生態領域建設，促進循環農業、創意農業、農事體驗等方面發展，拓展農業的多功能性，力爭建設一片、成效一片，試點一個、務求精品。要根據田園綜合體建設需要，加強與國土、規劃、建設、金融等方面的溝通合作，圍繞綜合體建設提出支持政策措施。要充分發揮好政府、企業、村集體組織、合作社、農民等建設主體的作用，堅持以產業鏈條為主線，以利益聯結為紐帶，以合作共贏為動力，通過建立科學健全的市場化運行機制，使每一個建設主體都能明確自身定位，主動參與和投入綜合體建設，各盡其能、各取所需，形成建設合力。尤其要處理好政府、企業和農民這三方面的利益關系，確保地域得發展、企業得效益、農民得實惠，充分調動各方面投入、建設和運營的積極性。

（三）在建設內容上，重點推進六大支撐體系建設。以農業綜合開發為平臺推進田園綜合體建設，要圍繞建設目標、功能定位和模式特色，重點抓好生產體系、產業體系、經營體系、生態體系、服務體系、運行體系等六大支撐體系建設。夯實基礎，搭建平臺。按照適度超前、綜合配套、集約利用的原則，集中連片開展高標準農田建設，加強田園綜合體區域內“田園+農村”基礎設施建設，整合資金完善供電、通信、污水垃圾處理、游客集散、公共服務等配套設施條件。突出特色，壯大產業。立足資源稟賦和基礎條件，圍繞田園資源和農業特色，做大做強傳統特色優勢主導產業，推動土地規模化利用和三產融合發展，大力打造農業產業集群；穩步發展創意農業，開發農業多功能性，推進農業產業與旅游、教育、文化、康養等產業深度融合，推進農村電商、物流服務業發展。創業創新，培育主體。積極壯大新型農業經營主體實力，完善農業社會化服務體系，通過土地流轉、股份合作、代耕代種、土地托管等方式促進農業適度規模經營，優化農業生產經營體系，逐步將小農戶生產、生活引入現代農業農村發展軌道。培育和開發農業的多功能性，促進“綠水青山”變為“金山銀山”。綠色發展，改善生態。優化田園景觀資源配置，深度挖掘農業生態價值，統籌農業景觀功能和體驗功能，凸顯宜居宜業新特色。積極發展循環農業，充分利用農業生態環保生產新技術，促進農業資源的節約化、農業生產殘余廢棄物的減量化和資源化再利用。完善功能，強化服務。要完善區域內的生產性服務體系，通過發展適應市場需求的產業和公共服務平臺，聚集市場、資本、信息、人才等現代生產要素，推動城鄉產業鏈雙向延伸對接，推動農村新產業、新業態發展。集中合力，順暢運行。確定合理的建設運營管理模式，政府重點負責政策引導和規劃引領，營造有利于田園綜合體發展的外部環境；企業、村集體組織、農民合作組織及其他市場主體要充分發揮在產業發展和實體運營中的作用；農民通過合作化、組織化等方式參與綜合體建設并多重受益。

（四）在實施路徑上，要充分發揮市場機制作用，鼓勵基層創新探索。田園綜合體建設內容豐富，涉及面廣，對資金、土地、科技、人才等要素有著較大需求。要堅持以政府投入和政策支持為引領，充分發揮市場機制作用，激發綜合體內生發展動力和創新活力。在資金投入上，要改進財政資金投入方式，綜合考慮運用補助、貼息、擔保基金、風險補償金等多種方式，提升財政資金使用效益。積極與農行、農發行、國家開發銀行等金融機構對接合作，通過“財金融合”等方式創新投融資機制，充分發揮財政與金融資本的協同效應。田園綜合體建設主體多元，不同的利益訴求決定了建設資金來源渠道廣泛多樣，要通過財政撬動、貼息貸款、融資擔保、產權入股、PPP等模式，引入更多的金融和社會資本。要創新土地開發模式，按照2017年中央一號文件提出的“完善新增建設用地的保障機制，將年度新增建設用地計劃指標確定一定比例，用于支持農村新產業、新業態的發展，允許通過村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地，通過入股、聯營等方式，重點支持鄉村休閑旅游、養老等產業和農村三產融合的發展”等政策要求，完善新增建設用地的保障機制，探索解決田園綜合體建設用地問題。在完善科技支撐、吸引人才聚集、發展新產業新業態、健全運行服務體系等方面，也要堅持以市場機制為主，配合相關政策支持，使綜合體走上充滿活力的良性發展軌道。要積極鼓勵基層和市場主體，以田園綜合體為平臺，在運行機制、管理方式、業態形式、建設模式等方面進行探索，用創新的辦法解決建設過程中遇到的問題和瓶頸。注重田園綜合體建設經驗積累和規律總結，為全面推開試點奠定基礎。

農業綜合開發建設田園綜合體試點，內涵豐富，任務艱巨，大有可為，前景可期。可以設想在未來的時間里，隨著農業農村發展步伐加快和整體升級，各種類型、各具特色的田園綜合體遍布城郊和廣大鄉村，成為城鄉一體化的典型載體，綜合體內人流、物流、信息流匯聚在一起，產業實力雄厚、環境生態宜居、田園風光秀美，成為城鄉居民生活方式的新時尚，成為支撐城鄉發展、推動經濟發展的新型增長點，以田園綜合體為核心，整個農村面貌實現巨變，城鄉一體化和農業現代化的壯美場景將逐步成為現實。

責任編輯/陳松chensong@fendouzazhi.cn