生產事故引發環境事件應急演練的典型問題剖析*

張小兵, 解玉賓, 曹 杰, 田 雯, 李 偉

(1.河南理工大學 安全與應急管理研究中心，河南 焦作 454003; 2.河南理工大學 應急管理學院，河南 焦作 454003；3.焦作市環境信息中心，河南 焦作 454002)

0　引言

隨著經濟發展和城鎮化進程加快，我國逐漸步入全風險社會，公共安全特別是環境安全形勢愈發嚴峻，重特大突發環境事件時有發生。2014年新修訂《中華人民共和國環境保護法》對環境應急工作的法律責任和問責要求做了進一步明確，環境保護部門在應急管理中面臨的挑戰越來越大[1]，而公眾對環境問題也越來越敏感和關注。當前對應急演練的普遍認識是指針對假定突發事件，來自多個機構、組織或群體的人員執行實際緊急事態下各自職責和任務的排練活動，它作為應急管理日常工作的重要抓手，是考查突發事件責任主體應急準備與處置能力的有效途徑[2]。為檢驗預案的針對性、有效性及可操作性，提高專業隊伍的應急處置能力，發現應急準備和應急動員方面存在的缺欠，地方政府、職能部門和企事業單位通過組織開展突發環境事件應急演練取得顯著成效[3-7]，為環境應急能力提升指明發展目標與工作方向。

經過大量演練設計、實施和反思，人們逐漸意識到生產企業突發環境事件應急演練存在一些亟待研究廓清的問題，例如：為何環境事件應急演練總是設置占比較大的生產事故救援篇幅，甚至生產事故救援“活動”變成環境應急演練的主題；環境事件應急與企業先行處置、生產事故救援、政府指揮協調以及上級部門指導之間確切的關系梳理不清。鑒此，擬通過剖析化工企業典型突發事件應急演練，梳理生產事故引發環境事件的應急處置流程和演練構設思路，并借助1個典型“事件”桌面推演實例，建立生產事故引發環境事件應急演練的設計與實施方法。

1　典型生產事故與突發環境事件應急演練思考

1.1　政企聯合的生產事故應急演練

編制與政府預案相互銜接的應急預案并組織開展培訓演練，是生產經營單位的法定義務，這種每年至少1次的專項或綜合演練也可切實增強企業的應急能力。大量案例分析和演練設計實踐表明，政企聯合的生產事故救援的核心任務包括：報接警、先期處置(如搶救受傷人員、排查事故險情、劃定疏散區域、開辟應急通道等)、危險區域警戒與疏散、被困人員營救與傷員救護、事態控制與險情排除、后期處置與事故調查等，涉及單位主要包括：當事企業、所在地政府、行業安全生產監督管理部門(下文簡稱“安監部門”)、消防部門、衛生部門、公安部門和環保部門等。

生產事故發生后，現場立即報告企業值班室，上報企業負責人后啟動企業(廠區)應急響應；企業有關人員在組織搶險救援的同時，向安監部門、消防部門、衛生部門和當地政府報告情況，請求外部救援力量支持；有關部門接到事故報告后，核實信息并第一時間向屬地政府報告，同時按照工作程序分派力量赴事故現場開展救援工作；在屬地政府成立指揮部并啟動預案后，安監、消防、衛生、公安等部門分別牽頭承擔的應急功能組按照預案和指揮部命令展開救援工作；在事故救援的同時，安監部門會同公安、監察、企業等聯合開展事故調查工作。

政企聯合的生產事故應急演練多由安監部門主導，重點突出安監與消防、衛生及企業協同聯動；少數生產事故救援演練也涉及環境應急情景，但總體上屬于非主題內容或附加項。然而，有關法規和預案要求[8-9]：事故搶險救援過程中應當采取必要措施避免或者減少對環境造成的危害，環保部門負責組織協調事故現場環境應急監測與預警控污工作。應急演練絕非對過往應急實踐的簡單重復，它強調對緊急事態處置規范的探索或對“最壞情景”的模擬仿真[10]。因此，在高風險行業或企業生產事故，特別是可能引發環境事件的生產事故的應急演練構設方面，政企學界應有這樣的共識：環境應急是生產事故救援過程中不可或缺的組成部分，演練中應予重視和體現。

1.2　政企聯合的突發環境事件應急演練

突發環境事件的誘發因素很多，污染物非法排放、生產事故、自然災害等均可引發嚴重的環境事件。在政企聯合的突發環境事件應急演練中，通常選取非法排污和救援過程中的大規模應急排污作為事件情景以考查環保部門的環境監察與執法能力，核心應急任務包括：監測預警、信息報送、污染控制的協調與執行、后期處置與事故調查等。上述事件情景和應急任務涉及的主要單位包括：當事企業、所在地政府、環保部門等。

環境事件發生后，企業立即啟動應急響應：動員自身力量組織搶險救災，劃定污染隔離區和事故疏散區域，開辟應急安全通道，搭建現場指揮部；及時報告當地政府可能的影響區域并請求支援，進一步核實情況后向環保部門報告。環保部門緊急反應：根據企業報告，分派救援力量，結合續報結果和態勢分析進行研判會商；成立負責應急監測和污染控制的2個工作組介入事件處置，企業提供相關技術資料信息、維護現場秩序、保護現場證據。按照要求，環保部門向本級政府和上級環保部門報告事件進展情況：排查污染源方面，查明事件發生的時間、地點、原因、污染物質及數量、周邊環境敏感區等情況，提出防控措施建議；應急監測方面，及時獲取準確信息，掌握、分析、評估污染物擴散路徑和環境質量變化情況，報告監測結果并提供處置方案；事件危害及風險得到有效控制或者消除后，終止環境應急，分派力量開展持續監測和事故調查等后期處置工作。

政企聯合的突發環境事件應急演練多由環保部門主導，本級政府建立指揮部參照專項預案規定進行指揮協調，有關職能部門按照指揮部指示和業務權限開展處置工作，這在一定程度上起到鍛煉隊伍和磨合機制的作用。然而，實際工作中這種成因單一、任務清晰、分工明確的環境事件較少，只有針對具有多樣性、連鎖性的復雜環境事件做最壞情景演練[11-12]，才能真正厘清各職能部門在實際應急中的職責、關系與協同機制。

1.3　生產事故引發環境事件應急演練思考

實地調研和案例分析發現，因生產事故導致的有毒有害物質進入大氣、水體、土壤等引發的環境事件，在各類突發環境事件中占有相當的比例[13]。環境事件次生衍生性突出，蔓延迅速，危害嚴重，影響廣泛，生產事故引發的環境事件往往會升級為重大災害/災難，易造成嚴重的人員傷亡、財產損失和環境破壞，而這類事件的處置也是對政府、企業、社會應急協作能力的嚴峻考驗，例如：2005年中石油吉林石化公司雙苯廠“11·13”爆炸事故引發的松花江水污染事件，對松花江的生態環境產生重大影響，更引發了系列社會公共危機和國際不良影響。

生產事故引發環境事件處置中常出現生產事故救援與環境應急相互交織、互為約束現象，這類事件更放大了指揮交叉和任務重疊的弊端，也更進一步暴露各部門應急定位不準與職責不清等問題：一方面，環境保護職能分散在多個部門且分管部門間關系不明確，環保部門統一監督管理職能在很大程度上被弱化和銷蝕[1]；另一方面，環保部門可能被動承擔大量公共性事務，而人員、資金和政策保證上又缺乏相應配套。

標準演練的PDCA閉環管理屬性，決定多開展類似復雜環境事件應急演練，便可對各職能部門的應急職責進行準確定位，確定環境應急的起點，厘清環境應急、生產事故應急、政府指揮、上級指導、企業處置的相互關系。然而，在目標事件為生產事故引發環境事件的基層組織環境應急演練實踐中，常出現裹挾著厚重的生產事故救援內容的情況，具體表現為：演練設計中，傷員救治、人員疏散、搜尋營救、消防滅火、泄漏封堵等生產事故救援顯性特征的應急情景和場景環節所占篇幅不小，如此構思顯然淡化甚至遠離了目標事件的(環境應急)演練主題；演練實施中，強調救人(人員生命、安全、健康)、財產安全的生產事故救援工作路線與環境應急主題工作路線錯綜交織，不利于廓清目標事件應對機制，更談不上科學、有序、高效應對。上述情況也容易對目標事件處置要求產生錯覺或片面認識。目標事件應急演練存在上述問題的根源在于：我國應急演練業務策劃管理尚處于初級階段，人們多憑借過往經歷、現有認知或刻意追求高顯示度來構設演練，而沒有真正從應急需求和演練強化應急管理績效出發，精心構思、科學設計并嚴謹組織實施目標事件應急演練。那么，生產事故引發環境事件的應急處置究竟需要怎樣的流程，演練中生產應急和環境應急的“戲份”究竟如何設置，成為該類事件演練實施與推廣的瓶頸問題。在此以1個實際的突發環境事件應急桌面推演設計項目為例，對生產事故引發環境事件應急演練的思路和方法進行系統闡述。

2　生產事故引發環境事件的處置流程與演練模式設計

2.1　生產事故引發環境事件處置流程

從搶險救災目標來講，生產事故引發環境事件的處置屬典型的雙線救援，即政府指揮協調下，生產事故救援和環境應急處置按照各自程序開展工作。

生產事故發生時，企業啟動廠區應急響應，根據現場處置方案展開企業先期處置，向安監部門報告事故情況，并向消防、衛生等部門和企業所在地政府請求支援。政府各有關部門按照生產事故處置流程及業務要求準備救援工作；參加本級政府成立的應急指揮部，視情況向指揮部報告現場救援進展并執行指揮部的調度指令；當處置過程中發生異常或事態升級時，及時向指揮部報告并提出處置建議；救援過程中及時響應環境應急要求，完成指揮部安排的其他任務。

當生產事故引發環境事件時，企業啟動環境事件應急響應，展開廠內先期處置，并將情況上報環保部門。環保部門按照預案規定做好環境應急響應工作，并向本級政府和上級環保部門報告事件情況；參加本級政府成立的應急指揮部，上報事件的環境影響、發展趨勢和處置方案，為指揮決策提供咨詢與建議，并完成指揮部安排的其他任務。在環境應急任務目標方面，環保部門根據現場情況，組織力量形成應急監測、污染控制、事故調查等應急功能組展開事件處置；與生產事故救援相關部門有效溝通，提出環境保護要求，指導污染防范處置和生態環境恢復等工作；當事件得到有效控制、險情基本排除時，安排開展持續監測和事故調查工作。

本級政府接到安監、環保等部門事件報告后，根據險情要求、救援實際及態勢分析，會商成立應急指揮部并宣布啟動預案，對事件處置進行統一領導和綜合協調。

綜合上述，以典型Ⅳ級響應為例，政企聯合的生產事故引發環境事件處置流程如圖1所示。

2.2　生產事故引發環境事件應急演練模式

生產事故引發環境事件應急演練應參照前述處置流程展開，但可根據演練組織方的不同各有側重。安監部門在組織演練時可凸顯生產事故救援活動，而將環境應急作為1個組成部分嵌于其中，安監、消防、衛生、環保等部門分設應急功能組，在指揮部統一領導下進行事故處置。對于環保部門來講，生產事故引發環境事件的落腳點在環境應急上，因而在組織該類事件應急演練時理應凸顯環境應急活動。

在大量企業一線調研、監管部門走訪交流和關鍵問題凝練基礎上，提出如下生產事故引發環境事件應急演練建議(以桌面推演為例)：

1)生產應急部分的任務雖多，但可有效集成。作為向環境應急提供信息的通道，其僅需提供關鍵處置結果作為環境應急主題演練的響應信息。在桌面推演設計中，需對生產應急各階段進行必要介紹，確保應急過程完整并對環境應急起到觸發作用。

2)本級政府(應急指揮部)在演練中主要起統籌協調作用，具體業務由各職能部門分工協作完成。

3)將演練重心放在環境應急部分，重點凸顯科學決策、部署落實和過程控制等。可根據演練場景需要，設置應急監測組、污染控制組、事故調查組等應急功能組，以考查或展示環境綜合應急能力。

2.3　基于項目管理思想的應急演練實務分析

1)演練策劃設計方面。演練策劃設計關乎整個突發事件應急演練的成敗，充分的策劃設計是成功實施與科學評估演練的關鍵。在綜合考察國內外演練設計相關成果基礎上，提出以突發事件情景構建、“責任人—資源—措施—事故應對”匹配、演練方案制作為要點的應急演練準備模式[14]，即明確突發事件情景構建的基本思路并據此構建事件情景，繼而進行應急要素匹配以及研究形成各種演練工具包等。同時認為，應加強演練準備設計，即根據演練目標要求、應急預案內容并結合基本處置流程，廓清事故應對所涉及的救援任務、應急職責和履責途徑。

2)演練組織實施方面。演練組織實施是整個演練的重要階段，是對演練策劃設計階段所形成模塊、環節、要點的有效銜接和動態匹配的過程，目的在于充分調動事故相關應急要素，讓演練盡可能接近真實事故應對。在較為正式的大型綜合演練中，策劃方通常預先告知演練場景設置并發放流程鏈圖、演練推演表等工作表單，各應急功能組(參訓者)對照推演表便可了解本組在事故應對全過程中所涉及背景情況、初始場景等基礎信息和核心應對要素，具體如：演練各階段動態信息、動態信息對應的核心問題、任務與預期措施、需參訓者回應的問題與執行措施要求等。

3　生產事故引發環境事件應急演練的設計與實施

近年來，各級各地政府為盡職做好環境應急管理工作，組織開展大量不同類型和規模的突發環境事件應急演練活動，在此，以G市突發環境事件應急桌面推演為例，扼要剖析生產事故引發環境事件政企聯合演練的設

計與實施模式。

3.1　事件情景與演練場景設置

在G市處置突發環境事件應急演練(縣級市，桌面推演，下文相關分析均采用此例)項目開發中，根據生產企業突發事件演練設計的理論與方法[14]，結合環保部門對應急演練的一般要求，構建假定甲醇泄漏事故引發環境事件的事件情景和演練場景，如表1所示。

表1　甲醇泄漏引發環境事件應急情景

3.2　救援任務分析與應急功能組設置

在事件情景與演練場景設置基礎上，通過對該起“事件”演變過程的預測、分析和梳理，獲得“事件”應對各階段核心任務，即：初始應對階段的報接警、先期處置和預案啟動；全面應對階段的警戒公告、醫療救護、強化堵漏、應急監測、污染控制等；擴大應急階段的泄漏控制、應急監測、污染控制等；應急終止與后期處置等；貫穿于應急全過程的電力保障、氣象服務和協同支援等支持任務。

接下來對核心任務進行精細分解，達到可直接執行的程度并定義其履責路徑，以初始應對階段(a階)的核心任務—先期處置(a2)及其可直接執行子任務a21為例，a2可精細分解為企業動員(a21)、傷員急救(a22)、泄漏處置(a23)、污染防護(a24)等4項子任務，其可直接執行子任務a21的履責路徑為：a211根據企業生產事故和環境應急預案，結合險情報告及值班長建議，企業研判決定啟動應急響應；a212成立現場指揮部，確定應急方案，組織先期處置；a213維持現場秩序，劃定污染隔離區及疏散區域。

最后是將具有相近應急業務需求的任務歸為同一類，進行應急功能組劃分并確認各組的責任單位[15]，如：醫療救護(b2)、強化堵漏(b3)、泄漏控制(c2)等構成生產事故救援任務模塊，主要由安監、消防和衛生等部門完成。本次演練設置下轄廠應急組、生產事故救援組、應急監測組、污染控制組和應急支持組等5個功能組的應急指揮部，如圖2所示。

圖2　應急任務分析與功能組設置Fig.2　Emergency tasks analyzing and functional group setting

3.3　導調推演與過程評估

桌面推演多在室內進行，普通會議室或小型報告廳即可滿足要求，利用多媒體投影以有效展示事件背景、演練場景、推演要點等，并設置導調席引導推演進程。參訓者入場方式主要包括2種形式：一種是參訓者直接落座，導調官(主持人)簡要介紹后，開始桌面推演；另一種是在情景帶動下，參訓者按事件響應要求依次由準備區進入推演。演練實施中，除設置1名導調官控制演練進程外，還需若干名評估員(記錄員)觀察記錄推演并進行過程評估，其中：導調官控制推演進度，為參訓者提供動態信息并要求各功能組做出回應；參訓者根據事件情景和已有信息做出響應；評估員觀察記錄推演過程，其后與導調官、參訓者共同完成演練評估報告。以上述演練的擴大應急開始階段為例，導調官宣布進入演練第3部分，“險情就是命令……，現場陸續傳來令人緊張的消息”，引導各功能組匯報現場情況；各功能組匯報后，“(導調官及多媒體顯示)堵漏失敗、將有暴雨、廠內污染物失控，事態陡然升級……總指揮立即組織研判，做出指示”，引導指揮部進行任務部署。需要注意的是，事件情景與演練場景、應急任務分析與功能組設置、會場布置與演練規則等內容基本涵蓋了演練所需核心信息，可根據用戶需求匯編生成演練過程鏈圖或演練腳本，在此不做詳細說明。為保證演練順利進行，演練前應向參訓者說明演練規則，如：人員安排、著裝要求、會場布置和輔助工具等。同時，應強調應急演練過程評估并確保及時反饋，即演練結束后要及時向參訓者明確其在演練中的不足之處及需要改進的方面，并通過專業人員指導來提升其應急業務素質和實戰能力。

提出的演練管理模式在2014年山西省晉城市危化品運輸車輛重大交通事故應急救援實戰演練[16]中得到初次運用，并取得良好效果，創新之處在于：依救援過程時間序劃分，梳理了以初始應對、全面應對和擴大應急為核心的救援任務，厘定了各救援任務責任主體與應急職責，并結合3級救援任務解析了基于各責任主體應急角色交互的履責路徑。在進一步優化基礎上，相繼于2015年山西高平市突發環境事件處置桌面推演和2016年河南新鄭市危險化學品應急綜合演練實踐中取得了預期效果[17-18]，針對當前演練策劃設計普遍存在情景簡單、流程脫節、形式枯燥和部門系統內外銜接不到位等突出問題，提出相應解決方案，具有一定創新性、實用性和推廣應用價值。

4　結論

1)通過剖析典型生產事故與突發環境事件應急演練重點，厘清生產事故引發環境事件應急演練的構設思路。

2)借助某化工企業1例典型“事件”桌面推演實踐，廓清生產事故引發環境事件應急演練的設計與實施方法。

3)探索利用桌面推演厘定復雜突發事件處置流程的新模式，對政企聯合組織復雜事件和最壞情景演練具有參考和借鑒意義。

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