歐盟對影子銀行的監管路徑與最新進展

吳兆豐

摘 要：2008年金融危機后，金融穩定理事會開始著力于全球范圍內影子銀行的研究和監管。歐盟為落實金融穩定理事會的推薦意見，主動強化了對影子銀行的監管，其中貨幣市場基金和證券融資交易及金融工具再利用的透明度問題已經有了立法草案或正式法規。歐盟的立法實踐為我國開展影子銀行監管國際和國內兩個層面的工作提供了有益借鑒。

關鍵詞：影子銀行；貨幣市場基金；證券融資交易；透明度

中圖分類號：F830 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2016）12-0062-07

2008年金融危機將影子銀行徹底暴露在國際社會的視野之下。據金融穩定理事會（FSB）監測顯示，全球影子銀行資金規模從2011年的27萬億美元增長到2014年的36萬億美元，年均增長率為6.3%，占GDP的比重從55%增長到59%。正由于影子銀行龐大的規模，以及金融危機所顯示的巨大破壞力，2008年之后，全球金融監管機構開始密切關注影子銀行發展，并制定了一系列政策措施加強對影子銀行的管控。歐盟作為影子銀行發展的主要區域之一，在金融危機之后主動加強了對其監管的深入研究，于2015年11月25日頒布了《證券融資交易和再利用的透明度及修改第648/2012 號條例的條例》，提供了很好的立法實踐。

一、影子銀行概述——基于FSB的報告

（一）影子銀行的概念

一般認為，影子銀行的概念是由美國太平洋投資管理公司執行董事麥卡利（McCulley）于2007年首次提出，但是國際社會對于影子銀行的確切定義卻莫衷一是。2011年，依據2010年G20首爾峰會做出的關于加強影子銀行監管的決定要求，FSB發布了《影子銀行：范圍的界定》的報告，將影子銀行定義為“涉及傳統銀行體系之外的實體及活動的信用中介體系”。

FSB對該定義確立了兩個層次的判定步驟：一是廣泛涉及非銀行信用中介，從而便于監管機構囊括所有的現存或者潛在的信用中介，盡管其中的一部分目前尚未被監管政策所覆蓋。其中，“信用中介”意指任何機構或者活動，只要它直接或者僅作為信用中介鏈上的一個環節，或者起到促進信用中介的作用均包含在內；“非銀行”是指傳統銀行審慎監管規則不適用或者實質上低于銀行相似業務適用的程度。二是縮小焦點。能夠通過期限/流動性轉換、有缺陷的信用風險轉移和杠桿帶來風險。這包含兩個方面：一是系統性風險，影子銀行采取借短貸長的方式進行運作，并采用高杠桿進行操作經營，同時其也與傳統銀行有著千絲萬縷的聯系，一旦信貸市場出現問題，其風險將會被迅速傳導至傳統銀行業，最終導致整個金融體系的系統性風險。二是監管套利，影子銀行不需要滿足傳統銀行的流動性要求和存款保險要求，“如果影子銀行體系的運作無須將其風險的真實成本內部化，那么它就獲得相對于傳統銀行的優勢（立法要求銀行消化其成本），這就可能會帶來監管套利，從而干擾銀行監管，并帶來更高的杠桿和系統性風險”。總的來說，該報告并沒有對影子銀行下一個準確的定義，而是從監管機構的角度出發，主張將“信貸中介體系中所有在通常銀行監管體系之外運行并且會引發系統性風險和監管套利的實體及活動”納入監管范圍，系統性風險和監管套利成為判斷是否將某一實體或活動納入影子銀行予以監管的重要標準。

（二）影子銀行的分類

正由于影子銀行的概念不明確，影子銀行的分類也隨著監管機構態度的變化而變化，缺少統一的標準。早在2011年《影子銀行：范圍的界定》報告中，FSB就指出：影子銀行包含很多類型的行為或者機構。在這份最初的報告中，FSB對影子銀行體系進行了初步的架構，將其分為信用中介鏈和期限/流動性轉換促進者兩大部分。在緊隨其后的2011年的《影子銀行：加強監督管理》報告中，FSB選取了“資金流動數據”作為影子銀行的主要分類基礎，原因是這種數據在各個國家都能夠獲取，能夠為影子銀行體系提供線索。基于此，影子銀行被劃分為“保險和養老基金”、“公共金融機構”以及“其他金融中介”。但是該種方法也有缺陷，它對金融部門的劃分缺少尺度，各國對金融中介的定義也不相同，因此，在對影子銀行的歸類中，監督管理數據、貨幣統計資料等也被用作輔助方法。

從2012年報告到2014年報告，FSB致力于逐步統一統計尺度，將主要注意力聚焦到可能帶來潛在系統性風險的信用中介行為上，而將不屬于信用中介鏈以及可以審慎合并進銀行集團的機構排除出去。這些被排除出去的機構包括：（1）與保留證券相關的金融資產；（2）不作為信用中介的非銀行金融機構，例如股權投資基金和股權房地產投資信托基金；（3）可以審慎合并進銀行集團的非銀行金融業務，包括金融公司和經紀商。盡管有了這個大的指導原則，但是各成員國對于影子銀行的具體分類依然有差異，相關的統計數據也各自獨立，一方面反映了各國金融業發展情況的不同，另一方面還是標準難以統一的原因。

2015年，FSB引入了“經濟職能”這一新的分類標準，將非銀行金融機構分為五大類別，每個類別均可能產生影子銀行的風險，進而進一步確認非銀行中介中可能產生影子銀行風險以及潛在的需要政策回應的具體類型。這五大類別包括：（1）對容易受到擠兌的集體投資工具的管理，例如固定收益型基金、房地產基金等；（2）依賴于短期資金的貸款撥備，例如財務公司、消費信貸公司等；（3）依賴于短期資金或客戶資產擔保融資的市場活動中介，例如經紀商；（4）信貸創造機構，例如信用保險公司、財務擔保人等；（5）基于資產證券化的信用中介和金融實體資金，例如汽車證券。另外還包括一小部分無法歸入上述五類，但是卻至少含有一部分影子銀行風險，或者沒有充分證據將其排除在影子銀行的范圍之外，也被歸為影子銀行的范疇。通過該分類標準的設定，各成員國初步實現了統計標準的一致，從而將影子銀行的范圍比廣義上的非銀行金融中介縮小了71%，使得各成員國政府對影子銀行的監管對象更加集中。

二、歐盟影子銀行監管制度的發展歷程

盡管歐盟早在2009年就開始著力加強金融市場監管改革的研究和立法工作，但是對于影子銀行的關注卻是在2010年G20首爾峰會之后。為履行G20承諾，并配合歐盟的金融體制改革，歐盟委員會采取多項措施推進影子銀行的相關研究和立法，逐步推進對影子銀行的監管。

（一）影子銀行綠皮書及其回應

2012年3月，歐盟委員會發布了《綠皮書——影子銀行》（以下簡稱綠皮書）的專題報告，公開向社會各界征求意見。綠皮書主要對以下幾個問題進行了討論：

1. 什么是影子銀行？綠皮書沿用了FSB的定義，并以其為基礎對影子銀行的范圍進行了概括，主要包括兩大部分：一是機構，主要包括：（1）執行通過期限/流動性轉換的特殊目的機構，例如資產支持商業票據管道、特殊投資工具（SIV）和其他特殊目的工具等證券化工具；（2）貨幣市場基金（MMFs）和其他具有存款特點的投資基金或產品，該特點使得他們很容易受到大規模贖回（“擠兌”）；（3）投資基金，包括提供信貸或者杠桿的交易所買賣基金（ETF）；（4）提供貸款或貸款擔保，或沒有向銀行一樣被監管的期限/流動性轉換的財務公司和證券機構；（5）發行或擔保信貸產品的保險和再保險公司。二是行為，包括：（1）證券化；（2）證券同業拆借和債券回購。

2. 影子銀行帶來哪些利弊？綠皮書認為，盡管影子銀行能夠為金融體系帶來一定的好處，例如，為投資者提供除銀行存款以外的投資選擇、對某些特殊需求提供更加有效的渠道資源、為實體經濟提供額外的資金支持等，但是，影子銀行也能帶來大量的風險。這些風險可以概括為：（1）類似存款的資金結構可能導致“擠兌”；（2）建立高倍但隱蔽的杠桿；（3）規則和監管套利規避；（4）影響銀行體系的無序倒閉。

3. 監管機構面臨哪些挑戰？綠皮書指出，當前監管機構監管影子銀行存在眾多的挑戰：首先，相關監管機構必須識別和監控相關的實體及其活動，需要眾多監管機構的協調；其次，監管機構應當確定對影子銀行機構監管的方法，包括監管程度、比例以及目前的監管能力等；第三，由于影子銀行問題的解決需要擴大審慎監管的范圍，因此需要有相應的立法予以保障。

4. 哪些監管措施適用于影子銀行的監管？綠皮書提出了三大途徑：一是通過銀行和保險法規間接規制影子銀行；二是擴大目前對影子銀行行為的審慎監管立法的適用范圍，將其適用于新的機構或者行為，從而使得監管套利行為更加困難；三是對一些影子銀行行為進行直接立法規制。

5. 突出問題。這些問題包括：（1）銀行監管立法問題，例如現有的銀行立法是否已經足以涵蓋影子銀行，如何有效計算杠桿等問題；（2）資產管理立法問題，包括提供給交易所買賣基金投資者的流動性與流動性較差的標的資產的不匹配，以及貨幣市場基金的“擠兌”問題；（3）證券借貸和回購協議問題，因為他們能夠迅速增加杠桿和提供給影子銀行主要的資金來源，對它們的監管可能存在漏洞和國家間的不協調；（4）證券化問題，主要包括透明度、標準化以及財務要求等問題；（5）其他影子銀行機構問題，包括如何確認這些機構以及給予有效的監管。

綠皮書發布后，歐盟委員會共收到140份反饋意見，這些反饋意見總體上支持歐盟委員會對上述問題的看法。通過意見征詢，歐盟委員會基本確立了對影子銀行監管的一些基本原則：監管措施應當促進金融穩定、符合比例原則、減少監管套利、反映全球影子銀行的特點、提升透明度以及促進長期發展。

（二）部門協調以及立法路徑的確立

在綠皮書發布之后，隨著歐盟對金融監管的顯著增強，歐盟委員會意圖建立影子銀行監管的路線圖，旨在限制尚未立法領域的突發風險，特別是系統性風險。其實早在2012年11月，歐盟議會就對影子銀行的監管方案問題獨立發布了報告。在該報告中，歐盟議會專門對影子銀行的定義、數據采集和分析方法、影子銀行系統性風險的處理等三個問題進行了闡釋，并希望歐盟委員會對以下問題做出處理：（1）采取提高透明度的措施，特別是對于客戶，包括在匯總的基礎上將抵押標識符和抵押再利用報告給監管機構，同時允許監管機構在無須標準化的基礎上推薦抵押融資市場的最低保證金水平；（2）審查證券化市場，包括對可以增加銀行資產負債表風險的資產擔保債券的審查， 并提出增強其透明度的措施；（3）對可轉讓證券集合投資計劃框架，特別是貨幣市場基金進行審查，要求其采用可變資產價值每日評估，或者保持一個恒定的價值，而不得不申請有限目的銀行牌照，從而接受資本和其他審慎性要求，并積極探索特別流動性要求。

2013年9月，歐盟委員會發布了與歐盟議會、歐盟理事會的溝通文件《影子銀行——應對金融部門的新的風險來源》，對影子銀行監管路線圖進行了規劃：（1）增強透明度；（2）制定高標準的基金架構，特別是貨幣市場基金；（3）制定證券法以限制證券融資交易的相關風險；（4）強化銀行部門的審慎安排；（5）改進影子銀行監管方式。當然，這些措施并非是全部手段，歐盟委員會將不斷評估影子銀行監管的其他措施的必要性。

按照該路線圖的安排，近年來，歐盟委員會大力推進相關措施的立法進程。2013年9月4日，在上述溝通文件發布的同時，歐盟委員會發布了《歐盟議會與歐盟理事會關于貨幣市場基金監管的立法建議草案》（以下簡稱《貨幣市場基金監管草案》），旨在通過增強其流動性狀況和穩定性來確保貨幣市場基金在緊張的市場條件下可以更好地抵御贖回壓力。2015年10月29日，歐盟《證券融資交易和再利用透明度和修改歐盟第648/2012號條例的條例》（第2015/2365號條例，以下簡稱《證券融資交易透明度條例》）正式通過，旨在提升影子銀行中的證券融資交易的透明度和識別這些交易的風險及其大小。

三、貨幣市場基金監管制度設計

由于貨幣市場基金與銀行、企業和政府部門均有密切的關聯，無論是FSB，還是歐盟議會、歐盟委員會等機構，均將貨幣市場基金列為重要的影子銀行部門，但是歐盟一直沒有給予足夠的立法規制。為彌補這一不足，2012年，歐盟委員會以會議、咨詢等形式面向利害相關者、投資者、資產管理人、監督者等主體開展了密集的公開咨詢研究，并通過立法影響評估，最終形成了《貨幣市場基金監管草案》。該草案主要包括以下幾個方面的制度：

（一）投資政策

草案規定了以下投資政策：（1）投資類別要求，即貨幣市場基金可投資于貨幣市場工具、信貸機構存款、金融衍生品和逆回購協議等四種類別，禁止投資于除此四類之外的任何能夠破壞貨幣市場基金流動性的其他資產。（2）投資標的適格要求，即上述四種投資類別均有一定的限定條件，例如，貨幣市場工具剩余期限應當少于397天，如果其是證券化產品，則其基礎標的或者標的池還應當滿足以下條件：只限于企業債券，且該企業債券具有高信用品質和流動性；信貸機構存款期限最長為12個月，且可以隨時支付；逆回購協議可以隨時通知終止，最長不超過兩個工作日，且其資產的市場價值最低不低于其付出的現金價值。上述條件的目的在于確保貨幣市場基金的信用度和流動性，避免因“擠兌”導致系統性風險的發生。（3）投資多樣性要求和集中度限制，包括單一投資類別的投資上限比例和同一發行者的最高風險敞口，例如，投資單一發行者的貨幣市場工具不得超過5%，逆回購協議不得超過20%，投資同一發行者的貨幣市場工具、存款和場外金融衍生工具三者總的風險敞口不得超過10%。（4）投資標的的信用質量評級程序和投資比例確定體系，包括評估對象、評估方法、評估人員以及評估程序，著力加強對投資標的信用質量的全程把控；同時在此基礎上建立投資比例確定體系。上述評估程序應當留有詳細的書面記錄。（5）信用評級管理要求，專門規定了高級管理人員對信用評級的管理職責以及信用評級的報告頻率和內容要求，例如信用評級報告至少應當包括等級的風險狀況、調級、每級的評估參數以及實際違約率的比較等。

（二）風險管理政策

草案首先將貨幣市場基金分為短期投資組合和標準投資組合兩大類型，分別規定了不同的風險管理要求，同時對整個貨幣市場基金規定了“了解你的客戶”政策和壓力測試要求。具體為：（1）短期投資組合規則。要求該投資組合的加權平均期限不超過60天，加權平均償還期不超過120天，每日到期的投資標的不少于10%，每周到期的投資標的不少于20%，不得投資其他品種的標的而導致不能滿足上述比例要求。（2）標準投資組合規則。要求該投資組合的加權平均期限不超過6個月，加權平均償還期不超過12個月，每日到期的投資標的不少于10%，每周到期的投資標的不少于20%，不得投資其他品種的標的而導致不能滿足上述比例要求。在將標準投資組合向貨幣市場基金投資者完全公開披露的情況下，標準投資組合投資于單一發行者的貨幣市場工具可以達到10%，投資同一發行者的貨幣市場工具、存款和場外金融衍生工具三者總的風險敞口可以達到15%。（3）“了解你的客戶”政策。要求基金經理應當基于正當程序原則建立、執行和使用相應的程序了解投資者的數量、需求、行為、持有的份額以及正確地預見由幾個投資者并發贖回的影響；同時，應當保證單一投資者持有的份額價值永不超過當天到期的資產價值，一個投資者的贖回行為不得對貨幣市場基金的流動性產生任何影響。（4）壓力測試要求。應當設置有效的壓力測試程序，就可能對貨幣市場基金產生不利影響的經濟事件或者未來變化進行確認，例如流動性變化、資產信用風險變化、利率變化、贖回規模等，并提出針對不同情形的應對計劃。這種壓力測試應當頻繁進行，最少不少于一年一次，并應當保留書面報告至少五年。該報告應當提交給貨幣市場基金管理董事會、基金經理管理機構，最終提交給歐盟證券與市場管理局（ESMA），由其依據各情形提出指導意見，并依據市場變化每年更新。

（三）對基金本身的要求

草案對貨幣市場基金的價值計算和外部資金支持規定了相應的規則：（1）貨幣市場基金資產價值及其份額的計算，規定了貨幣市場基金份額依照“凈值”計算，并規定了兩者的計算方法——依照“按市值計價”，只有在該方法不可行或者無合格數據的情況下，才可以按照“理論價格”計算，上述價值至少按天計算。（2）外部資金支持。貨幣市場基金原則上禁止外部資金支持，除非在例外情況下，為了保證基金流動性或者穩定份額價值，且要經過合格的監管當局批準，并要求符合三個條件：第一，基金證明外部資金支持的必要性和充分證據證明其迫切性；第二，外部資金支持僅限于其提供時的數額和可獲得時的期限；（3）外部資金支持者應當具有良好的金融聲譽并具有足夠的資金來源，不會因資金支持而受到不利影響，該資金應當為其自有資金并符合其風險管理體系要求。上述資金支持應當以明確合理的方式書面通知每個投資者。

（四）透明度要求

主要分為兩個方面，第一個方面是貨幣市場基金自身的透明度要求。主要有：一是明確性要求。即由基金或者其經理簽署的有關該基金的內部或者外部報告、廣告、信件等任何書面文件中，應當明確該基金屬于短期還是屬于標準貨幣市場基金，并明確其總值和凈值的計算方法。二是禁止性要求。含有以下內容：受擔保的投資、外部資助以保證流動性和穩定份額價值、投資者承擔本金損失風險；且不得明示或暗示保證收益。第二個方面是針對管理機構的透明度要求：一是提交季度報告。基金經理應當按季度向貨幣市場基金合格管理機構進行報告，在需要時同時向基金經理人管理機構提交。報告應當包含基金類型、特點、投資組合及其構成、壓力測試結果、投資者情況等內容，歐盟證券與市場管理局（ESMA）具體制定該報告的技術標準。二是向監管機構提交報告。管理機構在收到報告后，最遲于每個報告季度結束后30天內向歐盟證券與市場管理局轉交所有收到的報告、通知等信息，并建立歐盟范圍內的所有貨幣市場基金建立、管理或者營銷的數據庫。

另外，該草案還對恒定凈資產價值基金進行了特別規定。總的來說，《貨幣市場基金監管草案》對貨幣市場基金規定一整套的限制，旨在保障其流動性以充分應對投資者贖回要求，并確保貨幣市場基金足以安全應對不利的市場變化。當然，該草案所規定的一些標準屬于最低標準，歐盟委員會努力在公共利益風險和措施的成本收益比中尋求平衡。

四、證券融資交易透明度制度設計

增強透明度和降低證券融資交易的相關風險是歐盟影子銀行監管路線圖中的兩大重要目標，而《證券融資交易透明度條例》正是對這兩大目標的具體執行。歐盟委員會于2014年1月29日通過該條例草案，并于2015年6月17日與歐盟議會和歐盟理事會達成一致。2015年10月29日，該條例正式通過，并于2016年1月12日正式施行。該條例的頒布，將極大地提升影子銀行部門證券融資交易的透明度，并確認由其帶來的風險。正如歐盟委員會委員喬納森·希爾（Jonathan Hill）所言：“該條例將使得市場參與者使用證券融資交易來支持經濟發展，同時更加便利地管理和評估其所帶來的風險。這是在金融危機之后我們為促使我們的體制更加富有彈性所做出的又一項重要舉措。”該條例主要規定了三個途徑來提升證券融資交易的透明度。

（一）證券融資交易本身的透明度要求

條例為證券融資交易設定了一系列的制度，努力使其交易的各個方面處于監管機構的監督之下，主要包括以下幾個要求：

1. 報告義務。證券融資交易的相對方應當將所達成的、修改的或者終結的所有證券融資交易詳細情況最遲于下一個工作日報告給依據第5條規定注冊的或者依據第19條規定所承認的交易資料儲存庫。該報告義務視為獲得授權，且不應被認定為違反了基于合同、法律、條例和行政管理的信息披露限制，報告方不承擔任何責任。證券融資交易的相對方應當保留相關資料直到該交易終止之日起至少五年時間。如果交易資料儲存庫不能儲存證券融資交易詳細情況，證券融資交易的相對方應將其報告給歐洲監管機構（歐盟證券與市場管理局）。為保證報告行為的一致性，歐盟證券與市場管理局應依照不同的證券融資交易類型起草該報告的管理性技術標準，并于2017年1月13日之前提交歐盟委員會，歐盟委員會被授權表決適用該管理性技術標準。

2. 交易資料儲存庫注冊義務。交易資料儲存庫應當通過歐盟證券與市場管理局進行注冊，并在全歐盟范圍內有效。已注冊的交易資料儲存庫應當始終確保其符合注冊要求，并將任何實質性變更毫不延遲地通知歐盟證券與市場管理局。為保證適用的一致性，歐盟證券與市場管理局應起草有關具體注冊信息的完整性、正確性、注冊申請、延期等的管理性技術標準，并于2017年1月13日之前提交歐盟委員會，歐盟委員會被授權表決適用該管理性技術標準。歐盟證券與市場管理局應當在接到申請后立即與該申請人所在的成員國相關主管機構交換信息，以保證其注冊的合規性。歐盟證券與市場管理局應在40個工作日內基于充分的理由做出批準注冊或者拒絕注冊的決定，該決定于做出后第5個工作日生效。如果已注冊的交易資料儲存庫不使用達到6個月或者通過非法手段獲得注冊或者不再滿足注冊要求，歐盟證券與市場管理局可以撤銷該注冊。上述注冊決定或者撤銷決定應當在五個工作日內通知交易資料儲存庫，并及時通知其成立的成員國主管機構，同時在其網站上公示已注冊的交易資料儲存庫。

3. 交易資料儲存庫數據的公開使用和獲取。交易資料儲存庫應當定期并通過簡便可獲取的方式發布各證券融資交易類型的匯總數據。交易資料儲存庫應當收集和保存證券融資交易的詳細資料，并保證以下機構能夠立即直接查閱這些資料以便履行職責：歐盟證券與市場管理局、歐洲銀行管理局（EBA）、歐洲保險和職業養老金局（EIOPA）、歐洲系統性風險理事會（ESRB）以及其他歐盟成員國或者歐盟其他法律法規規定的監管或者主管機構。為保證適用的一致性，歐盟證券與市場管理局應制定有關上述定期發布或者機構查閱的頻率、內容、范圍、條件等管理性技術標準，并于2017年1月13日之前提交歐盟委員會，歐盟委員會被授權表決適用該管理性技術標準，但該技術標準應當保證定期發布的匯總數據不會導致任何證券融資交易類型的交易方身份的暴露。

（二）證券融資交易對投資者的透明度要求

條例對投資者的透明度要求是對《可轉讓證券集體投資計劃指令》（歐盟第2009/65/EC號）和《另類投資資金管理指令》（第2011/61/EU號指令）相關規則的補充。該補充透明度要求包括兩個方面：一是定期報告。可轉讓證券集體投資計劃管理公司、投資公司和另類投資資金管理人應當將其使用證券融資交易和總回報掉期情況，以符合歐盟第2009/65/EC號指令和第2011/61/EU號指令的要求通過所規定的半年度或者年度報告透露給投資者，該報告應當包含一定的數據，具體要求規定于《證券融資交易透明度條例》的附件A。為了保證數據披露的統一性并兼顧不同類型證券融資交易的特殊性，歐盟證券與市場管理局被授權制定將附件A的內容具體化的管理性技術標準。二是簽約前告知義務。可轉讓證券集體投資計劃意向書和向另類投資資金投資者的披露文件應當詳述被授權使用的證券融資交易和總回報掉期情況，并包含一份表明這些交易和措施被使用的明確聲明。上述意向書和披露文件應當包含附件B規定的數據。為反映市場實際情況或者保證數據披露的統一性，歐盟證券與市場管理局被授權制定將附件B的內容具體化的管理性技術標準，但是應當考慮該標準適用前有足夠的時間需求。

（三）金融工具再利用透明度要求

為增強契約性和操作性透明度，條例對再抵押的相關參與方規定了最低的通知義務。該義務分為兩個方面：一是權利獲取。任何將收到的金融工具作為抵押品進行再利用的權利獲取應當同時符合兩個條件：（1）金融工具提供方已被及時書面告知以下原因所可能帶來的風險或者后果，包括依據第2002/47/EC號指令第5條做出的使用抵押協議下的抵押品的權利出讓同意，以及締結權利轉移抵押合同。另外，金融工具提供方也應至少被書面告知由于接收方的錯誤可能產生的風險和后果。（2）提供方以書面簽名或者法律上相對等的方式預先明確承認抵押協議依據第2002/47/EC號指令第5條授予的使用權，或者明確同意提供權利轉移抵押合同項下的抵押物。二是權利行使。任何再利用權利的行使行為至少應當符合以下條件：（1）行使再利用權應當符合上述（2）項規定的抵押協議的條件。（2）依據抵押協議取得的金融工具已經從提供方賬戶轉移。如果抵押協議的一方是在第三國建立、其賬戶適用第三國法律的規定，再使用應當由提供方賬戶轉移或者其他合適的方式所證明。上述對再利用權利的規定不影響其他更加嚴格的法規的執行，也不影響對提供方提供更高層次保護的成員國國內法的實施，同時不影響成員國國內法對交易的效力和效果的規定。

該條例在原有法規的基礎上，規定了一系列的透明度要求。建立統一的透明度原則，便于提升金融穩定、保護投資者、促進跨國服務并阻止監管套利，避免成員國國內措施偏離方向，造成內部市場的不當阻礙。通過提升行為的透明度，可以將某些行為從受規制的銀行集團中移向缺少監管的影子銀行的范疇之中，進而提供必要的信息以建立積極有效的政策來防止系統性風險的發生，推進影子銀行監管的具體化。值得注意的是，該條例對跨境問題做了一定的規定，其實際上反映了證券融資交易的跨境特點，體現了金融問題國際治理的理念和思路。

五、結語：全球化背景下的歐盟影子銀行監管之路

FSB在2011年的《影子銀行：加強監督管理》的報告中提出了11項初步建議；2013年，FSB發布《加強監督管理——政策推薦總覽》的文件，將對影子銀行的監管問題集中到五個方面：一是減輕正規銀行體系與影子銀行體系之間的溢出效應；二是降低貨幣市場基金“擠兌”的敏感度；三是評估和調整與證券化相關的獎勵；四是抑制與證券融資交易相關的風險和順周期性刺激，例如回購和證券借貸，它們可能會加劇市場承壓時的資金鏈問題；五是評估和減輕其他影子銀行實體和活動所帶來的系統性風險。這五個方面為全球影子銀行監管提供了框架。

歐盟很早就意識到金融市場是全球化的，影子銀行所帶來的系統性風險應當以國際合作的方式予以處理。自從FSB提出了11項建議，歐盟密切跟蹤FSB的工作進展，依照其建議措施努力推進歐盟范圍內的立法具體化。從最終的結果來看，《貨幣市場基金監管草案》是針對第二個方面，而《證券融資交易透明度條例》則是針對第四個方面。當然，這兩個法律制度（盡管《貨幣市場基金監管草案》尚未成為正式的法律）并非是全新的制度，它是在歐盟原有的金融監管法律制度基礎上，針對新的形勢和新的需求所做的修訂和補充，目的是進一步加強對影子銀行實體或者活動的監管，避免系統性風險的發生。當然，從目前的進展來看，歐盟尚未實現對影子銀行的全面有效監管，一方面影子銀行的概念、范圍和運作時刻在發生變化，全球金融監管法律制度均呈現出明顯的滯后性；另一方面，FSB的建議僅是對影子銀行監管的推薦意見，具體的執行依然需要各國依照自身的法律體系和法律需求進行權衡。

就我國而言，盡管“一行三會”通過法律法規、規章和規范性文件的形式加強了對非銀行金融機構的監管，但是我國的“地下錢莊”、“地下金融中介”仍不可小覷，時常發生的“跑路”現象，會給我國金融體系造成嚴重的損害，影響金融市場的穩定。借鑒歐盟的影子銀行監管制度，我國應當更加注重金融監管的國際化和國內化的有機結合，一方面積極參與影子銀行監管的國際合作，推進全球金融監管體系的形成；另一方面，主動吸納FSB的建議，結合本國實際加強影子銀行監管立法，以自身實踐經驗推進影子銀行國際監管的發展。

參考文獻：

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[4]Financial Stability Board， Global Shadow Banking Monitoring Report 2014， 30 October 2014.

[5]Financial Stability Board，Shadow Banking： Strengthening Oversight and Regulation， Policy Framework for Strengthening Oversight and Regulation of Shadow Banking Entities， 29 August 2013， Part 2.

[6]European Commission， Green Paper Shadow Banking， Brussels， 19.3.2012， COM（2012） 102 final.

[7]European Commission， Responses Received to the Commission's Green Paper on Shadow Banking， December 2012.

[8]Communication to the Council and the European Parliament on Shadow Banking-Addressing New Sources of Risk in the Financial Sector， COM（2013） 614 final.

[9]European Commission， Press Release-Commission's Roadmap for Tackling the Risks Inherent in Shadow Banking， 4 September 2013， IP/13/812.

[10]European Commission， Press Release-European Parliament adopts Commission proposal to improve transparency of the shadow banking sector， 29 October 2015.

[11]European Commission，Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on Money Market Funds， 4.9.2013.

[12]European Commission， Fact Sheet-Regulation on Transparency of Securities Financing Transactions and of Reuse： Frequently Asked Questions， 29 October 2015.

[13]European Commission，Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on reporting and transparency of securities financing transactions， 29.1.2014， COM（2014） 40 final， 2014/0017 （COD）.

[14]Financial Stability Board，Shadow Banking： Strengthening Oversight and Regulation，27 October 2011.

[15]Financial Stability Board， Shadow Banking： Strengthening Oversight and Regulation， An overview of policy recommendations， 29 August 2013， Part 2.

[16]袁達松.對影子銀行加強監管的國際金融法制改革[J].法學研究，2012，（2）.