新形勢下深化國庫集中收付制度改革的思考

周杰　陳先川

國庫集中收付制度是指國家集中管理所有政府財政性資金，并實行集中收繳和集中支付的制度。它包括了兩層含義：一是賬戶設(shè)置。它又包括兩種，一種是國庫單一賬戶，只需要在中央銀行開設(shè)一個賬戶；另一種是國庫單一賬戶體系，除了在中央銀行開設(shè)賬戶外，還在眾多的商業(yè)銀行開設(shè)賬戶。二是收支繳撥方式。在國庫單一賬戶下，要求政府的所有財政收支全部通過國庫單一賬戶進(jìn)行，即政府所有的財政收入都繳入國庫單一賬戶，所有的支出通過單一賬戶直接劃轉(zhuǎn)給為政府提供商品或服務(wù)的收款人。在國庫單一賬戶體系下，除了國庫單一賬戶下的資金管理模式外，部分財政資金的收繳和支付通過開設(shè)在商業(yè)銀行的賬戶進(jìn)行。

2001年，財政部、人民銀行聯(lián)合頒發(fā)《財政國庫管理制度改革試點方案》，國庫集中收付制度開始推行，截至目前，已基本完成在全國范圍內(nèi)的推廣實施。10多年來，國庫單一賬戶體系逐步建立完善，逐步取消了征收機關(guān)和預(yù)算單位在商業(yè)銀行設(shè)立的多重賬戶，收支賬戶過多過濫狀況得到徹底改善；收入收繳程序得到規(guī)范，政府所有資金納入收繳范圍，并采用直接繳庫和集中匯繳方式繳庫，收繳不全面和不及時狀況得到明顯改善；財政支撥程序得到優(yōu)化，設(shè)計了以財政直接支付為主、財政授權(quán)支付為輔的支付方式，建立了財政集中大額支付為主、授權(quán)預(yù)算單位分散支付為輔的支撥主體，款項直達(dá)收款人，“以撥代支”現(xiàn)象已經(jīng)消除。

2015年1月1日新《預(yù)算法》的頒布和實施，明確了我國國庫由中國人民銀行經(jīng)理。這是對央行經(jīng)理國庫成果的再次肯定，從法律上保障了央行經(jīng)理國庫的體制。同時，新《預(yù)算法》第六十一條規(guī)定，“國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理”，這不僅是對我國國庫集中收付制度改革成果的肯定，也將這一制度提高到了法律的層次，提出了更高的目標(biāo)要求，這對于積極推動我國國庫集中收付制度改革與發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義。

一、我國國庫集中收付制度改革存在的問題

（一）相關(guān)法律法規(guī)不完善

《財政國庫管理制度改革試點方案》從2001年出臺，一直沿用至今，正式的改革方案始終沒有出臺。國庫集中收付制度改革對立法的要求較高，現(xiàn)有的《中國人民銀行法》、《國家金庫條例》等法律制度尚不能滿足改革的法制要求。一是隨著國庫業(yè)務(wù)的逐漸變化，現(xiàn)有法律法規(guī)的很多條款已經(jīng)不再適用，如《國家金庫條例》自從頒布以來一直未予修訂，其中完全沒有國庫集中收付管理的內(nèi)容，這不僅嚴(yán)重阻礙了國庫服務(wù)社會效能的發(fā)揮，也與建設(shè)現(xiàn)代化服務(wù)型國庫的目標(biāo)相悖。二是有些法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，又未制訂指導(dǎo)實際工作的配套制度。新《預(yù)算法》只是籠統(tǒng)地提出了國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對于賬戶的建立以及財政收支的流程設(shè)計并未進(jìn)行闡述，《預(yù)算法實施條例》也尚未修訂完成。

（二）財政資金分散管理嚴(yán)重

由于受到當(dāng)時客觀條件的限制，改革試點引入了國庫單一賬戶“體系”的概念，財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)收支過渡賬戶（非稅收入專戶、預(yù)算單位零余額賬戶等），造成大量財政資金游離于國庫之外。根據(jù)2010—2014年國庫統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2014年地方財政專戶存款利息收入為495.85億元，較2010年增加412.68億元，年均增長56.3%。根據(jù)某市國庫統(tǒng)計，包括結(jié)算和非結(jié)算賬戶在內(nèi)，2014年末游離在全市國庫外的財政資金是國庫庫款資金的9.5倍，到2015年底甚至高達(dá)21.6倍。游離在外的財政資金，不僅不利于深入推進(jìn)國庫集中收付制度改革，也會帶來資金風(fēng)險。

（三）商業(yè)銀行代理國庫集中支付模式問題日益突出

在改革方案出臺時，由于處在業(yè)務(wù)模式探索階段和系統(tǒng)上的約束，采用了商業(yè)銀行代理國庫集中支付模式，銀行先支付，國庫后清算，即“先支付、后清算”模式。商業(yè)銀行作為以營利為目的的商業(yè)性金融機構(gòu)，既無權(quán)限也無意愿對支出進(jìn)行監(jiān)督，同時對財政資金具有天然的偏愛，當(dāng)庫款不足無法清算，商業(yè)銀行未支付、先清算或商業(yè)銀行未將退回資金及時匯劃國庫時，商業(yè)銀行墊付或占壓財政資金的問題就會出現(xiàn)。有關(guān)調(diào)研結(jié)果表明，代理銀行長期墊付財政資金，并且墊付時間長、金額大并呈擴大變化趨勢。調(diào)查顯示，墊付時間30天以上的占比約10%，部分墊付長達(dá)4個月，平均每筆墊付1286萬元，其中財政直接支付平均每筆墊付2013萬元，單筆墊付最高達(dá)4.74億元；財政授權(quán)支付平均每筆墊付304萬元。除此之外，代理銀行占壓財政資金呈普遍化態(tài)勢，平均每筆占壓130萬元，單筆占壓最高達(dá)1.39億元，占壓時間從1天至120天不等，其中，7天以上筆數(shù)占比為16.3%，資金占比為57.4%。

（四）違規(guī)調(diào)撥財政資金呈現(xiàn)普遍化態(tài)勢

由于商業(yè)銀行代理國庫集中支付模式缺乏有效的制衡機制，國庫無法做到對每筆支出進(jìn)行實時、逐筆、全面的控制，只能事后進(jìn)行匯總資金清算，事中監(jiān)督作用難以發(fā)揮。人民銀行國庫總局對2014年前三季度地方國庫集中支付業(yè)務(wù)運行情況的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地方財政部門存在將庫款大量調(diào)往財政專戶問題；地方預(yù)算單位存在通過代理銀行將庫款間接調(diào)往其他實有資金賬戶問題。違規(guī)調(diào)撥財政資金問題比較普遍，其中，西部地區(qū)最為嚴(yán)重（金額與筆數(shù)分別占比為93.93%、45.16%），中部地區(qū)次之，東部地區(qū)相對較少。違規(guī)調(diào)撥財政資金成為地方財政隨意調(diào)劑收支的重要手段。

（五）國庫現(xiàn)金管理具體工作有待完善

我國國庫現(xiàn)金管理發(fā)展緩慢，地方國庫現(xiàn)金管理還處在試點起步階段。國庫現(xiàn)金管理的重要性、緊迫性隨著國庫集中收付制度改革的推進(jìn)日益凸顯出來。一是國庫庫存資金大量閑置，致使財政資金運行效率不高；二是地方國庫現(xiàn)金管理缺乏有效手段防控運作風(fēng)險。采取硬堵的方式，不僅導(dǎo)致暗箱操作，增加國庫資金風(fēng)險，也容易對地方金融秩序產(chǎn)生不良影響。從目前一些先行以隱蔽或變相的方式開展國庫現(xiàn)金管理的地方來看，對國庫現(xiàn)金管理投資產(chǎn)品選擇單一，大多數(shù)以定期存款的方式存于商業(yè)銀行，同時基層商業(yè)銀行缺乏投標(biāo)抵押物，國庫資金存在潛在風(fēng)險。

二、國外國庫集中收付制度改革及其啟示

（一）國外國庫管理制度改革的基本情況

國際上很多國家在財政管理制度中采取了國庫集中收付制度。探究其制度改革情況，對我國深化國庫集中收付制度的改革無疑具有重要的意義（見表1）。

從表1可以看出，這些國家的國庫改革路徑具有以下共同特征：

1. 國庫職能已經(jīng)由最初的簡單對政府資金進(jìn)行管理發(fā)展成為全面履行財政管理的職能，更加突出對財政預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督與管理。與此同時還肩負(fù)著為政府籌集資金、發(fā)行管理國債的職能。

2. 國庫機構(gòu)的設(shè)置大體可分為兩種：一種是獨立的國庫機構(gòu)，主要以美國和意大利等國家為典型。另一種是非獨立的國庫機構(gòu)，通常設(shè)在財政部內(nèi)，隸屬于財政部。

3. 單一化、集權(quán)化的國庫賬戶運作機制。（1）單一化的賬戶設(shè)置，不允許政府在其他類銀行開戶，將所有的財政資金都集中存在中央銀行賬戶。（2）集權(quán)化的支出模式。為規(guī)范政府現(xiàn)金支出行為，加強對政府資金的管理以及對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，西方國家大多數(shù)采用集權(quán)化的政府支出模式，通過國庫單一賬戶直接將款項支付給為政府提供商品或者服務(wù)的供應(yīng)者（收款人）。

另一方面，由于各國的政治、經(jīng)濟體制及社會文化的不同，再加上原先早期的國庫管理制度的差異，以及在實行過程中面臨的具體問題不同，為適應(yīng)本國國情和政治文化需要，各國在國庫管理制度改革中存在不同的差異。其差異性主要表現(xiàn)在兩個方面：（1）各國在推行改革過程中，在改革理論依據(jù)和路徑選擇方面，由于國情不一樣，沒有形成統(tǒng)一的模式。（2）國庫機構(gòu)的設(shè)置沒有統(tǒng)一的原則。盡管他們大多采用了單一的賬戶管理，但是在機構(gòu)的設(shè)置上仍缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識。有些國家的國庫作為單獨的機構(gòu)而存在，有些國家的國庫則設(shè)在財政部下，作為附屬機構(gòu)，有些則采取代理國庫制。

（二）對我國的啟示

一要健全法制。從法律層面為國庫集中收付制度發(fā)展提供強有力的保障。國外比較成熟的國庫管理制度改革經(jīng)驗告訴我們，沒有健全的法律法規(guī)就很難保障這一制度改革的成功。二要嚴(yán)格完善單一賬戶設(shè)置。從內(nèi)部管理層面強化國庫集中收付制度的核心。國庫集中收付制度的核心主要表現(xiàn)在對政府財政的控制能力與管理能力。國庫單一賬戶要求對政府財政資金進(jìn)行公開化、透明化的管理。所以，建立完善嚴(yán)格的單一賬戶對國庫集中收付制度改革的成功具有舉足輕重的作用。三要實行央行經(jīng)理國庫制。央行經(jīng)理國庫有著豐富的實踐經(jīng)驗和堅實的理論基礎(chǔ)，在制度、技術(shù)和組織保障等各方面都具有不可替代的優(yōu)勢。尤其是我國當(dāng)前制度下，有利于形成財政部門和中央銀行相互協(xié)作又互相制衡的格局，保障國庫資金的安全。四是加強現(xiàn)代化國庫信息系統(tǒng)。從運行層面保障改革的有效進(jìn)行，財、稅、庫、銀的橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)以及現(xiàn)代化的國庫會計集中核算系統(tǒng)和會計分析系統(tǒng)是國庫集中收付制度有效實施的保障。

三、新形勢下國庫集中收付制度改革的建議

（一）進(jìn)一步建立健全國庫法規(guī)制度

對于《國家金庫條例》、《財政國庫管理制度改革試點方案》、《預(yù)算法實施條例》、《國家金庫條例實施細(xì)則》等法律法規(guī)中不適應(yīng)國庫集中收付制度發(fā)展需要的內(nèi)容要及時進(jìn)行修改。為確保國庫部門行使監(jiān)管職能中有章可循、有法可依，可以通過制定《國庫法》切實保障國庫部門依法履職。為切實提高人民銀行在經(jīng)理國庫中依法行政的能力，可以研究制定《國庫監(jiān)督和處罰辦法》。

（二）建立國庫單一賬戶，實現(xiàn)國庫集中收繳和撥付

國庫單一賬戶是現(xiàn)代國庫管理大廈的“基石”，更是現(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)。實現(xiàn)國庫集中收付制度的關(guān)鍵是建立國庫單一賬戶制度，所有財政資金通過國庫單一賬戶辦理收支。因此，要逐步清理財政專戶和各類收支過渡賬戶，嚴(yán)控新增財政專戶，確有必要的需開設(shè)在國庫。同時，在國庫單一賬戶的基礎(chǔ)上，加快國庫直接支付模式工作進(jìn)程，逐步取消商業(yè)銀行代理集中支付模式，徹底解決“先支付、后清算”模式弊端，真正實現(xiàn)由國庫集中辦理支付業(yè)務(wù)。

（三）加強信息系統(tǒng)建設(shè)，提高國庫現(xiàn)代化信息管理水平

一方面，要立足當(dāng)前，有效整合優(yōu)化庫、財、稅、銀的相關(guān)系統(tǒng)，盡快實現(xiàn)各系統(tǒng)互聯(lián)互通和信息共享，逐步實現(xiàn)財政和國庫“雙中心”模式，即國庫分別與財政和商業(yè)銀行聯(lián)網(wǎng)，財政分別與預(yù)算單位和國庫聯(lián)網(wǎng)，從而實現(xiàn)四方系統(tǒng)互聯(lián)和信息共享，提升國庫服務(wù)水平。另一方面，按照建立現(xiàn)代化服務(wù)型國庫的要求，制定切實可行的實施方案，穩(wěn)步推進(jìn)國庫信息化建設(shè)，提高國庫信息化服務(wù)水平。

（四）完善國庫現(xiàn)金管理，助推國庫集中收付制度改革

國庫現(xiàn)金管理是現(xiàn)代國庫管理的核心，國庫現(xiàn)金管理與國庫集中收付制度的改革是緊密聯(lián)系、不可分割的。為有效推動國庫現(xiàn)金管理工作，一是明確國庫現(xiàn)金管理的主體，合理確定財政、人民銀行、商業(yè)銀行的職責(zé)，做到相互配合、風(fēng)險可控。二是提高國庫現(xiàn)金流量預(yù)測能力，國庫現(xiàn)金流量的預(yù)測是有效開展國庫現(xiàn)金管理、提高國庫資金使用效益、建立和完善國庫現(xiàn)金管理制度的重要決策依據(jù)。三是建立健全操作規(guī)定，總結(jié)中央國庫現(xiàn)金管理操作規(guī)程的利與弊，借鑒中央和試點省份現(xiàn)金管理工作實踐，建立健全適合地方實際的國庫現(xiàn)金管理相關(guān)規(guī)定。

（責(zé)任編輯 劉西順；校對 GX）