機關事業單位養老保險制度改革中“中人”改革障礙分析及對策探究

郝麗+張玉梅

摘 要 隨著國發〔2015〕2號文件的出臺，機關事業單位工作人員養老保險制度改革正式起步。我校作為省直事業單位，在職人員中多數屬“中人”，他們對于改革的認同程度、“中人”養老金待遇的確定準則以及制度改革中“中人”轉軌成本問題等都將關系到改革能否順利完成。本文針對“中人”的穩步過渡問題，深入考察其改革障礙，通過對國外公職人員養老保險制度改革歷史進行梳理，同時借鑒我國養老保險制度發展及改革試點階段的經驗，為改革障礙的清除提出了對策，實現制度改革的穩步推進。

關鍵詞 機關事業單位 養老保險制度 “中人” 改革障礙

作者簡介：郝麗，河北農業大學講師，研究方向：人力資源管理與社會保障；張玉梅，河北農業大學人事處。

中圖分類號：D922.5 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.313

一、前言

隨著國發〔2015〕2號文件《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（下文簡稱《決定》）的出臺，自2014年10月1日起我國機關事業單位開始實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，標志著存在了約20年的養老金“雙軌制”的終結。作為在改革前參加工作、改革后退休的“中人”，他們對于改革的認同程度、“中人”養老金待遇的確定準則以及制度改革中“中人”轉軌成本問題等都將關系到改革能否順利完成。本文針對“中人”的穩步過渡問題，深入考察其改革障礙，通過對國外公職人員養老保險制度改革歷史進行梳理，同時借鑒我國養老保險制度發展及改革試點階段的經驗，為改革障礙的清除提出對策。

二、“中人”改革障礙分析

（一）思想觀念障礙

我國長期以來實行養老金雙軌制，機關事業單位人員在職期間不用繳納養老保險，退休后享受國家財政撥款的退休金。如今，為了實現全國范圍內統一的就業人員養老保險制度，機關事業單位與企業養老保險制度并軌，工作人員既要在在職期間參保繳費，退休后的養老待遇還可能下降。本次改革是當權者和既得利益者對自己動手術，再加上在養老保險雙軌制改革試點階段出現的各種改革障礙，都說明人們對于養老金并軌存在很大的思想觀念障礙，思想問題如果得不到妥善解決，既不利于改革的順利推進，也不利于單位和社會的穩定和諧。

（二）養老待遇標準障礙

養老保險制度的改革必然導致機關事業單位退休人員養老待遇計發辦法與以往的不同，由此產生并軌前后待遇差距的問題。據《決定》規定，“老人”實施老辦法，“新人”待遇參考改革后的新辦法，對待“中人”，在發給基本養老金、個人賬戶養老金及職業年金的同時，再發給過渡性養老金。在待遇確定過程中，各群體成員間不免都會進行比較，若不能妥善處理好各群體間的利益平衡問題，將會直接導致新的矛盾產生，影響養老保險制度“并軌”改革的平穩過渡與順利實施。

（三）轉制成本障礙

要進行養老保險制度改革就必然會有轉制成本。“老人”因在改革前就已退休，從未建立個人賬戶；“中人”在改革前的參加工作時段未進行個人賬戶積累與社會統籌保險繳納。因而，國家為“老人”支付的全部養老金，“中人”改革前應繳的單位繳納與個人繳納部分，共同構成了機關事業單位養老保險制度“并軌”改革的轉制成本。

“中人”的轉制成本經測算為5.175萬億元，將改革前平均工作年限18.25年作為視同繳費年限長度，經分攤每年平均攤銷2835.62億元；“老人”的轉制成本經測算為13.089萬億元，將老人平均領取養老金年限19年作為“老人”的平均余命期限，經分攤每年平均攤銷6888.95億元。經合計，每年的轉制成本攤銷額為9724.57億元，占2015年全國財政總收入的6.39%，再加上當年社會保障與就業支出的12.48%，總支出比例高達18.87%。

三、“中人”改革完善對策：

（一）堅持增量改革，解除思想障礙

思想障礙的解除首先要體現在不降低現有收入水平，這是改革試點階段的經驗教訓總結。本次養老保險制度并軌改革政策的制定充分考慮了新參保人員的思想障礙問題，從原則上秉承增量改革，通過薪酬增量進行待遇結構的調整和機制的轉換，保證在職人員在繳納養老保險的同時現有收入不降低，退休人員現執行待遇不下降。增量改革是在當前形勢下較務實的一種改革策略，可最大限度降低改革阻力，確保制度并軌改革的順利實施。思想問題得到妥善解決，既有利于改革的順利推進，也有利于單位和社會的穩定和諧。

（二）完善配套政策，解除待遇障礙

1.發揮職業年金的補充機制：職業年金是機關事業單位及其工作人員在參加機關事業單位基本養老保險的基礎上建立的一種補充養老保險制度。主要有三個特點：其一，職業年金是機關事業單位工作人員薪酬福利管理、人力資源管理的重要補充機制，可避免職工退休前后收入大幅度變化，并可刺激在職員工的工作積極性；其二，職業年金是針對機關事業單位及其工作人員制定的養老保障制度，具有強制性，且在經濟承受范圍內，利于制度的順利推行；其三，職業年金資金的本質屬性是保值增值，進而決定了職業年金資產對投資的內在需求。

職業年金非常重要的一個作用是補充養老。改革前，企業養老金替代率平均在40%到45%之間，而機關事業單位的養老金替代率在60%左右；改革后，機關事業單位的養老金發放標準按照企業執行則會出現養老金替代率大幅下降的問題，而職業年金的存在可使機關事業單位的養老金替代率提高15%左右，恰好補足了因改革而導致的養老金下降部分，實現改革的平穩過渡。

2.過渡期過渡性養老金政策：為保證“中人”待遇的平穩過渡，國家政策規定設立10年的過渡期，在發給退休職工基本養老金的同時，再補發過渡性養老金。過渡性養老金的確定是依據視同繳費年限，使用退休時點職務對應的視同繳費指數來參與計算的，因而如何確定合理的視同繳費指數成為“中人”過渡的難點。

為確保機關事業單位養老保險制度“并軌”改革的平穩過渡，現提出以下建議：（1）替代率水平需保障或提高時，應避免在過渡性養老金中解決，可通過較高的個人賬戶記賬利率和職業年金記賬利率來實現；（2）通盤評估機關事業單位每年的工資增長率，保障新老辦法待遇持平；（3）制定養老金待遇調整政策時，應合理把控“中人”、“新人”、“老人”三類利益群體的調整幅度；（4）加強精算技術專業人才培養，為制度“并軌”改革提供強有力的支撐力量。

3.養老金規范化調整機制：養老金調節機制關系到機關事業單位廣大退休職工的切身利益，應有明確公開的制度，具體的調整規則與計算公式，將參數通過市場化的自我調節來實現更加客觀的調整過程。對于具體的調整參數，在此我們主要考慮物價上漲因素與經濟增長因素，養老金調整幅度=物價上漲率+實際工資增長率的一定比例。2001-2013年，中國年均物價上漲率為2.5%，機關事業單位職工平均實際工資增長率為11.5%，同時假定退休職工分享經濟發展成果的比例為30%，由此得出退休職工基本養老金調整幅度建議為：2.5%+11.5%€？0%=5.95%。《關于2015年中央和地方預算執行情況與2016年中央和地方預算草案的報告》指出，自2016年1月1日起企業和機關事業單位退休人員養老金標準調整幅度確定為6.5%左右。合理的養老保險待遇調整機制可以科學地確定養老金漲幅，也可以有效緩解養老保險基金收支平衡壓力。

（三）內外措施并舉，緩解財務危機

1.制度內消化：我國政府越來越重視轉軌成本問題，也尋求嘗試過許多方法來減少隱性養老金債務和支付轉軌成本：（1）“老人”按原財政渠道給付原標準養老金，在一定程度上減少了轉軌成本；（2）以擴大養老金覆蓋范圍來拓寬資金渠道，充實養老保險基金；（3）推遲退休年齡；（4）提高在職人員繳費比例，至今養老保險社會統籌部分的繳費率已逐步提高到了20%，以此獲取更多的資金支持。下面就延長退休年齡與擴大養老金覆蓋范圍進行具體分析。

一是延長退休年齡。退休年齡是養老保險制度中最有影響力的變量因素之一，延長退休年齡既可以增加繳納養老保險的在職職工人數，提高養老保險基金收入，又可以減少享受養老金的退休人數，降低養老保險基金的支出，進而緩解轉制成本壓力。人社部養老保險司原副司長張建明表示，延遲退休方案目前還在報批中，預計2017年推出，并保持3至4年公示期，初步計劃從2021年開始執行。延遲退休方案將從實際出發，區分不同群體的情況，在制定政策時考慮“分步走”，同時遵循“小步慢走，漸進到位”原則，每年推遲幾個月時間，經過相當長的一段時間最終達到法定退休的目標年齡。

二是擴大養老保險覆蓋面。擴大養老保險覆蓋面來拓寬資金渠道，充實養老統籌基金，在一定程度上可以緩解養老金支付壓力，但不能將其作為解決我國轉軌成本問題的主要手段。其一，“新人”在繳納養老保險的同時也在積累著自己退休后領取養老金的權益。“新人”繳費能否作為解決轉賬成本問題的手段在一定程度上取決于基金增值率與工資增長率，若能合理利用可緩解短期基金壓力，但長久來看并不能從根本上解決問題；其二，舊體制下，我國大多養老金權益都凝結在了國有資產內部，因此國家應對轉制成本承擔主要責任，利用“新人”來解決轉制成本問題顯然是有轉移責任的嫌疑，且不利于“新人”參與養老保險繳納的積極主動性。

2.制度外解決：解決轉制成本問題不能僅依靠制度內消化，主要還需制度外解決。最根本的解決辦法還是通過調整財政支出結構，加大財政補貼力度。參考國際經驗，大多數國家的普遍做法都是調整財政支出結構，提高養老保險補貼比重。在決定改革前嚴格控制政府支出，積累財政盈余，到改革時可用來補償大部分養老金債務。目前我國的國民生產總值中僅4，3%用于養老保險補貼，而美國、日本等發達國家的養老保險財政補貼可達20%，可見我國的養老保險財政補貼遠遠低于國際水平。因而，我國應調整財政支出結構，壓縮一些財政支出項目，加大養老保險財政補貼力度，同時國有經營收益充實社保基金、國有股權劃撥社保基金、中央收入超預算劃撥社保基金，拓寬養老金的投資領域，通過投資增值來補貼轉制成本等。

四、結語

“中人”是本次養老保險制度改革影響最直接和廣泛的人群，如何保障改革前后“中人”待遇公平合理，實現平穩過渡是制度改革的重點和難點。本文針對制度改革中所遇到的“中人”改革障礙問題，提出堅持增量改革，解除思想障礙；完善配套政策，解除待遇障礙；內外措施并舉，緩解財務危機的可行性對策，實現養老保險制度并軌改革的公平、合理、可持續發展。

參考文獻：

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