行政訴訟起訴期限疑難問題簡析

摘 要 本文從行政訴訟起訴期限定義說起，闡述了起訴期限與容易混淆的概念訴訟時效的區(qū)別。列舉了現行行政訴訟法律對起訴期限的具體規(guī)定及如何理解適用，剖析了規(guī)定背后的立法意圖。最后對司法實踐中無明文規(guī)定，適用疑難的幾種特殊情形的起訴期限進行了分析與論證。

關鍵詞 起訴期限 訴訟時效 訴訟類型

作者簡介：邢秀杰，石家莊市中級人民法院。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.352

一、 起訴期限的內涵

（一）起訴期限的定義

“良好行政的內涵是，對于公共機關行使權力作出的決定，除非為實現利害關系人的公正絕對必須，不應當讓公共機關和第三人覺得該決定的法律效力長期懸而未決。”①起訴期限，即法律規(guī)定行政相對人對于特定的行政糾紛向法院請求司法救濟的時間限制。起訴期限屆滿之后，行政行為便獲得了形式確定力?？梢?，起訴期限制度的設計需要在保護行政行對人訴權與維護行政行為效力以及社會秩序穩(wěn)定之間尋求一種平衡。

（二）起訴期限與訴訟時效的區(qū)別

起訴期限與訴訟時效都是法律給付原告權利救濟的時間限制，都是“法律不保護權利的睡眠者”法諺的具體體現。司法實踐中，許多法律人亦經常混淆起訴期限與訴訟時效，在行政法律文書以及行政審判庭審中經常用訴訟時效用語取代起訴期限，事實上二者存在很大差別。訴訟時效主要適用于民事領域，而起訴期限主要適用于行政領域。訴訟時效期間經過，原告雖仍能提起訴訟，但其勝訴權即無。在私權領域，訴訟時效超過，只能由被告或第三人主張，法院如若主動適用進而判決駁回訴訟請求，則屬于越俎代庖。而對于起訴期限，法官則可依職權主動審查，倘若原告超過起訴期限，法院可直接裁定不予受理或駁回起訴。另起訴期限不發(fā)生中止與中斷問題，一般情況下為不變期間，特殊情況下當事人可申請延長或扣除被耽誤的時間；而訴訟時效則是可變期間， 可以因起訴或對方同意履行義務等事由而發(fā)生中斷，亦可以因不可抗力等事由而產生中止。

二、現行法對起訴期限的具體規(guī)定以及理解適用

（一）行政訴訟一般起訴期限

新《行政訴訟法》第四十六條第一款規(guī)定，行政相對人直接向人民法院提起行政訴訟的起訴期限為六個月，從知道或者應當知道行政主體作出行政行為之日起算。法律另有規(guī)定的除外。該條款將修改前的行政訴訟法規(guī)定的三個月起訴期限延長為六個月，是立法者在各種利益取舍平衡時給予權利救濟適當傾斜。且行政機關作出行政行為時，法律規(guī)定還課以其告知行政相對人與利害關系人訴權和起訴期限的義務。

那么，為什么行政相對人與利害關系人還需要被告知訴權與起訴期限呢？ 此規(guī)定體現了行政訴訟法控制行政權，保護公民權的立法本意。如果行政機關不告知訴權和起訴期限，行政相對人與利害關系人將很有可能因為權利意識的淡薄與法律知識的欠缺而得不到司法救濟，而違法行政行為則因此躲過司法審查。在建設服務型政府的大背景下，行政機關不僅要公正高效的處理行政爭議，還要給予行政參與人程序方面的指導，作為教示制度的訴權告知，可以避免老百姓因不懂程序而承擔更為不利的后果。②告知訴權與起訴期限，有利于將行政糾紛納入法治軌道，從而使行政相對人與利害關系人對行政行為的不滿情緒有出口，避免過激的情緒化行為。另外要求行政機關在告知行政行為內容時，一并告知訴權與起訴期限，對行政機關而言是順手捎帶，并未額外增加其工作量。

那么倘若行政機關因為各種緣由，未告知訴權與起訴期限，行政相對人與利害關系人的權益該如何保障呢？2000年3月10日施行的《若干解釋》第四十一條第一款規(guī)定，此種情形下，起訴期限從知道或者應當知道訴權或起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。即倘若行政主體因疏忽等原因未告知行政相對人權利救濟途徑與期限，起訴期限從行政相對人知道或者應當知道利救濟途徑或期限時起算。故從自身角度來講，作出行政行為時告知訴權與起訴期限是行政機關必須履行的義務，履行好此項義務，亦能為行政機關自身避免諸多不必要的麻煩，使行政行為盡早具有公定力。同時為避免起訴期限起算點被無限推遲而使社會秩序較長時間處于不確定狀態(tài)，該期限不能無限延長，未告知救濟途徑情形下的起訴期限需要進行末端控制。時間段控制在自知道行政行為內容向后順延兩年，參照民事訴訟一般訴訟時效。倘若行政相對人知道自身權益受到行政行為侵害后兩年內仍不主動申請司法救濟，那其即為權利的睡眠者，法律就沒有保護必要。

那么如何確定起訴期限的起算點，即如何推斷知道或者應當知道具體行政行為？行政訴訟法以客觀主義為原則，即行政主體客觀上已告知，即已向行政參與人送達告知訴權的行政決定并要求行政參與人在送達回執(zhí)上簽字按印或公告期滿。倘若行政機關違法告知，如趁相對人不在家，把行政決定塞門縫直接留置或沒有窮盡送達方式直接公告送達行政決定，則很難確定起訴人是否知道或者應當行政行為。倘若起訴人又主張經過很長時間仍不知道行政行為內容，則適用5年或20年的最長保護期限。根據新《行政訴訟法》第四十六條第二款規(guī)定，對于土地征收、房屋登記等不動產爭議，行政相對人如若在行政行為作出20年后首告，法院不再受理。對于其他類型的行政爭議，行政相對人如若在行政行為作出5年后首告，法院亦不再受理。需要注意的是，此處的5年或20年是一個絕對不變期限。五年與二十年對于關注自身權益的當事人已經很充足，在這個足夠長的期間老百姓足能充分了解自己權益受損狀況。保護如若再長，時過境遷，證據、親歷人員變化等，恐很難斷清孰是孰非。筆者接觸到的案例，1988年某縣國土局向張大頒發(fā)宅基地使用權證，張大在該宅基地上建起五間磚瓦房，1993年時又錯誤的將存在重合交叉的宅基地頒證給其弟張二，2016年張大起訴請求撤銷1993年頒證行為。法院經過審查已經超過不動產最長20年保護期限，在已經立案受理的情形下，裁定駁回了張大的起訴。

如若行政主體告知起訴期限錯誤，法院應當如何應對？此種情形下，采取就長不就短策略。即告知的起訴期限如果短于法定起訴期限的，應當按照法定起訴期限計算；長于法定起訴期限的，應當按照告訴的期限計算。③

另外，如若行政行為涉及到行政相對人以為的其他利害關系人，應遵循平等保護的法律理念，訴權一并告知利害關系人，以維護其合法權益。問題隨之而來，行政主體作出行政行為時無法確定所有的利害關系人，要求行政主體將相關文書送達到所有相關人員不太現實，更何談告知利害關系人起訴期限。行政執(zhí)法實踐中，行政機關亦只將行政決定送達行政相對人以及在行政程序中的利害關系人。司法實踐中，對于未被告知訴權與起訴期限的利害關系人超過六個月提起訴訟情形，法官基本上從最大限度保護當事人訴權的角度出發(fā)，適用兩年起訴期限。

（二）行政訴訟規(guī)定的特殊起訴期限

1.經過行政復議案件的起訴期限。根據新行政訴訟法第四十五條規(guī)定精神，對復議決定不服，需在復議決定書送達后十五日內起訴。行政復議是權利救濟的準司法行為，復議后再尋求訴訟救濟的起訴期限應盡量縮短，故比照民事訴訟上訴期限，此種情形下的起訴期限僅有十五日，而不再適用新《行政訴訟法》第四十六條規(guī)定的六個月。特別注意的是，倘若復議機關（一般為政府法制辦公室）超過了行政復議法規(guī)定的六十日加三十日（延長審理期間）復議期間，仍未作出復議決定，申請人尋求司法救濟的期間為復議期滿后十五日。

另外，不同部門法對于不服行政復議決定的起訴期限規(guī)定亦有不同。如專利法規(guī)定不服行政復議決定的起訴期限為3個月，海關法規(guī)定不服行政復議決定的起訴期限為30日。此種情形屬于新《行政訴訟法》第四十五條所述“法律另有規(guī)定的除外”，應適用特別法規(guī)定的起訴期限。

2.我國其他部門法規(guī)定的特殊起訴期限。目前我國行政訴訟特殊起訴期限的規(guī)定因各部門法的不同規(guī)定而異。新《行政訴訟法》第四十六條規(guī)定，“法律另有規(guī)定的除外”，即各部門法對起訴期限另有規(guī)定的適用特別法規(guī)定的起訴期限。如郵政法、統(tǒng)計法等法律規(guī)定起訴期限為15日， 森林法、漁業(yè)法等法律規(guī)定起訴期限為30日。

三、司法實踐中適用疑難的訴訟類型的起訴期限

撤銷訴訟是最為常見的訴訟類型。行政訴訟法規(guī)定的起訴期限也是為撤銷訴訟量身制作。撤銷訴訟的起訴期限直接適用上述規(guī)定，一般不存在理解與適用障礙。下面兩種訴訟類型，法律法規(guī)對起訴期限無明確規(guī)定，司法實踐中適用存在爭議，筆者略作分析。

（一）不履行法定職責之訴的起訴期限

1.不履行法定職責分為拒絕履行行為與消極不作為（不予答復與消極履行）。具體而言，由于拒絕履行行為是一種特殊的行政決定， 申請被拒絕的行政相對人可以憑借拒絕決定，類似提起撤銷之訴去提起一個義務之訴。故當事人起訴要求確認拒絕決定違法并責令行政機關作出行政行為，自然應當適用起訴期限的一般規(guī)定，即從被明確拒絕之日起六個月內提起訴訟。

2.對于消極不作為，修正后的《行政訴訟法》第四十七條規(guī)定，行政機關在接到人身財產權保護申請兩個月內不履行其法定職責的，行政相對人可提起訴訟。法律、法規(guī)對行政機關履行職責的期限另有規(guī)定的從其規(guī)定。緊急情況下的保護申請，行政機關未履職，行政相對人可不必受兩個月履職期間限制，可即時提起訴訟尋求司法保護。即一般情況下，起訴行政機關不履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，要給行政機關留出對申請作出處理的法定期限，即從申請履責之日起兩個月加六個月，在此期間屆滿之前指控行政機關不作為屬于時機未成熟。如筆者實踐中接觸的真實案例，行政相對人2016年7月26日向辛集市城鄉(xiāng)規(guī)劃局申請拆除影響其采光的違章建筑，在辛集市城鄉(xiāng)規(guī)劃局未明確拒絕又未有下一步處置措施的情形下，其于2016年8月3日向人民法院提起訴訟，顯然屬于訴訟時機未到，不符合起訴期限的規(guī)定。特別指出的是，因為申請人隨時可以通過重新向行政機關申請履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責而使起訴期限再次激活，故盡管行政機關不作為亦未告知行政相對人訴權或起訴期限，也不適用《若干解釋》第四十一條規(guī)定的二年起訴期限。

（二）確認無效訴訟的起訴期限

行政行為存在重大且明顯違法情形，如實施主體不適格或者沒有法律法規(guī)依據等，申請人向法院主張無效的，法院判決確認該行為無效。作為確認無效之訴并沒有真正意義上的期限，因為“在任何情況下，一個自始無效的行政行為都不可以通過期限被耽誤而獲得一種確定力”。④因為無效行政行為不具有公定力，行政相對人主張該行為無效不受時間限制，有權機關宣布該行政行為無效亦不受時間限制。需要特別注意的是，原告請求確認行政行為違法不同于確認無效之訴，仍適用一般起訴期限。因為一般違法行政行為不同于存在重大且明顯違法情形的無效行政行為，一般違法行政行為在被撤銷之前具有法律效力，行政相對人應遵照執(zhí)行。原告一般會在起訴狀中首先請求法院確認行政行為違法，后請求撤銷該行政行為，故應比照撤銷之訴適用一般起訴期限。

注釋：

①[英]彼得·萊蘭、戈登·安東尼著.楊偉東譯.英國行政法教科書.北京大學出版社.2007.528.

②方潔.論行政程序中的教示制度.浙江社會科學.2000（6）.21.

③劉德權，等.《最高人民法院司法觀點集成》行政及國家賠償卷.人民法院出版社.2014.298.

④[德]弗里德赫爾穆·胡芬著.莫光華譯.行政訴訟法.法律出版社.2003.326.