農村征地拆遷維穩異化思考

摘 要 現今社會，農村征地拆遷矛盾沖突問題屢見不鮮，各方利益沖突日漸嚴重，使得整個農村征地拆遷工作混亂無序，出現農村征地拆遷維穩異化的問題。農村征地拆遷維穩工作涉及到農戶、村級基層組織及地方政府的三方博弈，政府需要積極解決維穩異化問題，實現靈活維穩、民主維穩和科學維穩，以此來規范土地市場，保證農村征地拆遷工作有條不紊的進行。

關鍵詞 農村 征地拆遷 矛盾沖突 地方政府 維穩異化

作者簡介：潘思諭，蘇州大學政治與公共管理學院。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.368

在工業化和城市化進程不斷加快的背景下，工業和城市建設發展對土地的需求日漸增加，由征地拆遷引發的矛盾和沖突屢見不鮮，其中以農村征地拆遷為最。維護社會的和諧與穩定是政府最基本的職能，然而在一些農村征地拆遷維穩工作中，一些地方政府卻打著謀求經濟發展的旗幟將維穩工作與維權工作對立起來，維穩職能表面化、形式化問題嚴重。在農村征地拆遷維穩工作中，往往出現濫用職權的問題，使得老百姓權益受到侵害，民怨積聚，維穩異化問題十分凸顯，這不僅不能夠實現維穩效果，反而會適得其反，引發社會沖突，給政府帶來更大的維穩壓力，造成農民、政府及社會三敗俱傷的后果。基于以上，本文展開了對農村征地拆遷維穩異化的思考，旨在實現政府維穩職能，維護各階層權益，促進社會和諧穩定發展。

一、農村征地拆遷中的矛盾沖突

土地征收指的是國家為了滿足公共利益需求，以法律法規為根據，在給予補償的基礎上強制剝奪土地所有權的制度。正常的土地征收是合法、科學、民主的，但在農村征地拆遷中，由于各個利益群體存在私利意識，在土地利益獲取過程中往往會產生矛盾與沖突，從而激化了農村社會矛盾。

（一）農村征地拆遷工作中的利益主體

1.地方政府：中國實行土地公有制，即土地歸國家和集體所有。雖然名義上農村土地所有權歸廣大農民所有，但從本質上來講，地方政府幼犬控制和管理農村土地資源。

2.村級基層組織：在農村社會中，直接或間接掌握農村權力及再分配權力的個人或組織為村級基層組織，以村民委員會或農民集體經濟組織的形式存在，村級基層組織掌握著村莊的權力，主持者農村生產要素配置活動，憑借著自己受眾的權力可以獲得廣泛的利益關系和良好的經濟發展機會。

3.普通農戶：在整個農村社會中，普通農民農戶眾多，主要包括三個組成部分：（1）純農業戶：純農業戶擁有一定規模的土地，每年通過耕種來獲取收入；（2）半工半農戶：半工半農戶擁有的土地規模較小，每年通過外出務工和耕地獲取收入，因外出務工不確定性較大，因此其年收入并不穩定 ；（3）貧弱農戶：貧弱農戶在農村社會中屬于最底層存在，其擁有的土地規模最小，勞動力少，經濟困難。由此可見，在農村社會中，普通農戶雖然數量眾多，但其占有的農村社會資源較少。

（二）農村征地拆遷中利益主體之間的博弈

農村征地拆遷中的博弈主要指的是上述三個利益主體之間的博弈，主要包括地方政府與村級基層組織在征地補償上的博弈、村級基層組織與普通農戶在補償金轉交過程中的博弈。在整個博弈過程中，地方政府占據主導地位和支配地位，村級基層組織占次主導地位和次支配地位，而普通農戶則只有接受補償的權力，在博弈過程中沒有真正的話語權。

理想、均衡的土地利用狀態應當是政府給予較高的拆遷補償款，而村級基層組織給予普通農戶較高的補償 。但實際情況卻并非如此，往往政府設定的拆遷補償標準較高，賦予村基層組織的拆遷補償款較多，但村基層組織給予普通農戶的補償金額卻大打折扣。

下面分別從農村征地拆遷三個利益主體分別來探討博弈過程：

1.地方政府增加土地收入：地方政府在給予合理的補償基礎上進行征地拆遷是合法的，改革開放以來，中國財稅體制不斷改革和完善，地方政府借助城市化發展、舊城改造等契機來低價征收土地再高價賣出，目的是增加土地收入和地方財政，以此來促進經濟發展。

2.村級基層組織追求財政收入最大化：在農村社會中，村級基層組織與普通農戶的聯系最為緊密，農村土地征地拆遷之前，村級基層組織管理者的收入與普通農戶相差無幾。而在征地拆遷項目中，相較于普通農戶來說，村級基層組織獲取征地拆遷的信息更快，地方政府會直接授予村級基層組織權力，普通農戶無法與地方政府直接溝通，在這樣的背景下，許多村級基層組織管理者介入到了農村土地征地拆遷中，利用自己權力和特殊身份，在不需要博弈的情況下增加征地拆遷補償，甚至與開發商、承包商勾結一起，就是為了獲得巨額的經濟利益。

3.普通農戶維護自身利益：在整個農村征地拆遷博弈中，普通農戶的地位最為弱勢，不僅沒有再分配的權力，自身利益也常常被侵害，受到權力壓迫或其他因素的影響，往往很快屈服，獲得較少的補償款 。土地被征收之后，補償款較少，農民的生活沒有了保障，家庭生活日趨向城市靠攏，但由于缺乏穩定勞動技能和社會保障，使得其對未來充滿焦慮。

二、農村征地拆遷中的維穩異化分析

在農村征地拆遷沖突矛盾日益激烈的背景下，中國積極增加維穩投入，但收效甚微，地方維穩壓力有增無減。一方面，一些地方政府及村級基層組織沒有及時有效解決農村征地拆遷中的矛盾與沖突問題，另一方面，一些地方政府以維穩為名打壓上訪者，濫用職權，影響了政府公信力，大大損害了普通農戶權益，且制約了農村社會的進一步發展。

（一）農村征地拆遷中維穩異化表現

在農村征地拆遷中，維穩工作尤其重要，其不僅關系到農村社會穩定，同時也是緩和各個利益主體博弈的關鍵所在。但需要注意的是，當不計成本和后果的進行維穩，維穩出現異化也就不足為奇了。

1.理念異化：許多地方政府將農村征地拆遷維穩看作是一項政治任務，在維穩工作中投入了大量人力、財力及物力，但收效甚微。上文中提到，在農村征地拆遷博弈過程中，普通農戶處于弱勢地位，權益往往受到威脅和侵害，往往通過上訪來解決問題，一些野蠻上訪的存在不可否認，但地方政府很多情況將正常的上訪當做“野蠻上訪”來處理，動輒出動警力來制止上訪 。農村土地征地拆遷維穩壓力大是客觀事實，在巨大的壓力下，一些地方政府不考慮自身存在的問題，只是片面的強調維穩效果和編制，看似取得了一定成效，但平靜之下仍暗藏波瀾。社會資源是固定的，地方政府這種不計成本和后果的維穩理念不僅會占用其他社會資源，還會適得其反，引起更多的矛盾與沖突，沒有真正維護農民權益，不利于農村社會穩定發展。

2.方法異化：在當前的維穩體制下，許多地方政府官員不僅要面臨上級壓力，還面臨復雜的維穩情況，為了實現維穩效果，地方政府往往采取收買、恐嚇、拘留甚至是毆打等手段來打壓“鬧事”的群眾，如聞名全國的山東“平度征地血案”，官商勾結暴力拆遷，80多畝土地上億元的補償款，最終到農民手里只有2000多萬元。

3.目的異化：此外，上級政府往往將農村拆遷征地維穩當做重要的政績考核指標，其初衷是提升維穩效果，但往往適得其反，經常出現權力越位問題，例如政府管理超過其管理職能范圍，直接取代普通農戶行為，在政治權利介入的背景下，使得利益分配有失公平，農民利益無法得到真正的保障。地方政府為了提升業績，過于注重經濟增長，忽視了農村社會的發展，不顧農民利益盲目征地拆遷。

（二）農村征地拆遷中維穩異化原因

1.公共利益界定范圍不明確：對于土地征收權法律制度來說，公共性目的至關重要，這是農村征地拆遷工作的重要基點，但就目前來看，何為公共性目的、公共利益還沒有明確的定義。地方政府往往為了提升業績而假借“公共利益”之名通過征地來進行經濟建設，掠奪部分農戶利益滿足他人利益。

2.缺乏土地征用正當程序：完善的土地征用程序是對于保障農村土地征收利害關系人權利有著重要的作用，但當前土地征收程序并不嚴格，行政主管機關往往違反土地利用規劃盲目批地，濫用職權批準農村土地征收，從而批準了過多的商業用地和工業用地，這不僅屬于違法使用土地資源，還會造成土地資源的浪費。

3.土地產權虛置，征地混亂：農村土地雖然歸集體所有，但最終的處分權卻掌握在國家受眾，難以保障集體土地經濟利益，土地產權有著不完全、不完整及不安全的特點，導致農村土地產權的排他性較弱，土地所有權主體出現虛位的現象，從而出現土地利用率低、耕地流失等一系列問題，混亂的征地帶來了農村土地征地拆遷維穩的巨大壓力。

4.缺乏完善的制度：首先，農村基層民主制度不完善。在農村征地拆遷過程中，不能體現廣大農民意愿，不能保障農民權益，部分村干部存在自利意識，往往不能代表農民利益，補償金的分配和使用缺乏有效監督。此外，對于農民來說，面對土地被征收，拆遷款的多少往往是次要的，更重要的是失去土地意味著失去對家鄉情感的寄托，虛度拆遷問題觸及了農民的情感和生存體現，更加劇了矛盾和沖突。

其次，干部考核制度不合理。大多地方政府績效考核以GDP為指標，為了提升整機，需要招商引資，地方干部過于注重經濟發展，不考慮農民生計和農民權益而盲目征地拆遷。

三、農村征地拆遷維穩的完善措施

（一）改善維穩體制，轉變維穩觀念

農村征地拆遷維穩改善要從根本著手，從源頭上進行治理，面對維穩工作，地方政府應當改善傳統的維穩觀念，以治本為目的，建立韌性維穩機制，建立公平、公開、公正的利益分配制度，真正保障農民權益。

（二）完善農村基本制度

完善的農村基本制度是保證農地合理利用和農村社會和諧穩定的基礎，要改善維穩工作，改善農村基本制度至關重要。首先，應當積極健全公民利益表達機制。改革是一個探索的過程，在探索的過程中必然會產生與公民之間的利益博弈，這是正常的，關鍵是政府要有渠道聽取廣大公民利益訴求，尤其隨著時代的發展，農民的民主意識和法制意識日漸增強，這更應當健全農民利益表達機制，搭建政府與農民之間的溝通平臺，只有這樣才能夠防止農村征地拆遷中的維穩異化；完善干部考核機制 。地方政府業績考核不應當與農村征地和拆遷掛鉤，否則很容易引起農村畸形發展和農村征地拆遷維穩異化問題，因此，應當建立全方位、多方面的考核，保證定性考核與定量考核相結合。

（三）規范農地市場，實現現代化農村治理

一方面，要實現農村治理體系法制化，在立法上解決農地問題；另一方面，要加強對農村土地的價值化管理，建立合理的土地市場機制，促進土地市場化的實現。

（四）追求和而不同

和而不同指的是在堅持統一的基礎上承認差別，在農村有著不同的組織和階層，他們代表著不同的聲音，在農村征地拆遷維穩過程中，要尊重和理解不同的聲音，兼顧各方利益尤其是普通農戶的利益，只有這樣才能夠形成農村社會合力，促進農村社會穩定發展。

四、結論

綜上所述，農村土地征地拆遷存在的矛盾和沖突是客觀存在的，關鍵在于地方政府如何維穩。就目前來看，農村土地征地拆遷維穩異化問題嚴重，需要積極轉變維穩觀念，創新維穩方法，完善相關制度，以此來實現民主維穩、科學維穩，深化維穩效果，促進農村社會和諧穩定發展。

注釋：

朱諺. 廣西地方政府征地誘發的農村群體性沖突研究.廣西師范大學.2010.

楊華.農村征地拆遷中的階層沖突——以荊門市城郊農村土地糾紛為例.中州學刊.2013（2）.70-76.

張世良.農村征地拆遷中存在的問題及對策研究.湖南大學.2011.

段鑄、趙苒琳.農村征地拆遷中的矛盾沖突及化解對策研究——基于B市N區征地拆遷調查數據.農業經濟.2016（2）.26-28.

張先武.農村征地拆遷中存在問題的分析和建議.經營管理者.2016（9）.274.