環境與資源保護法對環境保護的制約能力分析

王雨微+馬永雙

摘 要 在環境問題日益嚴重的背景下，國家頒布了修訂過的新環境保護法，以更大的執法力度和執法模式扭轉環境惡化的趨勢，但也存在著一些問題。本文分析了我國環?，F狀，介紹了我國當前環境保護法律體系的構建，環境保護法的發展與影響和環境保護法發揮的制約作用。

關鍵詞 環境保護 制約能力 法律體系

作者簡介：王雨微，浙江農林大學法政學院碩士，研究方向：環境危機管理與糾紛處理；馬永雙，浙江農林大學法政學院。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.375

一、前言

環境問題是與人類社會的發展相伴而行的，并在人類文明發展到一定程度時開始變得日益尖銳起來。在工業化普及之前，人類的生產率水平非常低，原始簡陋的生產資料對環境的破壞輕微到可以忽略不計的程度。后來，隨著工業文明步伐的到來，人類把自己尊為“萬物之靈”，無視人與自然的和諧相處，不加節制地向大自然大肆索取、掠奪資源，并把工業生產中產出的廢水廢氣廢物等各類污染物不加處理即向外排放，以至于發展到最后時，這種對環境和生態的破壞的狀態反過來嚴重影響到人類自身的生存與發展。這種危局迫使人類反思自己的愚蠢之舉。有識之士逐漸地提出了“人與自然和諧相處”和“走可持續發展之路”的理念和想法，各種意在對環境與資源實施有效保護的立法提上議事日程，各類環保組織大量涌現。

二、我國環境保護的現狀分析

我國的環境污染問題已經到了非治理不可的程度。原來那條“唯GDP”與“先污染后治理”亦無任何可以轉圜的余地。環境污染的嚴重后果需要全社會埋單，比如華北地區甚至全國范圍之內揮之不去的“霧霾”就是各類污染因素疊加的結果。環境污染案件的司法執法情況有著很大的缺陷，一般只是追求對利益受損方的損害賠償，卻無人在于造成環境污染的企業對整體外部環境加害的受損害程度的大小，因而也就更不會有環境利益的代言團體要求環境污染企業恢復環境原狀的法律訴求。污染企業的違法成本太低，經常會以繳付輕微的罰款了事，造成了它們再次違法或者持續違法的沖動。

各級政府唯經濟增長是從。扭曲的政績觀決定了，在行為方式上，對于經濟增長不遺余力，對于環保行動消極懈怠，甚至對環保部門的正常執法加以約束和阻擾，使得環保部門未能真正承擔起監管者的角色。環保執法與地方政府的經濟發展似乎構成了一對不可調和的矛盾。因為環保部門對問題企業的執法行為會加重企業的運營成本，進而影響到當地的稅收水平。在上級組織的協調下，這種情況大多以無關痛癢的輕微罰款金額而了事。更為不合理的是，對污染企業的罰款標準是十余年前制定的，一般無法起到以儆效尤的作用。排污費反而成了污染企業洗白的一件遮羞布，污染企業在繳納了排污費等費用之后倒可以理直氣壯地大肆排放污染物了。這就使得我國的環境污染治理工作走進了死胡同，環境污染問題愈來愈成為一個全局性的戰略問題了。

（一）我國自然資源保護的現狀

為了保護土地資源，我國出臺了《土地管理法》、《水土保護法》、《基本農田保護條例》等的一系列專門性的土地資源保護的規范性法律法規文件，主要對土地的權屬、流轉、監管、開發與治理關系進行了法律上的調整。但是，這些土地法律法規存在著極大的缺陷。主要表現是，土地法律的執行部門多而雜，管理功能混亂，缺乏效率。法律條款，原則性的規定較多，可執行性的條款過少且不具有針對性，致使具體的執法行為困難或者執法機構的自由裁量權過分擴大了。對于土壤保護，只規定了應采取的措施，而忽視了造成土壤污染應當承擔的法律責任。另外，沒有規定民間組織發揮監督方面的內容。

我國水污染的情況異常嚴重，因此制定了《水法》、《水污染防治法》和《水土保持法》等的相關法律規范，但是在立法與執法中仍有很多問題。一是水資源管理部門重疊交叉設置，影響了管理效率。二是法律的執法彈性太大，容易造成權力尋租行為的發生。三是水資源管理只停留在政府層面，缺少廣大民眾的積極參與機制。

礦產資源是一種重要的資源形式，國家雖然出臺了《礦產資源法》和《礦產資源補償征收管理規定》等，但是在現實生活中，仍存在對資源的無序開發和破壞性開采等行為，采礦安全無法得到足夠的保障，礦產開采后沒有后續的治理恢復措施跟進。

我國為保護森林和草原資源出臺了《森林法》、《森林法實施細則》、《森林病蟲害防治條例》、《草原法》和《草原防火條例》等法律性文件，但是森林和草原的生態破壞仍屢見不鮮。主要還是法律缺乏可操作性，執法效率不高、缺少監督機制，特別是民眾參與度不夠等問題。

在野生動植物保護方面，我國出臺了《野生動物保護法》、《野生植物保護條例》和《進出境動植物檢疫法》等法律法規。但是，由于高額利益的誘惑，盜捕盜賣野生動植物的違法行為仍不少見，一些野生動植物種類面臨滅絕的危險。主要原因是，處罰力度不夠，無法構成對野生動植物資源的有效保護，沒有發揮廣大人民群眾監督的威力。

（二）環境污染防治的現狀

環境污染是現代工業文明發展的胎記。環境污染對人體和其他生物構成了生命健康權的損害。現在，環境污染對人類的影響是全方位的，天空、土壤、河流……無處不在，生物多樣性受到威脅，人類每天都在吞食自己一手制造的惡果。環境污染還造成了一系列的職業病。因此，防治環境污染已成為刻不容緩的大事，并已經成為全社會的普遍共識。

環境污染造成的后果是非常嚴重的。比如，工廠排放的廢氣廢水會污染空氣、河流和土壤等，并可能滲溝到居民飲用的地下水，致使各種惡性疾病的發病率大幅提高，成為群體性侵害事件。再比如，居民大量使用含磷洗衣粉，污水排入河流湖泊之后，造成了水中的富營養化現象，河流湖泊的生態平衡受到破壞，水質下降，致使可供使用的淡水資源減少。

承受環境污染的人群具有不確定性和流動性，而且一般在短期內難以消除，往往需要幾代人承擔可怕的后果。同時，承擔環境污染的企業或者個人具有共同的特點，都對污染的累計后果，因此是共同的侵害者和侵權人，環境污染的方式和種類具有多樣式，各種污染形式聯結在一起，對人類生活構成了全方位、持續性的環境侵害。

三、我國當前環境保護法律體系的構建

隨著我國環境問題的日益嚴重，修訂后的《環境保護法》于2015年1月1日頒布實施。在立法理念、環保意識、監管模式、執法力度、公眾權利和法律責任等方面，新環保法都有新發展。

第一，新法充分體現了生態文明理念，徹底改變了以往以罰代管的趨向，并且明確規定了完善的法律制度、責任及相應機制。預防污染被提到了前所未有的地位，有助于環境保護工作與經濟社會狀況協調發展。第二，新的環保法強調環境保護意識，并規定了各類主題的法律地位和作用。為了普及和提高全國人民的環保意識，正式把每年的6月5日規定為我國的環境日。第三，監管模式發生了質的變化，新的環保法把對污染點源的監管改變為對聯動式、協同互助式的監管，把環境評估和聯防聯治作為新開工項目的前提條件。第四，環境執法變得強硬，以法律的形式賦予環保執法部門查扣違法排污設備等的必要執法權力。同時，對環保部門的執法權力予以規范和限制。第五，新環保法規定了信息公開和民眾參與等內容，體現了環境保護民主化的原則。依法設立的環保公益團體擁有環境公益訴訟權。加強了環境保護的監督力度，增加了違法企業的違法成本。第六，新環保法規定了各類責任主體的責任，提高了處罰的標準，加大了處罰力度，規定處罰金按日計算，并規定了環境連帶責任和執法不嚴的引咎辭職機制。此外，對環境損害賠償的訴訟時效延長至三年，體現了對污染企業的從嚴處罰原則。

四、環境保護法的發展與影響

（一）環境保護應當溯本正源，發揮政策環境影響評價的作用

新環保法指明了環境保護要與經濟社會同步發展，有效保護環境的籠統性規定，卻沒有明示要采取政策環境影響評價。由于極可能出現不同部門之間的利益沖突，政策環境影響評價極有可能無法實施。因此，實施政策環境影響評價，要協調好當地的長期利益、全局利益與短期利益與部門利益的關系。

（二）環境保護應當對環境污染實施從源頭到終端的全過程控制

新環保法注重從源頭上控制環境污染并規定了相應的處罰舉措，但是該法未能實現對涉及環境污染的全部因素的全過程控制，而是就事論事，沒有確立系統性的觀點和做法。比如對享受出口退稅待遇的雙高產品的環保執法問題。

（三）環境保護應當把控制環境質量作為主要追求的控制目標

我國的環境污染問題主要是由于片面追求經濟發展，而犧牲了環境利益造成的。因此，為了妥善地處理經濟發展與環保之間的矛盾，有必要加大對環境保護的資金投入力度，把控制環境質量作為主要追求的控制目標，真正統籌各方面的和諧發展，建設經濟發展中的隨意性行為，保證環境執法的規范性和公正性。

（四）要有效保護環境，必須實現環境制度與其他公共制度的無縫銜接

在實施過程中，環境制度不應該單打獨斗，而應與經濟、政治、民生等各項公共制度形成無縫對接和協同效應，加強協同性，減小沖突與內耗。一個地區要實現可持續的發展，應當使環境制度與其他公共制度統籌協調、同步前進。

（五）環境保護應以提高廣大人民的健康水平作為根本性的目標

我國人民的整體生活水平已從解決溫飽轉變到追求小康生活、包括環境質量在內的高品質生活和健康的身體等方面。人民群眾渴望獲得多方面的滿足，享受品質生活，提高幸福感。這也是環境保護工作所追求的根本性目標。

五、環境保護法發揮的制約作用

修訂后的環境保護法是我國史上對環境保護最嚴格、環境保護內容最全面的一部環境法律，在環境保護的司法執法方面取得了巨大的進步。但是，在實際執行上，新環境保護法仍有不少有待改進之處。

（一）環境部門的執法能力尚顯不足

我國環保執行力量在分布上呈現倒金字塔結構，有較強能力的專業人才沒有沉淀到基層部門，導致出現了上強下弱的情況，好的法律規定無法真正落實到基層的環保執法過程中。民眾環保意識和環保知識的提升速度明顯快于基層的執法人員素質的速度，致使環保執法不到位、越位或者缺位的情況普遍存在，執法結果大打折扣。

（二）地方保護主義對環保執法產生了巨大的阻礙

按照新的環保法的規定，在環境執法過程中，執法人員在必要時允許采取一系列的強硬的執法手段，比如查扣的權力、行政拘留的權力等，而且還可以對負有領導責任的地方領導實施責任追究制度，影響了部分領導的仕途和地方政府的業績。因此，強制實施新環保法難免遭遇強烈的地方保護主義的抵制。在新環保法的推行過程中，有必要施行綠色GDP考核，把環境保護作為一個考核因子。

六、結語

總之，隨著新環保法的頒布施行，環境保護的執法模式和理念發生本質的變化，公眾的環保意識不斷提高，執法力度不斷加強并取得了很大的成績。但是，環境與資源保護法對環境保護的制約能力不容忽視，需要我們在實踐中逐步加以解決。

參考文獻：

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