司法責任制改革背景下案件管理面臨的挑戰與應對

摘 要 司法責任制改革背景下，案件管理部門面臨機構整合，監督職能要求增強。在這一背景下，本文以重慶市人民檢察院第五分院的實踐為例，以監督職能為視角，探討案件管理如何應對改革帶來的挑戰。

關鍵詞 司法責任制 案件管理 監督

作者簡介：重慶市人民檢察院第五分院案件管理課題組，重慶市人民檢察院。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.385

2014年6月，中央全面深化改革領導小組審議通過《關于司法體制改革試點若干問題的決定》， 2016年，重慶市三級檢察機關全面推開司法責任制改革 。本輪改革的關鍵是實行檢察官員額制，突出檢察官在司法辦案中的主體地位，完善檢察權運行機制，并建立相配套的司法責任體系。這次改革帶來檢察人員、辦案模式、內設機構等等一系列的重大調整和改變。在這一改革背景下，案件管理工作也面臨著改革帶來的新挑戰和新要求。

一、司法責任制改革對案件管理工作提出的新挑戰

（一）司法責任制改革要求案件管理部門進行調整和整合

長期以來，檢察機關司法辦案一直沿用三級審批模式，業務內設機構是履行各項具體檢察職能的主體，在檢察權有效運行中起著承上啟下的關鍵作用。本輪改革的核心是要突出檢察官在司法辦案中的主體地位，落實檢察官司法辦案責任制，形成“檢察官-檢察長、副檢察長（檢委會）”在職權范圍內“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”的辦案模式。在這樣的模式下，業務內設機構不再是司法辦案的主體，這就必然涉及業務內設機構的改革。案件管理部門在本輪改革中同樣進行了整合與調整。從實踐來看，各地著眼于不同的職能定位和運行機制，對案件管理部門的整合大致有以下幾種：有的著眼于窗口部門職能，將原案管部門與控申部門合并；有的著眼于內部管理監督職能，將原案管部門與法律政策研究室合并；有的著眼于檢務公開職能，將原案管部門與人民監督工作辦公室合并。機構調整后，案件管理部門名稱也隨之改變。然而無論案管部門如何調整與整合，其管理、監督等職能并沒有消失。為便于行文和理解，本文仍沿用“案件管理部門”這一名稱，不僅指改革前的案件管理部門，還指改革后履行案件管理職能的部門。

（二）司法責任制改革要求案件管理監督職能增強

司法責任制改革不僅帶來了案件管理部門的調整與整合，還對案件管理部門的監督職能提出了更高的要求。主要有以下幾點：

1.司法責任制改革要求監督主體全員參與性：

監督主體主要是解決“誰監督、監督誰”的問題。改革之前，檢察機關實行的是與普通公務員基本相同的管理體制。這種管理體制具有歷史的合理性。但也帶來不少弊端，如檢察職能與行政管理職能交叉，掣肘了檢察監督職能的充分發揮。司法責任改革以是否行使檢察權為標準，將檢察人員的職位劃分為檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員三大類別，并實行不同的管理制度。員額制檢察官是行使國家檢察權的主體，依照法律規定和檢察長授權，在確定的權限范圍內擁有對案件和業務事項相對獨立的決定權，其權力不可否認的變大。“一切有權力的人都容易濫用權力”，為防止濫用權力，本輪司法改革，在堅持對檢察官放權的同時，也要加強對檢察官的監督制約。因此，除強化案件管理部門的監督外，還要完善辦案各環節之間、辦案組織之間、辦案組織內部的制約機制，完善檢察長、分管副檢察長、業務部門負責人對檢察官行使檢察權的監督機制。也即檢察官（包括檢察長、分管檢察長、處室負責人）、檢察輔助人員都應當履行監督職責并接受別人的監督，形成上下監督、相互監督、全員參與監督的新局面。案件管理部門應當在這種全員監督過程中充分發揮統籌協調作用，引導和促進監督規范化，提升監督效能。

2.司法責任制改革要求監督內容全面完整性：

改革之后檢察官成為司法辦案中執行法律的主體，要完善對檢察官的內部監督制約機制，在監督內容上就不能把監督的重點僅僅放在“過程控制”上，還要對檢察官、檢察輔助人員決策權、執行權的行使活動進行全面、深入監督。體現檢察官、檢察輔助人員決策權、執行權行使活動的主要載體即統一業務應用系統。目前，最高檢對系統功能進行了優化和完善，以適應司法責任制改革的要求。我們應當依托統一業務應用系統，借助信息化手段，對司法辦案活動的每一個流程節點、每一個“動作”、步驟、每一個行為都進行監督，具體來講，就是要通過網上業務活動辦理過程中的信息填錄、文書制作、業務流轉等操作，將案件從受理到審結的整個訴訟過程，包括案件程序、涉案財物處理、文書制作、當事人及律師訴訟權益保障等各個方面納入監督范圍。

3.司法責任制改革要求監督過程全程同步性：

案件管理部門對司法辦案工作實行統一集中管理，全面記錄辦案流程信息；全程、同步、動態監督辦案活動 。全國檢察機關統一業務應用系統為全程同步監督提供了依托平臺。在司法責任制改革全面推開之前，最高檢就于2016年7月出臺了《人民檢察院案件流程監控工作規定（試行）》，為各地案件管理部門流程監控工作提供了指引。然而就實踐來看，案件管理部門的監督工作還面臨一些現實困境，如一些承辦人對網上辦案不夠重視、操作不熟，網上填錄不規范、不及時、網上辦案與網下實體辦案不同步，案管部門對這種不同步現象沒有有效的監督辦法，不能同步、實時、動態跟蹤監督案件實際流轉情況，監督效果大打折扣；還有一些流程監督僅限于對辦案期限、羈押期限是否超期進行監督，對辦案活動沒有進行深入、細致、有效的監督，沒有真正做到“案件流轉到哪里，監督制約就延伸到哪里”。頂層設計的要求與現實困境之間的差距，需要案件監督管理在司法改革背景下予以彌補，不斷增強監督的全程同步性。

二、案件管理工作的應對

2016年重慶市檢察機關全面推開改革。重慶市人民檢察院第五分院也于2016年完成了三類人員分類定崗，并組建了新的辦案組織，今年1月開始正式按照新的司法責任制運行。按照改革要求，五分院進行了內設機構整合，原來的案件管理部門與人民監督員辦公室合并，成立綜合業務管理部。為積極應對改革對案件管理工作提出的新挑戰和新要求，我院在全面總結以往案件管理監督工作經驗的基礎上，建立了以統一業務應用系統為依托、全員、全面、全程監督的“三見五倒逼”監督制約機制 ，進一步強化了內部監督、規范了司法辦案行為。