可信承諾與國家治理現代化

姚洋

對于任何體制而言，如何在確保執政者權威和控制權力的濫用之間取得平衡，都是一個必須解決的基本問題，中國共產黨也不例外。

現代西方民主制度解決這個問題的辦法是在國家治理框架中設立分權制衡機制。這個機制顯然不適用于中國國情，因為中國共產黨同時領導立法、行政和司法。然而，這不等于說中國共產黨不能借鑒他國的治理方法，正如中國社會主義并不排除市場經濟一樣。

分析中外歷史上國家治理的經驗、教訓和警示，可以為我們推進國家治理體系和治理能力現代化提供有益借鑒。

可信承諾與歐洲的現代化

諾貝爾經濟學獎獲得者道格拉斯·諾斯及其合作者、政治學家巴里·溫加斯特對于英國“光榮革命”的研究，為我們理解執政者權威做出了開創性的工作。1989年，他們合作在《經濟史雜志》上發表文章“憲法與承諾：十七世紀英國公共決策制度的演化”，詳細闡述了光榮革命如何通過限制國王的權力而使國王獲得預算權威的過程，其核心思想是，國王放棄部分權力是他不再任意征稅和借款的“可信承諾”，從而獲得了國會的支持。

發生于1688年的光榮革命，終結了英國始于1642年的革命和動蕩。光榮革命之前，復辟的查理二世和他的弟弟詹姆士二世都毫無節制地向議會借款，但不講信用，常常賴賬。最終，議會配合詹姆士二世的女兒瑪麗和丈夫威廉從法國打回英國，讓他們做了聯合國王，詹姆士二世被流放法國。因為沒有流血，所以被稱為“光榮革命”。

一般認為，光榮革命是英國憲政制度的開端。瑪麗和威廉于1689年簽署了《權利法案》，確立了議會的權威，同時大大限制了國王的權力。首先，稅收成為議會專有的權力；其次，國王可以提出預算，但預算必須得到議會的批準；第三，受王室控制的星法庭被廢止，普通法法庭的地位得到加強。另一方面，議會的權力也受到限制。議會無權提出公共支出項目，政府開支的權力仍然由國王掌握；同時，議會的行動也必須置于法庭的監督之下。最后，代表新興商人利益的輝格黨人在議會中占據絕對優勢，他們不愿干涉普通法法庭的運轉和權威，從而加強了法庭的獨立地位。總之，光榮革命之后，英國初步形成了王權（行政）、立法和司法三權分立的現代憲政格局。

光榮革命之后，英國不僅在政治上獲得穩定，而且大大增強了國王的財政能力。革命之前，國王往往言而無信，大肆拖欠向議會的借款，結果是他能夠借到的款越來越少，并最終被議會所推翻。國王手中擁有的無限權力成為打敗他自己的武器。革命之后，國王的預算必須經議會認可，這使得國王的還款承諾變得可信了，國王能夠借到的錢不但沒有下降，而且反而上升。英國因此發生了一場財政革命，英國政府的財力大大加強。1688年，政府財政支出只有180萬英鎊，到1710年就上漲到980萬英鎊；與此同時，政府借款也由100萬英鎊上升到2140萬英鎊。這大大加強了英國在與法國的戰爭中的地位。另一方面，英國的私人金融業高速增長。股票市場交易量由1690年代的每年30萬英鎊增長到1710年代的每年1100萬英鎊；利率則由1690年的8%～14%下降到1730年的3%；繼英格蘭銀行之后，多家私人銀行出現，到1720年代達到25家。

可信承諾也被兩位當代著名經濟學家達隆·阿西莫格魯和詹姆斯·羅賓遜用來解釋歐洲的民主化進程。他們于2000年在美國《經濟學季刊》上發表文章“為什么西方擴大選舉權：歷史視野下的民主、不平等和增長”，從理論上探討了選舉權在再分配方面所扮演的可信承諾角色。歐洲的民主化不是一蹴而就的，而是經歷了精英與平民之間的長期斗爭。

阿西莫格魯和羅賓遜認為，精英本可以通過給予平民更多的再分配打消平民參政的意愿，但是，這個承諾是不可信的、或者是時間不一致的，因為，一旦平民相信了精英的諾言，未來的精英就有動機反悔，不給平民再分配。在這種情況下，精英和平民之間就會陷入無休止的爭斗之中。為了平息平民的爭斗，只要相信他們還可以掌權，精英就有動力給予平民參政的權利。平民獲得選舉權之后，再分配的決定由平民占多數的議會做出，因而是可以執行的。這樣，再分配的承諾就變得可信了，精英的地位也得以保全。盡管這個解釋是對歐洲民主化進程的極大簡化，而且也可能沒有抓住歐洲民主化進程的實質，但是，它關于可信承諾鞏固精英地位的思想，仍然值得我們深思。

從歐洲的歷史看，絕對的權力不等于絕對的權威，原因在于，在沒有任何權利保障的前提下，被統治者不可能相信統治者的承諾，哪怕這些承諾是出于統治者的好心。

中國歷史的啟迪

根據錢穆先生在《中國歷代政治得失》中的研究結論，我國在人類文明的軸心時代就建立了具有現代特征的國家治理機制（因而他說中華文明是一個“早熟”文明），到了唐代，這個機制達到巔峰，其中一個主要表現是相權和皇權的分離。盡管皇帝具有崇高的權力，但他的行政和司法權力受到宰相的鉗制。唐代設中書、門下和尚書三省。中書省主官為宰相，和門下省合組“政事堂”，主管起草皇帝的敕令；尚書省主管執行，相當于民國時期的行政院。政事堂的權威是很高的，“不經鳳閣鸞臺，何得為敕”（武則天把中書省改稱為鳳閣，把門下省改稱為鸞臺）。可惜的是，唐代之后，相權被大大削弱，皇權上升。宋代仍然有中書省，掌管皇帝敕令的起草權；明代廢棄相位，宰相的職責由皇帝擔任；清代則形成了皇帝的完全集權，在許多場合，秘密統治機制代替了公開的制度。

錢穆先生認為，不能把清代的絕對皇權等同于中國的全部歷史，中國從軸心時代到唐代建立和完善的國家治理模式是對人類社會的一大貢獻。這一點也被美國當代著名政治學家弗蘭西斯·福山所認同。在《政治秩序的起源》一書中，他認為中國是最早建立現代國家治理的國家。

中國自古就是一個幅員遼闊的大國，如何統治這樣的一個大國是歷代君主都費盡心機的大事。地方自治是實現統治的方法之一，所謂“皇權不下縣”，就是很好的寫照。清代是除元代之外中國疆域最大的王朝，且民族眾多。作為少數民族政權，滿族統治者深諳治理之道，不僅給予少數民族較大的自治權，而且官方文件亦使用滿、漢、蒙、回、藏五種文字版本。新中國繼承了中國傳統的單一制體制，同時尊重少數民族地區的自治權。但是，如何在單一制下管理一個幅員遼闊的大國，既保持中央的權威，又調動地方的積極性，并不是一件容易的事情。人民共和國花費了40多年才找到較好的辦法。

上世紀50年代，人民共和國百廢待興，為加快工業化進程，中央政府實行對全國財政的集權化管理，但其弊端很快就顯現出來。毛澤東于1956年發表《論十大關系》，其中之一大關系即是中央和地方的關系。他要求在鞏固中央統一領導的前提下，擴大地方的權力，讓地方辦更多的事情，發揮中央和地方兩個積極性。這個觀點被1958年的“大躍進”所放大，地方獲得極大的自主權，但同時也造成了極大的混亂，三年調整時期不得不做出回調。“文革”時期，地方再次獲得較大的自主權，中央和地方的財政關系不得不隔三差五地調整。

1977～1979年開始搞地方財政包干試點，1980年開始全面實行財政包干制度。這個制度的核心是“交夠國家的，剩下全是自己的”，因而極大地提高了地方的積極性。“放水養魚”成為各地、特別是沿海地區地方政府的施政方針，我國的宏觀稅負因此從計劃經濟時代的30%以上降低到20%以下，為改革開放早期的經濟增長提供了充足的動力。然而，財政包干也帶來巨大的負面效應。中央政府財政能力弱化，到1993年財政包干結束的時候，中央財政收入不到全部政府預算收入的20%；財政紀律渙散，稅收收入降至國民生產總值的12%，地方政府的大量收入來自各種經營和收費。在這個背景下，時任副總理的朱镕基強力推動分稅制改革，將中央和地方的財政關系以分稅的形式確定下來，并大大加強了中央層級的收入份額。

錢穎一、許成鋼和他們的合作者的理論和經驗研究表明，在計劃經濟時代，中央政府可以隨時收回地方政府手中的財政權利，并可以直接干預地方經濟發展。從包干制開始確立的地方政府的財政權，在中央和企業之間豎起一道防火墻，有效防止了中央隨意干預企業的企圖。許成鋼還認為，中國之所以取得這樣的成功，和有一個強大的中央政府是分不開的。通過掌握地方官員的政治任命權力，中央政府可以有效地控制地方官員，并給他們提供充足的正向激勵。

中國共產黨與國家治理

現代社會是一個復雜系統，分工因而變得必不可少，價值多元成為社會的主流形態。在此之上，中國又是一個地理和人口上的巨型國家，如何在這樣的一個國家實現黨的集中統一領導、同時防止權力的腐化和濫用，仍然是一個亟待從制度上解決的問題。

現代國家是一部復雜而精巧的機器，作為國家的領導力量和憲法架構的一部分，中國共產黨必須能夠嫻熟地駕馭這部機器。

黨與人民代表大會之間的關系是清晰的。一方面，對于重大立法事項，黨把握立法方向，提出立法建議；另一方面，黨考察和選拔政府后備干部，向人民代表大會建議官員人選。在政協方面，盡管仍然有很大的改進空間，但黨與政協的關系也業已由憲法和政協章程予以確立。同時，我們強調堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。如果司法嚴格按照程序和法律辦理案件，同時人民代表大會也盡到了監督責任，那么，黨的領導就是完備的。在這方面，例外情況的處理需要特別給予重視。

2016年諾貝爾經濟學獎獲得者奧利弗·哈特的主要貢獻是揭示了契約的不完備性及其對經濟和社會的影響。比如，裝修合同無法把所有裝修的細節都寫進合同，因而會導致施工隊的道德風險問題。法律的本質是一套社會契約，和其他契約一樣，也是不完備的，不可能窮盡世間一切可能發生的事情，因而，在法律的執行過程中，總會出現例外。當例外出現的時候，法官的判決具有造法功能。

法律是對社會的一種承諾，既然黨主導立法過程，黨尊重法律就是尊重自己的承諾。在常態下，各級黨政官員不應該干預具體的司法個案。黨的領導在中國具有歷史、政治和法理上的正當性，但是，要取得民眾的政治認同，各級黨的領導干部都必須尊重黨自己主導制定的法律和程序。也就是說，任何組織或者個人包括各級黨的組織，都必須在憲法和法律范圍內活動。

和其他國家相比，我國的法律對民眾權利的保護并不差，在許多地方甚至好于一些國家。如果黨尊重自己主導制定的法律，民眾就會有安全感，接受黨對社會的承諾，從而認可黨的執政合法性。

所以，防止各級黨政官員對具體司法個案的隨意干預就非常重要。因為，如果黨政官員隨意干預具體司法個案，民眾就會覺得法律是可以被隨意解釋的，從而會對自己的權利產生疑慮，對法律失去信心。盡管在例外情況下的某些干預行為具有合理性，但是，如何定義“例外”是不清楚的，民眾并不知道“例外”是真實的還是某些人或機構根據自己的利益或判斷確定的。

前面說過，黨的工作必須通過復雜的委托—代理關系才能夠完成，與司法相關的代理者如果出于自利或自保的目的，可能扭曲司法過程和結果。為防止司法變成一些權力擁有者或機構謀取私利的工具，需要有一道防火墻。在這方面，2015年印發的《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》，是一個有益的努力和嘗試。

那么，如何處理例外？其實，我國的司法實踐已經形成了一套行之有效的辦法，這就是最高人民法院的司法解釋。這些司法解釋是對法官新判例的總結和歸納，具有法律效力，各級人民法院必須遵照執行。黨對例外的指導，完全可以通過對司法解釋的領導得以實現。

中國共產黨領導是中國特色社會主義制度的最大優勢。我們要借鑒歷史有益經驗，推進國家治理體系和治理能力現代化。