執政黨治理現代化視域中全面從嚴治黨的實踐邏輯

摘要：政黨治理是國家治理的重要組成部分。中國共產黨作為執政黨，擔負著國家治理轉型的重要使命。而完成國家治理轉型使命，需要中國共產黨主動進行治理體系和治理能力的變革與調整，由此賦予了全面從嚴治黨轉型內涵和實踐邏輯。在執政黨治理現代化的視域中，全面從嚴治黨的實踐邏輯主要包括制度化治理、法治化治理和科學化治理三個方面。全面從嚴治黨必須遵循馬克思主義政黨的階級屬性和現代政黨治理的一般性規律，切實提高執政黨的執政能力。

關鍵詞：政黨治理；全面從嚴治黨；執政黨

基金項目：國家社會科學基金十八大以來黨中央治國理政新理念新思想新戰略研究專項工程項目“十八大以來黨中央治國理政的文化思想研究”（16ZZD047）

中圖分類號：D26 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2017）04-0053-05

全面從嚴治黨是中共中央提出的“四個全面”戰略思想的重要組成部分，思考全面從嚴治黨在執政黨治理變遷中的地位和發展走向具有重要的現實意義。治黨屬于政黨治理的范疇，理解全面從嚴治黨需要回歸到政黨政治學的理論體系中。本文嘗試從政黨政治學的角度切入，思考全面從嚴治黨在執政黨治理現代化過程中所扮演的角色和能夠發揮作用的實踐邏輯，并在此基礎上對全面從嚴治黨的未來發展進行展望。

一、執政黨治理現代化的內在邏輯與結構框架

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。作為全面深化改革的設計者和領導者，中國共產黨對于自身的治理優化無疑是重要的。歷史地看，中國共產黨對于自身的治理優化經歷了從革命到執政再到改革的不斷轉型。這個過程事實上就是中國共產黨不斷推進自身治理現代化的過程。

在結構上，國家治理現代化強調通過制度化、科學化和持續性的制度設計與安排實現國家與社會、中央與地方的和諧關系。在很長一段時間內，中國的國家治理呈現出運動式的治理風格。一方面，制度在國家治理中的有效性不明顯，執政黨傾向于通過集中力量解決突出矛盾，但這種治理方式不具有可持續性。另一方面，在國家治理中政治性力量過于強大，而市場和社會的力量則一直表現得相對弱小，導致治理績效不明顯，且執政黨治理成本越來越高。因此，與前現代化國家治理相比，國家治理現代化的目標與轉型路徑主要表現在三個方面：一是實現國家治理的制度化；二是實現國家治理的法治化；三是實現國家治理的科學化。

在當今世界的民族國家治理中，政黨是治理的關鍵性主體。無論是在多黨制、兩黨制還是一黨制國家，政黨治理的合理性在很大程度上會影響國家治理的有效性與合法性。與兩黨制和多黨制國家相比，政黨治理在一黨長期執政的國家治理中具有更重要的地位。在中國，中國共產黨是執政黨，中國的國家治理體系主要是由中國共產黨建構的，中國共產黨與國家治理權力的緊密相關性決定了“治國必先治黨，治黨務必從嚴”的政黨治理邏輯。

新時期，中共中央提出了國家治理現代化改革目標。在內容上國家治理現代化主要包括治理體系現代化和治理能力現代化兩個方面。國家治理體系是規范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序，國家治理能力則是指國家通過施行政策實現其目標的能力。無論是治理體系還是治理能力，都會受到國家治理權力中心即執政黨的影響。在某種意義上甚至可以說，執政黨是國家治理現代化的決定性力量，其組織體系與組織能力的強弱會形塑國家治理體系與治理能力的合理性與有效性。① 因此，國家治理現代化能否順利推進和實現，關鍵在于執政黨治理能否實現現代化。與國家治理現代化的制度安排和結構化路徑相契合，執政黨治理現代化的結構化路徑主要分為制度化、法治化和科學化三個方面。

二、以全面從嚴治黨實現執政黨治理現代化

全面從嚴治黨作為執政黨治理的重要戰略部署，有其獨特的實踐邏輯和優勢。它主要是從執政黨自身治理優化開始，以政黨治理現代化為標準推動執政黨實現變革與轉型，進而推動國家治理走向現代化。

從字面上看，全面從嚴治黨包括三個實踐維度，一是全面，二是從嚴，三是治黨。全面是對執政黨治理空間、主體和內容的描述和規定，全面意味著執政黨對自身的從嚴治理是全方位、全領域和立體化的。在空間方面，全面從嚴治黨是從黨中央到社區基層黨組織、從領導干部到基層黨員全覆蓋的治理要求。在主體方面，全面從嚴治黨的責任主體不僅包括各級黨委及其領導干部，還包括各級工作部門。在內容方面，全面從嚴治黨不是強調思想或組織等某一個領域的治理，而是強調思想、制度、組織和作風等方方面面的治理。

從嚴是治黨的標準。首先，從嚴是指要嚴格執行黨章和黨內法規，在態度上堅持“猛藥去疴、重典治亂的決心”②。從嚴一方面要強化制度剛性，把嚴格執行作為提升制度剛性的核心，做到有責必問，有錯必究。另一方面要堅持“牽牛要牽牛鼻子”，從嚴的關鍵在于從嚴治吏。只有把各級領導干部這一“關鍵少數”治理好，從嚴治黨才能夠真正落地。第二，從嚴還包括對黨內成員行為規范的嚴格管理和執行。黨員是政黨的細胞，黨員的質量決定著整個黨組織的生命力與戰斗力。黨員行為規范的嚴格程度在很大程度上形塑著執政黨的先進性與純潔性。

所謂治黨，一方面含有整治意義，但更具有政黨治理內涵。從整治意義上講，明確治黨管黨責任是全面從嚴治黨的關鍵環節。習近平指出：“‘治就是從黨中央到省市縣黨委，從中央部委、國家機關部門黨組（黨委）到基層黨支部，都要肩負起主體責任，黨委書記要把抓好黨建當作分內之事、必須擔當的責任；各級紀委要擔負起監督責任，敢于瞪眼黑臉，敢于執紀問責。”③ 只有明確治黨責任，才能夠有效推進全面從嚴治黨。在全面從嚴治黨中，各級黨委要承擔起主體責任，各級紀委要承擔起監督責任，各級主要黨政領導干部要承擔起領導責任。從政黨治理意義上講，治黨則是指要實現從傳統政黨治理到現代政黨治理的轉變。在主體方面，要實現從單一主體走向多元主體，從政治主體走向政治主體與社會主體并舉。在機制方面，要實現從運動式治理走向常態化治理，從命令式治理走向制度化治理，從人治走向法治，從政治化走向科學化。

全面從嚴治黨是應對改革開放30多年來各領域積累的問題的重要措施，是執政黨進入新常態后強化理想信念、組織建設與制度建設的新思路。黨的十八大以來，全面從嚴治黨成效顯著。以反腐為例，十八大以來查處周永康、郭伯雄和徐才厚等“大老虎”5人，查處省部級干部多達120余人。當然，全面從嚴治黨不是運動式的政黨治理，其目標也不是為了從嚴而從嚴。全面從嚴治黨的階段性目標在于對全黨成員形成常態化和制度化的規范效應，使全體黨員干部在思想認識上實現從“不敢腐”到“不能腐”再到“不想腐”的轉變。全面從嚴治黨的戰略性目標在于實現執政黨治理從治標到治本的轉型，進而提升黨的執政能力和執政水平。全面從嚴治黨的落腳點在于更好地為人民服務，讓人民滿意。

總體來說，全面從嚴治黨對于推進執政黨治理現代化的實踐邏輯和作用空間主要集中在執政黨的制度化治理、法治化治理和科學化治理三個維度。

三、全面從嚴治黨與執政黨的制度化治理

實現治理制度現代化，不僅關乎國家治理能否成功轉型，還是執政黨治理現代化的核心要件。鄧小平曾說：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”④ 習近平也指出，“要堅持用制度管權管事管人，抓緊形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效機制，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子里。”⑤ 現代政黨治理依賴的制度不是傳統意義上的科層制，而是能夠激發黨員個人能動性和創造性的制度，“是以人為主體的群體博弈或合作的過程及結果，是能帶來更多責任性、回應性和透明度的制度安排”⑥。此外，制度的有效執行能夠形成約束規范，進而為思想建黨提供良好的外部環境，因為思想建黨的成果和經驗需要制度來鍛造和鞏固。

改革開放以來，特別是黨的十八大以來，中國共產黨在制度建設方面取得了不錯的成績，建立健全了一系列規范執政黨方方面面的制度，執政黨治理制度化的基礎已初步奠立。為了進一步推進制度治黨，2014年8月29日，中共中央政治局又專門召開會議，審議通過了《深化黨的建設制度改革實施方案》，進一步規劃執政黨建設的制度化方向。該方案強調，執政黨建設的制度化重點是堅持和完善民主集中制、嚴格黨內生活，進一步健全和完善黨內民主制度體系。該方案對黨的組織制度改革、干部人事制度改革、黨的基層組織建設制度改革、人才發展體制機制改革等方面作了較為詳細的規定。但是，相對于執政黨治理現代化的目標要求而言，現有的制度建設進程顯得相對滯后。突出表現在以下幾個方面：首先，雖然目前黨內各種規章制度的數量不少，但不同規章制度之間缺乏統一性和邏輯性，不同制度之間存在功能重疊、相互矛盾的問題。第二，總體來看，改革開放以來逐步建立起來的黨內規章制度在內容上偏重于宏觀的原則性指導，還缺乏可直接指導執政黨治理實踐的程序性和可操作性的配套細則，因而無法有效落地，也就無法在黨內充分發揮作用。第三，制度有效性的發揮還需要一系列保障性制度的支持，但是從目前的實際情況來看，制度治黨的保障性制度支撐還有待進一步完善，這也影響了制度的權威性和有效性。

制度治黨是全面從嚴治黨的核心內容。習近平在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上指出，從嚴治黨要“堅持思想建黨和制度治黨緊密結合”，把制度建設問題與政黨治理問題聯系起來。因此，全面從嚴治黨對于執政黨制度化治理的實踐邏輯首先就是要做到黨內規章制度的全面建設，做到制度規范無死角。

用制度管黨治黨還要求嚴格執行各種制度。“制度一經形成，就要嚴格遵守，堅持制度面前人人平等，執行制度沒有例外，堅決維護制度的嚴肅性和權威性”⑦。全面從嚴治黨推進制度化治黨的第二層實踐邏輯就在于提高對各種制度的執行力度。第一，積極維護制度在全面從嚴治黨中的權威性和嚴肅性。制度權威性和嚴肅性的實現主要是依賴于制度的嚴格執行，要使制度真正成為帶電的高壓線，使制度成為全體領導干部和黨員的行為準則。第二，制度的有效執行除了需要動員和科層式壓力機制外，也需要黨內成員對制度形成廣泛的共識和認同，這是黨員個體自覺主動服從黨內規章制度的基本前提。為此，在推進制度化從嚴治黨的過程中需要保證黨內成員在制度面前人人平等，確保制度的執行沒有例外。

四、全面從嚴治黨與執政黨的法治化治理

法治是現代政黨治理的核心特征。依法參與政治，依法實施對國家和社會的領導，是法治國家對政黨治理與政黨執政的基本要求。⑧ 在中國語境下，執政黨治理的法治化水平直接決定著國家治理的法治化水平。因此，全面推進依法治國戰略的第一步就是推進執政黨治理的法治化，實現依法治黨。

黨的十八屆四中全會把“完善的黨內法規體系”納入中國特色社會主義法治體系，為“依法治黨”有可依之法提供了直接依據和法理支撐。由此我們也可以看出，執政黨治理法治化的工具主要有兩個：第一，黨內法規是執政黨治理法治化的基礎性工具，甚至是依法治國有效推進的基礎型工具。鄧小平曾指出：“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障。”⑨ 2012年出臺的《中國共產黨黨內法規制定條例》對黨內法規進行了權威界定，即“黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱”。第二，國法也是執政黨治理法治化的工具。所謂國法，就是指以憲法為基礎的現行國家法律。全面從嚴治黨要求執政黨黨內成員不僅要服從黨內法規，更需要以國法為行為準繩。當然，執政黨治理法治化對于黨員個體行為的規范更重要的是在理念層面。習近平指出：領導干部“謀劃工作要運用法治思維，處理問題要運用法治方式，說話做事要先考慮一下是不是合法。領導干部要把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉化成思維方式和行為方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想問題、作決策、辦事情”⑩。執政黨治理法治化的內涵不僅僅局限于對黨員個體行為的規范層面，還包括對執政黨治理體系的調適與完善，即通過法律治理的方式，實現黨內基礎性法規體系的完善與提升。

目前，執政黨在黨內治理法治化方面取得了很大進展，以《中國共產黨黨章》為核心的黨內法規體系基本建成。截至目前，推進全面從嚴治黨的黨內法規已經達到了36部。同時，從2012年到2014年，中共分兩次對新中國成立至2012年出臺的1178件法規制度等進行了集中清理，其中322件被廢止，369件宣布失效，487件繼續有效。當然，相對于執政黨治理法治化的要求，黨內法規體系也還存在著一些問題，其中部分黨內法規存在著原則性太強、責任規定不明確、無程序性規定和無配套保障性規定等問題，整體上黨內法規缺乏頂層設計和科學規劃，立法重復與立法缺失并存。11 對于以上問題，《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》也有提及和回應。

在此背景下，全面從嚴治黨對于執政黨法治化治理的實踐邏輯主要表現在三個方面：第一，全面從嚴治黨要求進一步完善黨內法規體系建設。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》就明確指出，要“完善黨內法規制定體制機制，加大黨內法規備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內法規制度體系”。因此，與以往不同的是，全面從嚴治黨視域下的黨內法規建設一方面側重于黨內法規建設的頂層設計，強調各個法規間的系統性和協同性，進而改變以往黨內法規的“碎片化”狀況；另一方面側重于明確黨員責任和問責機制，而不是宏觀性和原則性地對黨員個體的行為進行規定。在全面從嚴治黨的理念指引下，黨的十八屆六中全會審議通過了《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》，從而進一步完善了黨內法規體系結構。第二，全面從嚴治黨要求全面建設法治型黨組織，從而推動執政黨治理法治化。各級黨組織共同組成了執政黨整體，執政黨治理法治化的關鍵還在于各級黨組織實現治理的法治化。第三，在執政黨組織與個體的法治理念與素養建設方面，全面從嚴治黨不能停留在對黨員進行日常化的法治教育和培訓階段，還要在黨員入口和領導干部晉升上把好關。在黨員入口處，全面從嚴治黨側重于建立黨員法治準入制度，在入黨階段把法治意識和法治能力作為發展黨員的重要標準。在領導干部晉升過程中，全面從嚴治黨強調把法治能力和法治建設列入晉升考察內容。

五、全面從嚴治黨與執政黨的科學化治理

政黨治理科學化主要是指要把執政黨作為一般性政黨看待，要用一般性政黨的科學規律、治理策略來指導執政黨建設，是把政黨科學原理轉化為政黨建設實踐的態勢和進程。12 在執政黨治理體系中，政黨治理科學化又被稱為“科學治黨”或“黨建科學化”。歷史地看，與執政黨治理的制度化和法治化相比，執政黨治理科學化理念的提出相對較晚。黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》才明確提出“黨的建設科學化”思路，并指出科學化“就是以科學的理論指導黨的建設、以科學的制度保障黨的建設，以科學的方法推進黨的建設”。

科學化對于執政黨治理的現代化轉型同樣具有重要意義。黨的十八大報告提出了全面提高黨的建設科學化水平的任務。一般來說，政黨治理科學化的內容主要包括制度、組織和個體三個維度。制度方面，制度出現問題一方面與執行者有關，與制度設計的科學化與合理性程度也緊密關聯。因此，推進全面從嚴治黨，提高思想建黨與制度治黨的有效性，都離不開科學化治理。組織方面，政黨作為組織需要遵循一般化的組織規律，對政黨組織的管理需要采用科學化路徑和機制。例如，改革開放以來，黨員數量的增加使得黨的組織規模急劇擴大，而外部社會結構和利益結構的變化則要求執政黨加強對政黨組織一體化的整合與調試，如何有效提升執政黨的組織一體化水平成為當前執政黨治理面臨的現實性問題。13 要有效解決這一問題，必須借助組織行為學和組織社會學的相關理論工具。在個體方面，科學化治理要求有效平衡個體的主動性、創造性和規范性。一般來說，檢驗政黨治理科學化水平的標準主要有系統性、規律性、開放性等。系統性要求政黨治理在內容上具有全面性，而不能簡單化、片面化。規律性則要求政黨治理要以客觀規律為準繩，并把實踐作為檢驗政黨治理成效的唯一標準。開放性是指政黨治理既要充分認識到本國國情與政黨的特殊性，又要主動積極地吸收人類政治文明的優秀成果。

從全面從嚴治黨的理論和實踐看，其對執政黨治理科學化的實踐邏輯主要表現為四個方面：一是全面從嚴治黨體現了制度建設的合理性。科學化治理強調制度與法律的理性化設計與運作。在制定黨內法規制度方面，全面從嚴治黨一方面強調專業性力量的作用，要求制定法規制度必須吸收相關專家學者的建議，另一方面強調制定法規制度必須建立在對各級黨組織和黨員的意見和建議進行全面調查和了解的基礎上。二是全面從嚴治黨體現了探索政黨治理規律的開放性和全面性。中國共產黨首先是政黨組織，是作為政黨而存在的。作為政黨，中國共產黨首先具有一般性政黨所擁有的諸如追求執政地位、利益表達、政治動員和政治錄用等功能。在一般性功能的基礎上，中國共產黨又具有馬克思主義政黨的屬性與功能。因此，在探索政黨治理規律上，除了遵循和探索馬克思主義政黨的治理規律外，全面從嚴治黨也遵循和探索世界政黨治理的一般性規律。三是全面從嚴治黨體現了對黨員個體和領導干部的科學管理。在領導干部管理上，全面從嚴治黨注重改進政績評價考核體系，提升評價考核體系的合理性。在全面從嚴治黨進程中，干部人事制度得到了進一步的規范化和科學化，一批新的管理制度如干部選拔任用提名制度、差額選拔干部制度和基層黨組織公推直選制度等開始在較大范圍內得到實踐。四是全面從嚴治黨體現了治理過程持久的預見性。唯物辯證法認為，事物發展的過程，是時間與空間交替的結果，只有對事物發展的結果進行正確預見，才能夠促進實踐的發展與完善。全面從嚴治黨并不強調政黨治理在時間上的一蹴而就，在空間上的小范圍，而是認為政黨治理具有長期性和全局性。

六、總結與討論

在國家治理轉型語境下，政黨治理的目標關鍵是要理順治理體系、增強治理能力。習近平指出，當前治黨的目標就是要“適應國家現代化總進程，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力”14。“四個全面”戰略部署的提出緊扣住了國家治理轉型和執政黨治理現代化這一問題情境。

在“四個全面”戰略部署中，除全面建成小康社會外，其他三個均具有工具型和手段性色彩。工具理性的內涵決定了全面從嚴治黨在實踐中必須遵循政黨治理的一般性規律，在此基礎上突出馬克思主義政黨的階級屬性。突出馬克思主義政黨的階級屬性意味著全面從嚴治黨的起點和落腳點始終是堅持人民群眾的主體性地位，保持同人民群眾的血肉聯系。因此，全面從嚴治黨在解決頂層設計問題后，還需要將治理重點轉向基層，強調通過制度、組織和思想等機制創新更好地為基層群眾服務，鞏固執政黨治理的基層合法性。遵循政黨治理的一般性規律，則意味著在制度設計和組織管理方面要堅持科學原則，在總結已有的經驗教訓并吸收其他優秀文明成果的基礎上，繼續推進政治體制改革，完善執政黨的制度和組織結構，強化執政黨的執政能力。只有如此，執政黨才能夠完成國家治理轉型的時代使命。

注釋：

① 付建軍：《從發展型國家治理到平衡型國家治理：韓國國家治理的道路選擇》，《社會主義研究》2015年第5期。

②⑦ 《習近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第394、379頁。

③ 習近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年5月3日。

④⑨ 《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第333、147頁。

⑤ 習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月6日。

⑥ 田麗：《論黨內法規與思想政治工作對政黨治理的作用》，《學術探索》2015年第5期。

⑧ 石泰峰、張恒山：《論中國共產黨依法執政》，《中國社會科學》2003年第1期。

⑩ 習近平在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班開班式上的講話，參見《人民日報》2015年2月3日。

11 王振民：《黨內法規制度體系建設的基本理論問題》，《中國高校社會科學》2013年第2期。

12 胡偉：《黨的建設科學化：涵義與意義探析》，《上海交通大學學報》（哲學社會科學版）2012年第6期。

13 桑玉成、陳家喜：《按照黨建科學化的要求推進執政黨組織管理創新》，《湖北社會科學》2010年第8期。

14 習近平在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式上的講話，參見《人民日報》2014年2月18日。

作者簡介：程國花，中共湖北省委黨校馬克思主義基礎教研部教授，湖北武漢，430022。

（責任編輯 劉龍伏）