我國宅基地制度變革的道路選擇與反思

摘要：宅基地使用權改革一直是人們關注的熱點話題。為破解宅基地的粗放利用和閑置難題，理論界開出的藥方高度趨同，即希望通過一系列法律和政策建構起物權化的宅基地制度，為推動宅基地交易創造條件，其實質是權利產權命題。高度市場化的改革話語忽視了宅基地制度的體制面向，有悖于作為地方性知識的地權制度安排，會造成嚴重的社會后果。基于法社會學的視角，宅基地制度的改革不宜走高度市場化路徑，應該在改革試點中慎重推進。

關鍵詞：宅基地；宅基地使用權；產權；交易

基金項目：國家社會科學基金項目“宅基地權利體系重構及其運行機制研究”（14BFX086）；西南民族大學研究生學位點建設項目（2017XWD—S0301）

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2017）04-0140-05

土地問題一直是近現代中國革命和建設的中心話題。在革命戰爭年代，土地改革是我國新民主主義革命致勝的法寶。在新中國建設時期，土地公有制的建立與改革是社會主義建設的重要推動力量。20世紀50年代土地公有制改造在農村建立起集體土地所有制，為社會主義建設成就的取得夯實了基礎。1978年開始的改革開放，更是始于農村土地的家庭聯產承包責任制，土地制度變革成為改革開放的先導。黨的十八大以來，中共中央出臺的一系列有關農村的政策文件也都緊密圍繞著農村土地制度。可以說，集體土地產權的改革始終是社會關注的熱點問題。

需要注意的是，在日常話語中，土地通常體現為耕地，社會對農村土地的關注更多地是表現在耕地上，農村宅基地的關注度不高。宅基地作為農村集體土地三大組成部分之一，被視為農民生產和生活的基本資料。但現實生活中，大量農民長期在外打工，宅基地上的房屋日漸衰敗，宅基地其他設施用地也長期閑置，宅基地制度的問題逐步顯現。黨的十八屆三中全會出臺的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度。隨后的2014年中央一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》再次提出要完善農村宅基地管理制度，包括改革農村宅基地制度，完善農村宅基地分配政策，有條件地推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，完善城鄉建設用地增減掛鉤試點工作。但由于這些文件都是原則性的規定，如何改革與完善農村的宅基地制度，保障農民的宅基地使用權，在理論上和實踐中仍然存在爭議。

一、宅基地制度改革的主流話語前提

宅基地不僅包括農民居住的房屋用地，還包括牲畜棚、院落、道路及其他附屬設施用地。目前，農村宅基地的粗放利用和宅基地閑置帶來了巨大的土地浪費，部分農民對實現宅基地財產權利有強烈愿望，但這種愿望與現行的宅基地法規和管理制度相矛盾。這兩個問題的解決需要通過宅基地制度改革予以實現，以達到節約農村建設用地、保護耕地，同時增加農民的財產性收入。① 對此，學界的藥方基本一致——改革農村的集體土地產權和禁止流轉規定，進行市場化的土地資源配置，即從宅基地使用權的完整物權入手，兼顧宅基地的社會福利功能，將宅基地使用權分為設定、取得和利用三個階段來構建宅基地使用權的法律制度。② 根據這一改革思路，農民將取得宅基地使用權的完整用益物權。這種宅基地使用權的法理理念實質是經濟學中的權利產權命題。自羅納德·科斯以來，權利產權命題成為經濟學的主流話語，制度經濟學認為，產權的清晰界定有利于市場作用的發揮，它可以降低交易中的成本，維護產權人的利益?；谶@一理論，學界的主流觀點認為，當前宅基地制度的問題根源就在于集體土地產權的不清晰以及它所導致的權利的不完整，改革的方向應是進一步改革宅基地使用權，使其成為完整的用益物權。因此，要想更深刻地與主流改革觀念對話，必須從權利產權命題入手，這是推進宅基地制度改革問題的一個重要出發點。換句話說，對待這個問題的不同態度，宅基地制度改革的設計可能有差異。

二、權利產權命題視角下我國宅基地制度的缺陷

目前，我國有關宅基地的相關法律法規還不太完善，相關規定分布于多個法律文件當中，例如《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）等，這些法律規定的集體土地在產權上有兩個缺陷：一是所有權主體被定性為“農民集體”，這顯然是個抽象、模糊的概念，產生了當前我國宅基地制度權利主體不清晰的根本性缺陷；二是宅基地使用權不完整，宅基地使用權并不是完全的物權，農民的權益因此受損。

1. 權利主體不清晰

第一，宅基地的土地所有權主體與農民集體成員之間的權利關系不清晰。農民集體作為宅基地的所有權主體和組成它的村民之間是一種什么樣的關系，法律沒有予以清晰界定③。農民集體作為農民的集合，擁有集體土地，但是農民個人如何作為集體的一份子而行使對宅基地的所有權，即占有、使用、處分和收益的權利如何在宅基地中予以體現并不清楚。

第二，農民集體對包括宅基地在內的所有集體土地擁有所有權，不過，由于集體土地不能上市交易，無法與國有土地同權，國家事實上通過土地的征收與征用獲得了對集體土地的最終控制權。因此，有學者就認為，“在我國土地制度中，權利主體模糊是有意的制度模糊，模糊的結果一方面使農民從宅基地使用權的獲得到宅基地使用權的行使、流轉和退出，都最終被國家控制，從而強化了地方治理”④；“另一方面在我國市場經濟尚不完善的條件下，模糊的產權還發揮了促進經濟增長的功能?！雹?/p>

第三，即便將國家排除在外，農民集體的概念本身也不清晰。農村中的土地產權制度安排（“三級所有，隊為基礎”）產生于20世紀60年代，改革開放之后，變成了鄉鎮、村、村民小組三級所有。三級所有的體制帶來了農民集體概念本身的爭議，學界就曾總結出八種不同的“集體所有制”⑥。在農村土地制度運行過程中，作為行政村下一級的村民小組（即生產隊）在人民公社以來就是對整個村民小組范圍內的土地擁有所有權。事實上，農村土地是固定在村民小組的范圍內，屬于村民小組所有，作為上級的行政村不能把某一村民小組的土地調整給其他小組。然而，現行法律卻并沒有明確地規定村民小組對土地的所有權，導致宅基地的所有權歸于哪個農民集體也未知。

2. 宅基地使用權不完整

我國最新涉及宅基地的法律——《物權法》規定：宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。由此可知，農民對宅基地只有占有和使用權能，而無處分和收益權能。這種規定帶來了實踐中的沖突。例如，自20世紀末開始，在我國東部的經濟發達地區和城市周邊農村，農民通過在宅基地上建設房屋出售和出租，事實上享受了宅基地的處分權能和收益權能。另外，只規定住房是具有完整物權的財產可以轉讓，而宅基地使用權卻不能轉讓，在房地一體的當下，阻礙了農民住房財產的處分和收益。顯然，宅基地流轉的好處很多，能夠實現農民的利益。⑦ 為了規范宅基地使用權，適應經濟和社會發展的需要，維護農民利益，從黨的十八屆三中全會以來，宅基地的處分和收益權能已經逐步放開，被稱為宅基地流轉。

總之，制度存在缺陷不足為奇，特別是在我國的宅基地制度發端于建國不久后的土地改革時期，很多問題沒有來得及仔細思考，也沒有現成的成功經驗可以借鑒。但經過多年來的實踐證明，這種制度合理性毋庸置疑。以上有意或者無意的缺陷可能正是考驗我們如何進行宅基地改革的智慧。但無論如何說，將我國宅基地運行中的問題都簡單地歸結為產權交易的限制問題，有失偏頗。這種產權改革并不適用我國農村的實際情況。

三、宅基地制度改革的應有之義

在我國，農村宅基地使用權實際利用情況非常復雜。這決定了宅基地制度改革應重視農村宅基地制度設計中的特殊性，即在政治生態、文化傳統及具體國情塑造下的制度特性。⑧

1. 宅基地使用權主體模糊性再認識

宅基地主體應該體現于兩個層面，即宅基地所有主體和宅基地使用權行使主體。根據《物權法》的規定，就前者而言，集體土地所有權主體乃是“本集體成員”，比原有人們通常認為的“農民集體”概念更清晰⑨；就后者而言，集體土地權利行使主體包括村集體經濟組織或者村民委員會、村內各該集體經濟組織或者村民小組、鄉鎮集體經濟組織，至于宅基地使用權行使主體，實際上是代表本集體成員的村民委員會。宅基地使用權主體在法律上的規定已經趨于明晰化。

在宅基地使用權的實踐中，法律文本規定的主體的明晰只是其中一個方面，農民對宅基地使用權的認知對宅基地使用權的實踐更為關鍵。有學者認為，長期以來，農民對宅基地使用權的獲得、占有、處置、退出、流轉等認知存在著巨大的差異，且與法律規定存在相當程度的相悖⑩。以宅基地的獲得為例，一戶農民只能擁有一處宅基地的規定和宅基地面積的限制都流于形式，實際上并未發揮作用。11 從法律文本來看，農民的宅基地主體意識和土地權益認識較為模糊、混亂。在這種情況下，完全物權化的宅基地改革很難推進。原因在于，完全物權化的宅基地使用權指向宅基地流轉，而農村宅基地流轉特別是宅基地交易可能主要滿足的是城郊農民、旅游景區農民等的利益訴求。在現階段，我國其他地方的廣大普通農民較難受益，即便“在城市郊區或旅游景區，交易會帶來農村宅基地價格的上升，使農民看起來有點富，但對于只有一處宅基地的農民而言，除了心理上的滿足外，并沒有多少利益?！?2既然現行宅基地制度供應對象是全國所有的農民，占整個農民群體少數的城郊和旅游景區的農民對土地增值收益的訴求顯然不能夠作為宅基地制度市場化改革的基礎。也許正是因為宅基地使用權主體不明晰，誰來充當宅基地流轉主體存在問題，從而引發宅基地流轉可能產生損害農民利益的結果；造成當前宅基地流轉不夠順暢，主要限于同村村民之間而已，這正是當前宅基地制度所追求的。因此，當前宅基地制度并未發展到嚴重阻礙農村經濟社會發展的程度，我們只是要求保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，保障農民利益和促進整個經濟社會的發展。暫時居高不下的房地產市場不能認為限制交易是在侵害農民利益。

2. 宅基地的社會功能

宅基地使用權的流轉是宅基地制度改革主流觀念的核心問題。然而，宅基地使用權流轉不僅是個法律問題，而且是一個事關經濟和政治制度的問題13。美國著名學者斯科特曾指出，農民的理性與市場經濟下的追求效率的理性是不同的，在“安全第一”與生存倫理的道義經濟原則支配下14，他們傾向于土地的平均分配，體現在宅基地中就是要求每戶都應該獲得集體的宅基地保障。從20世紀60年代開始建立起來的宅基地使用權制度，不僅體現了治國理政的目標，而且在結果上將農民生存保障的價值目標予以確認，對國家和農民而言，現行宅基地制度是一種雙贏的制度設計。因而，集體土地所有制建立以來，我國一直在利用法律和政策維護這種土地的集體所有權?？梢哉f，我國土地制度事關我國社會主義建設的大局，政府賦予土地的政治意義與保障功能遠遠超過其土地的經濟功能。15

宅基地的保障功能一直是影響宅基地制度改革的關鍵變量。改革開放以來，市場經濟在全國范圍內確立，農民對土地經濟收益日漸重視，提高土地利用效率、實現土地的財產權利等訴求開始顯現，突破宅基地的保障功能進行市場化改革的呼聲日益高漲。然而，在目前農村社會保障體系不完善、保障水平不高的情況下，土地的保障功能不可忽視。農村宅基地所發揮的是近似城市中住房保障的功能，保證了每個集體成員都能“居者有其屋”16?，F行的宅基地使用權制度安排能夠確保農民不會居無定所，而且，宅基地制度還能夠發揮經濟調節器的功能，正是因為宅基地的存在，為農民提供了一個安全保護網，減小了農民因各種沖擊而受到的損害。如果簡單地將宅基地使用權流動性強化，很可能導致我國土地法律制度出錯，破壞宅基地的社會保障功能進而犧牲農民利益。在這里需要特別指出，降低宅基地的流轉性，并不必然降低農民在宅基地上所獲取的財產性利益。很多人熱衷于加強宅基地流轉的基本邏輯還是建立在火熱的房地產市場，這既不符合我國當前甚至多年來的房地產市場調控政策，也不一定能給農民帶來實實在在的好處。宅基地如何在不同的主體之間進行流轉是一個牽一發而動全身的問題。部分地方的宅基地流轉實際上最終主要流向房地產開發商手中，農民究竟獲得了多少財產性利益值得深思。因此，對于宅基地各種功能的考量一個都不能少。

3. 宅基地使用權法律實踐中的社會性

我國的社會結構比較復雜，典型的就是城鄉二元結構，這種復雜的社會結構導致了多重的復合產權制度。復合產權就是把經濟產權、社會產權、文化產權、政治產權和象征產權融為一體。17 這種復合產權可表現為國有產權、集體產權、私有產權以及混合產權。從我國基本的法律規定“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有”來看，宅基地是集體產權的一種。這種集體土地產權是不同于企業產權的，它們之間差異巨大。產權理論主要指企業產權界定清晰、權利主體在不損害他人及國家公共利益的情況下，擁有完全的處分權，甚至完整的用益物權。那么，能不能用企業產權理論來處理宅基地產權問題？如果基于企業產權領域有成功經驗的產權理論去解決我國集體土地問題，將出現大量法律文本和實踐嚴重分離的現象，其原因就在于宅基地產權特殊的復合性。因此，法社會學研究者提出用社會產權概念對宅基地產權進行解釋。其社會產權理論指出，土地產權的界定不僅僅是一個法律過程，還是一個實踐中的人際過程。它突出表現在集體土地除了經濟上的權利關系外，還蘊涵人格性、社會性。18這表現為：

一是在宅基地使用權的獲得中，成員權始終是該集體內部的成員能夠使用的最有力量的資源。19成員權的背后是農民的生存倫理，無論是誰都不能剝奪其村民獲得宅基地的權利，這一點在農民內部有著最為廣泛的群眾基礎，農民對成員權具有強烈的共識。在農村中，相當多的農民是以戶來申請獲得宅基地的，農民即便遷移戶口甚至將房屋出售，失去了法律意義上的村民資格，但仍然被認為是該村的村民，有時候還能夠再次獲得宅基地。

二是在宅基地使用權交易過程中，存在“優先購買權”，即根據血緣關系的遠近，房屋出售人會依次詢問親屬是否購買。當有親屬考慮購買時，則不能夠隨意出售給其他人。這種農村地權交易對象的優先性不以房屋的出售價格作為唯一衡定標準，而取決于其與誰在社會關系上與產權主體更為親近。也就是說，宅基地使用權人擁有的法律意義上的處分權（雖然不完整）在社會中需要受到親屬制度、村莊社會規范的制約。

三是在宅基地使用權的退出過程中，農民依然存在著祖業觀念。在祖業觀念下，土地不僅僅是目前在世的村民所擁有的，它還是祖宗傳給自己的，也是需要自己傳給子孫后代的，這樣土地一旦獲得就超越了時空意義。按照現行法律規定，農民在獲得新的宅基地之后，應該交還老的宅基地所有權證，即老房子所占用的宅基地要上交給村集體。然而，現實是村民一般會以祖業為依據占有老宅基地，祖業觀念仍然影響著農村土地的利益分配。這一點在宅基地的繼承中可以更明顯地看出來。雖然法律沒有明文規定農民具有宅基地的繼承權，但是依照鄉村習俗，農民在事實上可以繼承作為祖業的房屋及其宅基地，即便房屋不在了，土地仍然被認為是屬于該農民的，具有一種延續的使用權，而作為管理者的村委會也會予以確認。

四是宅基地使用權的運作與界定不僅意味著農民對宅基地使用的支配性和產權的排他性，也蘊含著權利主體及其社會關系中的權利實踐問題，是一個社會結構中的階層競爭問題，它受制于村莊社會階層關系和權力結構。20 土地的使用規則經常是不確定的，力量的大小決定了分配利益的大小。21 這種力量的大小，并不僅僅與單個農民個體本身在村莊所具有的權力、資金、聲望以及人脈網絡等因素相關，而且與個體所在階層的地位和力量有關。農民早已經不是一個利益總體，可以劃分為多個次級階層，內部呈現碎裂的狀態，部分農民在邊緣化。

可見，集體土地產權的社會性深植于當前我國的社會土壤中，如果棄之不顧，只談市場化的改革，就沒有抓住當前宅基地制度問題的根本。

四、我國宅基地制度改革道路的選擇

宅基地改革的主流觀點產生于的西方經驗的權利產權理論，帶有非常強烈的價值判斷，其認為相對于集體產權和國有產權來說，私有產權最有效率。毋庸置疑，私有產權的主要功能是可以幫助個人形成在與他人進行交易時的預期，減少交易中的成本，其天然指向市場交易，要求地權主體清晰和權利完整。然而，對于宅基地而言，我們不能僅僅考慮交易的效率而把私有產權或者企業產權中的做法移植到宅基地改革中。原因在于：第一，我國目前的宅基地制度不僅具有經濟功能，還具有社會功能，現行的農村宅基地制度對宅基地的獲取、利用和交易等方面的規定，基本上符合全國大多數農村社會的實際情況并且能夠基本滿足農民對宅基地的使用需求；第二，當前宅基地使用權的運行機制蘊含著迥異于法律規定的社會產權，除了由國家建構并“賦予”農民的以法條為中心的產權制度外，農村同樣具有一種作為地方性知識的地權制度安排22，國家制定的宅基地法律與政策，如果沒能轉化成為地方性知識，在具體的地權實踐中便會變形走樣從而不能真正地貫徹下去。相反，如果轉化成為一種地方性的知識，也可能會直接影響地權的實踐邏輯。在農民內部階層高度分化的當下，沒有取得地方認同，就倉促地推動宅基地的確權與上市交易，必將激化農村內部矛盾，造成嚴重的社會后果。

在宅基地改革實踐中，應該清醒地看到激烈的市場化改革很可能使農民利益受損。我們必須從實際出發、從國情出發推進宅基地制度改革。我國土地征收法律關系是由土地征收決定法律關系、土地征收許可法律關系以及土地征收補償法律關系所組成的復合系統。土地征收決定法律關系和土地征收許可法律關系屬于公法性法律關系范疇；土地征收補償法律關系屬于私法性法律關系范疇。23 應根據《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，在宅基地改革中，先試點再推廣，將試點嚴格限制在經法律授權的縣（市）開展，確保試點封閉運行，在試點取得實效的情況下，再逐步分地域施行，逐步放寬對宅基地使用權流轉和抵押融資的限制，賦予宅基地使用權完全財產性權利的法律地位。這樣才能夠確保農民獲得更多土地財產權利的同時，避免農民利益受損、農村社會動蕩。

注釋：

① 劉守英：《中共十八屆三中全會后的土地制度改革及其實施》，《法商研究》2014年第2期。

② 劉俊：《農村宅基地使用權制度研究》，《西南民族大學學報》（人文社會科學版）2007年第3期。

③ 吳九興，王秀蘭：《土地產權與失地農民土地權益保護》，《經濟體制改革》2008年第6期。

④ 呂方：《治理情境分析：風險約束下的地方政府行——基于武陵市扶貧辦“申訴”個案的研究》，《社會學研究》2013年第2期。

⑤ 李稻葵：《轉型經濟中的模糊產權理論》，《經濟研究》1995年第4期。

⑥ 丁關良：《“集體土地所有權”性質之客觀界定》，《淮陰師范學院學報》（哲學社會科學版）2007年第1期。

⑦ 錢忠好、馬凱：《我國城鄉非農建設用地市場：壟斷、分割與整合》，《管理世界》2007年第6期。

⑧ 路斐：《我國農村土地所有權制度的“體制性”品格》，《法律科學》2009年第5期。

⑨ 張先貴：《集體土地所有權改革的法理思辨》，《中國土地科學》2013年第10期。

⑩ 彭長生：《農民對宅基地產權認識情況及其差異——基于安徽省6縣1413個農戶的問卷調查》，《華南農業大學學報》（社會科學版）2012年第2期。

11 姚如青、朱明芬：《產權的模糊和制度的效率——基于1100 份樣本農戶宅基地產權認知的問卷調查》，《浙江學刊》2013年第4期。

12 孟勤國：《物權法開禁農村宅基地交易之辯》，《法學評論》2005年第4期。

13 劉曉霞：《宅基地使用權流轉模式評析與選擇》，《甘肅政法學院學報》2012年第3期。

14 詹姆斯·C·斯科特：《農民的道義經濟學——東南亞的反叛與生存》，譯林出版社2001年版，第41—42頁。

15 孫濤、黃少安：《制度變遷的路徑依賴、狀態和結構依存特征研究：以改革開放以來中國農村土地制度變遷為例》，《廣東社會科學》2009年第2期。

16 林超、譚峻：《農村宅基地制度改革研究——基于宅基地功能演變分析的視角》，《經濟體制改革》2013年第5期。

17 張小軍：《復合產權：一個實質論和資本體系的視角——山西介休洪山泉的歷史水權個案研究》，《社會學研究》2007年第4期。

18 胡亮：《中國農地產權的三重理論述評——尋求新理解》，《農業經濟問題》2010年第1期。

19 申靜、王漢生：《集體產權在中國鄉村生活中的實踐邏輯：社會學視角下的產權建構過程》，《社會學研究》2005年第1期。

20 田先紅、陳玲：《“階層地權”：農村地權配置的一個分析框架》，《管理世界》2013年第9期。

21 張靜：《土地使用規則的不確定：一個解釋框架》，《中國社會科學》2003年第1期。

22 余練：《產權的地方性形態及其表達邏輯——基于對 W村土地糾紛的考察》，《中國農業大學學報》（社會科學版）2013年第1期。

23 張先貴：《系統論視角下土地征收法律性質之辨析及法效應——立足于〈土地管理法〉修改背景下的思考》，《西南民族大學學報》（人文社會科學版）2015年第3期。

作者簡介：茍正金，西南民族大學法學院副研究員，《西南民族大學學報》（人文社會科學版）編輯部副研究員，四川成都，610041。

（責任編輯 李 濤）