政府回應：政府公信力產生機制的“供給側”

摘要：政府回應是政府公信力最直接的來源，政府回應的缺失會導致政府公信力的下降。在政府公信力這一“產品”的生產過程中，人民的訴求即是“需求側”，政府回應無疑是“供給側”。正如社會經濟領域正在從拉動需求轉向供給側改革一樣，政府公信力的提升也需要轉變依靠人民的被動服從、偏向于政府權威的天然性的“需求側”觀念，轉向更重視政府行為的科學性和合理性，建立及時、有效和更具主動性、超前性的政府回應機制的“供給側”理念。

關鍵詞：政府回應；政府公信力；供給側

基金項目：中央高校基本科研業務費專項資金項目“‘供給側信任資本創生機制研究——‘互聯網+時代的政府回應”（309160195）

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2017）04-0063-04

對于建立一個自主管理、自治發展的民主社會而言，除了必要的法治、民主的制度安排，道德自律的公民理性之外，基于社會信任的社會資本也是不可或缺的重要因素，唯此才能使社會資本健康地流通和發揮其作用，其中以政府與社會之間的信任機制最為核心。面對我國正處于轉型期的社會現實，特別是“互聯網+”時代的到來，傳統的社會信任機制難以適應新形勢，信任資本被不斷消解。具體表現之一，即是政府公信力不斷下降，政府與社會、公民之間的互信愈發脆弱。究其原因，難以回避的一點是，政府方面陳舊的回應機制和觀念與“互聯時代”快節奏、高效率的信息流通平臺無法合理對接，政府回應難以滿足人民群眾的訴求。

在國家大力推動國家治理體系和治理能力現代化的背景下，政府回應不僅僅是政治權力與公民權利之間的溝通渠道，更體現了政府之“責任”理念。從治理體系建設的角度看，一個新型的國家治理體系必然具備能夠容納政府與社會進行雙向互動和協調的框架機制；從治理能力提升的角度看，一個能夠及時收納人民需求并迅速給予有效回應的政府回應機制，恰恰是治理能力現代化的制度體現；從社會信任與政治信任的角度看，政府回應本身就是政府公信力最直接的來源。人民群眾通過各種渠道發出輿論呼聲，向政府提出訴求，實際上是人民群眾有對政府產生信任的需求，即希望政府是一個關心人民疾苦、能夠為人民排憂解難的機構，而政府則通過回應向人民群眾提供可以信任的政策資源，并使人民知曉政府是關心并愿意保護他們切身利益的可以信賴的管理者。在呼應之間，“需求”和“供給”發生了相互作用并對接起來，政府與人民之間的信任由此建立，并成為一種穩定的社會資本，政府公信力亦隨之產生。

隨著互聯網的發展，人民群眾的“需求”無論是數量、廣度抑或深度上都遠超以往，而政府回應這一“供給側”無論從效率還是質量上卻越來越難以滿足民眾的需求。當人民發現自己的需求無法被滿足，甚至會被忽視時，其對政府的不信任感便愈發嚴重，即政府公信力不斷下降。政府與人民之間的信任一旦發生崩塌，無疑會導致整個社會資本的消解，并產生諸多社會問題，甚至可能導致社會的割裂。這正是當前我國政府乃至社會公信力危機的主要根源。

一、政府回應與公信力

政府回應與民主的內在邏輯具有緊密的聯系。民主并不等同于有黨派或個人互相競爭的投票選舉，其本質是要求公共權力行為產生于對公共性需求的回應，并最終回歸公共理性。從這一點觀之，政府回應不僅僅是現代國家實現其管理職能的一種機制性安排，更是現代民主必然的價值要求。

隨著互聯網的普及，人民對政府的期望值日益提高，對政府提出的要求也日益繁多。面對大量差異化的人民需求，政府回應卻顯得力不從心，有時表現為對大眾輿論的置若罔聞，有時表現為對社會熱點的欲蓋彌彰，甚至表現為對人民利益的避重就輕。這些都說明，當下我國的政府回應在理念和機制構建上都存在相當程度的缺失。

對于政府回應缺失的原因，國內學界一般認為是民主發展不足與傳統官民等級殘余的慣性影響。如陳路芳認為政府回應意識缺位的原因有三：權力來源體制不順，權力運行評價機制不合理，官僚文化的影響①；鄭光梁則認為，一方面，經濟發展帶動了社會發展，公民的參與意識和權利意識普遍增強，對政府回應能力提出了新要求；另一方面，制度障礙和參與渠道不足又限制了政府回應能力的建設②。公眾可以制約公共權力的資源和渠道較為匱乏，而且相應的問責機制與考評體系尚未充分發展起來，因此政府回應缺失所要擔負的政治成本則較低，這成為政府回應缺失的深層次原因③。

在政府回應缺失的背后，實際上反映出政府與社會、公民之間的關系定位出現了問題。現代化的國家治理模式下，有關公共政策的制定是由政府與社會、公民共同參與，在充分的信息溝通基礎上，以理性表達和充分辯論厘清公共需求之來龍去脈，尋求解決之道，并以公共政策的形式呈現出來。這一過程中，政府如何回應人民提出的公共需求，以及是否能夠及時、恰當地回應是尤為重要的。公共政策的制定過程是否公開透明、最終政策推行的程度和方式、政策推行后是否針對受眾的真實反饋作出了再次回應，這些都是政府回應的表現形式和重要內容。

傳統的治理模式下，如何解決政府與公民的關系在很大程度上取決于政府，如政府職能的界定、各項政策的制定等都是由政府主導進行的。特別是公共需求的界定往往是政府單方面的行為，公共政策的討論、制定、推行等一系列過程缺乏社會力量和公民利益的參與。一言以蔽之，過去的政府回應只有政府單方面的主動性，沒有將公民的意愿和能動性納入考量。政府的政策過程忽略了公民的權利，對處理政府與公民之間的關系更沒有確立起一個與時俱進的模式。在這種情況下，政府公信力產生于一種單向的信托機制，即人民認為政府是天然具備權威性和值得信任的，對于政府發布的信息和推行的公共政策全盤接受。在這種模式下，政府回應與其說是對人民訴求的響應，不如說是政府發布通告的一種方式。

但隨著時代的發展，市場經濟的觀念不斷深入人心，對政府的評價體系也加入了“效益”和“滿意度”這樣的新指標。政府的權威性與可信度不再來自于“天賦屬性”，而是在長期的政府與社會、人民的政策互動過程中建立起來的。隨著政府職能的轉變，社會經濟的持續發展，特別是互聯網的普及，公民的權利意識開始覺醒，并且主動地參與到公共討論中。在此過程中，公民與政府的舊的關系格局被打破，過去的被動服從政策的被管理者逐漸向政策的發起者和參與者轉變，人民在社會治理中的主體地位愈發凸顯，主觀能動性和主體精神不斷提高和強化。換言之，今天的人民群眾已經不滿足于被管理者的身份，而是希望以參與者的身份，以社會治理主體的角色與政府部門及人員進行互動。因此，現代化的政府回應機制必然是在政府與公民雙方的共同努力下構建起來的。

在上述背景之下，政府公信力的產生機制更加復雜，人民不僅要求政府能夠在宏觀上保證社會經濟和生活水平的穩定發展，更要求政府在具體的關乎公民權益的公共事件中做到有問必答、有求必應、有難必救。只有不斷滿足人民的需求，保障人民的權益，政府本身才可能獲得人民的信任。但現實的政治體制畢竟不同于互聯網，無法做到與技術發展完全同步，在人民群眾不斷增長的需求面前，政府回應逐漸滯后，就像生產商的產品無法給消費者帶來更好的“用戶體驗”，逐漸失去了消費者的信任，被市場淘汰。概言之，政府回應的缺失會導致公信力的下降。

二、政府回應如何“供給”公信力

政府與公民之間的互信關系之所以重要，蓋因公共權力是為了維護秩序而創設，但是權力具有擴張性，執掌公共權力的人也具有陰暗面，因而有必要采取對權力有所防范、有所保留的信任。而且，公共權力也只有在獲得公眾信任的基礎上才能繼續運行下去，否則終將壽終正寢。④ 政府公信力尤其重要，因為秩序的生成不是源于強力，而是產生于社會成員的互信。政府對社會的治理行為只有在獲得社會成員廣泛的信任，且這種信任是一種帶有持續性的習慣時，才能順利地進行；同樣，只有取得其成員的信任和托付，一個政權主體才可能得到好的治理成果，如穩固的政治體系、繁榮的社會活動、良好的社會秩序等。如果政府失去公信力，失去人民對政治組織、政府機構和公共機構的信任，政治權威和社會團結將不復存在。⑤ 因此，如何在新的歷史時期重建政府公信力顯得尤為重要。

下面，筆者借用宏觀經濟學中的“供給側”概念，分析政府回應是如何產生政府公信力的。

（1）政府回應的“供給側”地位。經濟學上的“供給側”是相對于投資、消費、出口的“需求側”而言的，指的是生產要素的供給和有效利用。即通過稅收政策、貨幣杠桿、財政政策等方式鼓勵并促使生產企業提升管理水平、改進生產工藝、轉變產品結構和提升產品質量，強調依靠技術進步和生產效率的提升來提高國民經濟的供給能力。

與之相似，在政府與人民的互動關系中，人民是消費者，通過向政府提出訴求表達自己的意見，也就是提出需求；政府則以政治框架內的處理意見、行政命令、政策制定等方式對人民作出回應，也就是向人民提供政策產品以滿足人民的需求。在需求與供給之間，供給側既可以被動地去接受消費者提出的需求，也可以主動開拓市場，創造需求以吸引消費者。因此，政府回應作為供給側，在建立政府與人民互信關系的過程中占據了更主要的地位。

在社會經濟發展領域，正在從“拉動需求”轉向“供給側改革”，因為單純地提高需求并不能從根本上保證經濟增長，反而可能導致供需總結構的失衡。當消費者的需求愈發多樣化和高級化時，一旦生產者跟不上時代，無法保障有效供給，消費者就可能抑制自己的需求或轉而尋求其它滿足需要的途徑。在社會政治領域同樣如此。今天的人民群眾對于政府的行政能力和政策水平提出了更高的要求，作為人民權益的代表和權力的行使者，政府有責任和義務不斷強化自身滿足人民的利益訴求，以供給方的身份主動回應人民的意愿；同時，作為社會的管理者和資源的分配者，政府也有能力不斷改進行政程序、提高行政效能，主動提升供給質量，在治理能力上“領先”于人民需求的增長，以保證執政的合法性和穩定性。

（2）政府回應對政府公信力的有效供給。在市場經濟中，企業的生命力和核心競爭力在于企業信譽，而企業信譽來自于產品質量。只有能保持創造力、不斷提供優質產品的企業，才會在激烈的市場競爭中生存發展壯大。同時，好的企業不僅能夠滿足消費者的需求，更能通過創新制造出新的需求來擴展利潤空間。例如蘋果公司，一些功能在消費者沒有考慮到之前，產品就已經實現了。正是依靠領先于消費者需求的新產品，保持良好的用戶體驗，蘋果手機才能持續吸引消費者并發展到今天。

政治領域同樣如此。在現代民主政治理論中，政府與人民也是一種生產者與消費者的關系：人民擁護政治權威的統治地位，服從其推行的各項政策、法律；政府提供各種各樣的公共產品，以服務社會、滿足人民需求。正是在公共產品的政府生產和人民消費這一過程中，人民對政府的“產品”質量感到滿意，進而更加信賴這些產品，并由此對政府產生了同樣的信任。當政府能夠傾聽人民的聲音，保持其產品質量滿足人民的切實需求，人民對于政府的信任度就會穩步增長，公信力隨之產生。

進一步地講，企業如果具備良好的產品信譽，就可以獲得消費者的“溢出信任”，即由于一貫的產品質量保障，消費者對于企業推出的新產品也會保持同樣強度的信任并主動購買，從而實現企業利潤的新增長。依然以蘋果公司為例，幾乎每一代新型蘋果手機在上市前，其外觀和性能參數均不為人知的情況下，就已經獲得了廣泛的市場關注和消費者的熱切期待。因為蘋果手機依靠優異的產品質量和良好的用戶體驗積累了足夠的用戶口碑。蘋果手機的市場表現，正是依靠在產品質量、功能創新、用戶體驗等“供給側”方面的優異表現獲得消費者“溢出信任”的佐證。

政府公信力建立在政府與人民互信的基礎之上，同樣具有這樣的特點。在良好的政府回應機制中，一方面，政府對公民會表現出一種信任感，相信公民可以辨別自身的利益訴求并理性地表達出來。基于這一信任，政府將切實保障公民的知情權、參政權、公開討論的權利等，將公民的真實意見納入公共政策的制定程序，并在公共政策的執行過程中繼續收集民間反饋、接受人民群眾的監督。同時，在進行社會治理的過程中，政府也會積極回應公民提出的各種需求和問題甚至質疑。在現代民主社會，不僅要求政府對社會公眾在公共服務、公共產品等方面的需求作出回應，更要求政府的回應要積極、主動、及時。另一方面，當政府回應及時有效，且能夠持續滿足公民需求時，公民對政府的信任會有進一步的提升，對政府新出臺的政策表示支持，對政府的承諾或解釋表示認可和信服。并且這種信任并不是出于對政府權威的畏懼和屈從，而是基于自身對政府工作成績和能效的理性判斷，人們相信政府推出的政策產品會對自身產生有益的效果。在這種“溢出公信力”的狀態下，公民會對政府的政策行為進行主動的響應，即根據自身的需求和實際的體驗，在消費政府的政策產品、公共服務的過程中，對其優劣、好壞向上反饋；政府則針對這些反饋對政策行為、政策導向進行調整和改進，即對公民的反饋進行“再回應”。這種回應機制顯然更加適應經濟發展的需求，也更加適應互聯網時代的社會公眾心理。這種新型的政府回應有可能獲得“溢出公信力”，也更有利于新型治理體系的建設和社會的穩定發展。

因此，政府回應是否及時和有針對性，即政府回應的有效性，是政府獲得人民信任的關鍵所在，也是政府公信力得以產生并提升的源頭。正如經濟學中的“供給側”強調生產要素的供給和有效利用，強調產品結構、產品質量，強調技術進步和生產效率提升，從而提高國民經濟的供給能力，產生新的經濟增長點，政府公信力的提升同樣需要轉變依靠人民的被動服從、偏向于政府權威的天然性的“需求側”觀念，轉向更重視政府行為的科學性和合理性，建立及時、有效和更具主動性、超前性的政府回應機制的“供給側”理念。

三、構建新型政府回應的路徑選擇

當前人民群眾不斷增長和多樣化的需求，在相當程度上源于因經濟高速發展和互聯網不斷普及而帶來的公民權利意識的覺醒，發達的信息網絡使人民的眼界日益開闊，對公共事務和社會發展更加關注，對參與政策過程表現出更高的熱情。互聯網時代的經濟是一種“需求即產品，產品即需求”的經濟模式。互聯網時代的政治同樣如此，不斷滿足甚至“超越”人民的需求是政府保持社會活力、維護政治權威、穩固執政地位的不二法門。

首先，政府部門及公職人員必須轉變意識，改變過去“管理者”的思維，將自己擺在“產品供應商”和“服務提供方”的位置，以人民需求為工作目標，培養為民眾服務的工作理念，增強與民眾之間的協商互動，及時有效回應民意。

其次，構建適應社會生態的對話機制，建立政府與公眾之間的話語共識，為人民向政府提出訴求提供暢通的信息通道，從而不斷擴展公共話語空間，保證人民的需求能夠迅速地反饋給政府。

第三，互聯網時代最顯著的特征就是信息的高速傳播。政府也需要適應這種“互聯網速度”，對人民的需求做到及時、有效地回應，切忌對民意避而不談或避重就輕的回應方式。當前政府公信力下降正是政府對民意不回應或無效回應導致政府與人民之間的信任資本被消解和破壞帶來的惡果。

第四，政府回應除了要做到及時有效，更要注意民意本身的合理性和回應方式的科學性。政府回應不是對民意的簡單答復或回饋，還應該包括切實解決問題采取的政策或行政手段。對于沖動型或不甚合理的意見，政府應該耐心細致地向人民作出解釋，而不是簡單粗暴地否定民意或迫于輿論壓力而匆忙作出政策回應；對于合理的民意和需求，政府應在第一時間作出答復，并在廣泛征求意見和討論的基礎之上以政策等方式提出并落實解決方案，以切實地滿足人民的需求。

最后，政府不僅要及時回應人民提出的需求，更應該積極主動地了解社會發展和人民權益狀況，在需求產生之前主動響應，提高政策水平、提升執政能力、強化服務意識，時刻將改善民生作為政府職能第一要務，以高質量的公共產品和公共服務的“供給”滿足人民的需求，保障人民權益，保持政府公信力不斷地產生和穩定地增長。

注釋：

① 陳路芳：《地方政府應提高對公民需求的回應力——對我國頻發群體性事件的反思》，《理論探討》2009年第3期。

② 鄭光梁：《從社會資本的視角看政府回應不足》，《企業經濟》2009年第2期。

③ 邵騰、畢雪瑩：《近年來國內學術界關于政府回應力的研究述評》，《福建行政學院學報》2014年第5期。

④ 陳朋：《政治信任的域外解讀——西方政治信任研究的簡約綜述》，《中國浦東干部學院學報》2014年第4期。

⑤ 豆宏健：《從信任人格、信任關系到信任文化——信任：發展與和諧的社會資本》，《隴東學院學報》2015年第3期。

作者簡介：張歐陽，南京理工大學公共事務學院講師，江蘇南京，210094。

（責任編輯 劉龍伏）