中國環境政治考察：從權威管控到有效治理

王鴻銘++黃云卿++楊光斌

摘要：環境治理已成為政府及社會各界關注的熱門話題，將環境治理納入中國政治體制運作的基本邏輯中，以政治學的視角評估環境政策的貫徹執行是黨和政府在新形勢下加強執政能力建設的應有之義。在環境政治運行的邏輯中，不變的是既有的以民主集中制為組織原則的核心政治制度，變化的則是黨—政、行政—立法、中央—地方、國家—社會四個維度的政策過程，因此有必要在政策執行層面推動從權威管控到有效治理的轉變，切實提升中國現代治理體系對環境問題的綜合治理能力。

關鍵詞：環境政治；權威管控；有效治理

中圖分類號：D6 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2017）03-0113-06

當前，環境污染如何治理已成為各級黨和政府、社會公眾關注的熱點話題。可以說，環境治理已經成為實現“兩個一百年”奮斗目標征程中不得不面對的現實問題。環境治理應當回應人民群眾的殷切訴求，同時也必須推進中國經濟社會發展在“好”與“快”之間尋求更好的平衡點。作為黨和政府在新形勢下加強執政能力建設的應有之義，將環境治理納入中國政治議程設置的核心環節，環境污染及其治理就成為國家在推動治理體系和治理能力現代化的進程中不得不著力解決的重要問題。對環境污染加強綜合治理，是對黨和政府新的執政理念在新形勢下的貫徹落實，是對人民群眾的社會生活價值觀從物質主義逐漸向后物質主義過渡時期對環境問題更加關注的及時回應，也是中國經濟新常態下轉變經濟發展方式的必然選擇。

一、對既有中國環境政治研究的簡單梳理

在有關中國環境政治的研究中，一些學者從中國體制內部結構入手，把環境治理領域的問題納入到央地關系或集權—分權的討論范疇。周雪光提出了一個“控制權”理論來解讀中國各類政府治理模式和行為方式，并應用相關的理論模型分析了環境保護領域中不同層次政府間的權威關系和相應行為。他指出，中央和省級權力機構（國家環保部和省環保廳）作為環境管制的委托方始終在領域內保留著自身的目標設定權和檢查驗收權，而把激勵分配權下放到作為環境管制承包方的各地級市環保部門。這種類似“行政發包制”的控制權分配形式深刻體現在環保領域的權威關系之中，同時中國政府內部其它職能部門在控制權分配結構上與環保部門存在極大相似性，因此周雪光認為，“控制權”理論對理解中國政府在集權與分權之間的各種行為具有普遍意義。① 冉冉則力求打破集權—分權的范式，她從中央與地方關系的角度更多地把中國地方環境政治所產生的一系列問題看作是地方對中央政策執行的偏差，將中國地方環境政治的執行偏差歸因于中國環境政策制定時“象征主義”所帶來的沖突性與模糊性、權力結構的多元碎片化、激勵結構的倒錯和封閉的監督機制以及全球化對中國環境政策的影響等五個方面。冉冉進而指出，改善中國環境治理水平需要中國環境政治從威權主義向民主轉型，通過開放、參與、合作的多渠道、多元治理模式來為地方環境政策的有效執行提供制度保障。② 楊光斌則從制度主義出發對中國環境保護的體制機制性障礙進行闡述，他認為中國環境保護按政府層級來一一對應設置部門的原則，造成了環境保護的多頭管理，大大降低了行政效能，也使得地方環境職能部門容易成為地方保護主義利用的工具。應該通過制度創新來破除既有的體制機制障礙，在集權與分權上尋求平衡點，做到收放有度，并實行環境保護的垂直領導和扁平化管理。③

海外學者則更傾向于從環境問題對整個政治體制機制影響的角度來進行思考，通常將環境問題與公民權利相聯系，從環境保護到公民社會的培育再到環保領域NGO的發展，最后上升到公民社會影響力不斷擴大進而推動整個中國政治體制改革的高度。楊國彬指出了集權—分權范式下中國環境政治研究的不足。他認為，環境保護領域不斷興起的NGO是國家與社會關系、中央與地方關系在環境治理的不同階段所調整的一個面向，也是推動中國政治不斷民主化的重要力量，因此不僅不能忽視NGO在環保領域的影響，政治決策者們更應當在制度上將其合法化。④ 李侃如則對新中國成立以來環保政策的變化進行了梳理。他指出，改革開放之前的體制過于強調重工業的發展且環保意識不足，改革開放后各級政府雖然逐漸意識到環境保護的重要性，但上層機構垂直監管不夠，作為改革核心的經濟增長與放慢速度以利環保的行政要求相矛盾，導致國家環保相關的法律法規在地方無法嚴格實施，就此陷入了一種“高度重視、低度成效”的環保悖論。李侃如認為，物質財富的日益增長和技術升級有利于中國采取更有效的方式來應對環境挑戰，但解決環保悖論問題的根本要義是加強對環境問題的公眾教育并放開公眾組織的環境運動，提高信息、輿論透明度，借助不斷加強的下層環保壓力來推動整個環境政策乃至整個中國政治體制的轉變。⑤

可以看出，海外學者大多認為中國當前的環境保護采用的仍是一種威權主義體制下的治理模式。因此，他們往往從個體權利出發，將環保法律法規的實施和全球化對中國環境領域的影響納入對中國環境保護的整體評估中，通過鼓勵公民社會不斷組織化來實現環境公民權，進而實現環境領域的民主治理，最后實現基于環境民主之上的政治民主。體現在他們研究背后的終極關懷是，推動中國的政治體制從威權主義向民主轉變。

二、權威管控下的中國環境治理

（一）執政黨作為塑造中國環境治理話語的權威

在中國的政治體制中，執政黨作為政治權力的行使者，掌握著塑造中國環境治理話語與議題的相關權力，通過黨代會、黨委常委會、黨委第一書記來明晰環境保護的大政方針，進行話語和議題塑造，把握環境保護的總方向。

改革開放以前，囿于意識形態因素，黨內高層領導和一些學者都認為環境污染是資本主義體制下的產物，與社會主義無關，因此對環境保護并不太重視，直到1972年中國代表團參加在斯德哥爾摩舉行的第一次人類環境會議后才逐漸意識到生態環境破壞后果的嚴重性，而執政黨真正開始重視環境治理則是在改革開放以后。

由表1可以看出，執政黨在改革開放后的歷屆黨代會中對環境治理認知話語和議題塑造的變化大致可以分為三個階段：第一階段，在十四大以前，執政黨對環境治理的認知還處于如何保護生態和生態平衡，在這一階段將環境保護列為國策，主要目的是通過環境保護來促進經濟社會的發展。很顯然，環境保護在此階段是經濟建設的一個重要組成部分，做好環境工作是為了更好地為經濟發展服務。第二階段，從十四大到十六大，以“可持續發展”為主要議題，執政黨要求在現代化工業化的進程中注重可持續發展，表明其已經意識到環境問題與經濟快速發展之間的矛盾。這一階段，執政黨提出了“新型工業化”的發展模式，將資源消耗和環境污染納入了衡量工業化進程的指標體系。第三階段，十六大之后，執政黨把環境治理作為一個單獨且重要的議題從經濟發展中剝離開來，提出了人與自然和諧發展的“科學發展觀”，在十八大報告中更是將“生態文明”作為單獨一章進行闡述，生態文明建設已成為社會主義事業“五位一體”布局的重要組成部分。將生態文明建設提升到實現民族永續發展的重要程度，體現了執政黨對環境問題的高度重視。由此可以看出，執政黨對環境治理的認知在改革開放后發生了重大轉變，為環境政策的貫徹落實和相關法律的制定提供了重要的話語場域。

（二）各級政府作為環境治理的執行者

各級政府作為將執政黨塑造的環境議題轉化為政策執行的主要責任者，通過制定目標、完成相應考核任務、落實相關法律法規，在各項與環保相關的具體工作中進行環境治理。1989年制訂后不斷規范和完善的《環境保護法》明確規定：對全國環境工作實施統一監督管理由國務院環境保護主管部門負責，地方各級人民政府應當對本轄區的環境管理負責。在環境保護的體制中，作為國務院組成機構的環保部無疑是監管體制的核心。表2反映了國家環境治理最高機構的歷史變遷。

從國務院臨時機構到國務院組成部門的名稱變化來看，環保部門在中央政府層面的地位日益突出，其協調環境保護事務的能力和話語權均大幅提升。然而，在大部制改革中，雖然環保部作為國務院組成部門實現了職能權限的擴大和強化，但中央政府層面環境治理權力行使的碎片化狀況依然存在。從黨—政關系的角度看，執政黨牢牢掌握著環境治理議題設定的最高權力，作為政策的最高執行者，環保部在黨內進行環境治理議題設定的過程中究竟享有多少話語權并不明晰。至少從政治生涯的角度分析，歷任國家環保部門的主要負責人都是在任期結束后到全國人大或政協的相關專委會任副職，并沒有像其他部委的主要負責人那樣有較大機會外放到各省份任主要領導或晉升為黨和國家領導人。

表2 國家環境治理最高機構的改革變遷

從中央層面的立法—行政關系來看，作為最高立法機關的全國人大內部設有環境與資源保護委員會作為環境相關法律的制定和修改者。從1989年第一部《環境保護法》的實施到2014年最近一次修訂，全國人大環境與資源保護委員會在組織專家研究、審議相關文件和制定相關法律方面發揮著關鍵作用。然而，環境與資源保護委員會作為全國人大的一個專門委員會，在其中進行研究和立法工作的工作人員所掌握的環保領域專業知識是相對稀缺的，全國人大專委會大多為省部級正職領導人在“一線”工作到齡后的“二線”安置機構。通過梳理十二屆全國人大32名環境資源專委會委員，可以發現無論是在教育背景還是在工作經歷方面，曾經與環保工作有過交集的委員寥寥無幾。或許具有豐富的行政工作經驗是這些專委會委員的優勢，但作為一個專業性極強且問題凸顯的重要領域，環境保護工作絕非依靠豐富的行政經驗就能夠很好地完成的。而且，中國獨具特色的議行合一體制使得全國人大在立法過程中必須接受黨中央的領導，執政黨對于環境治理議題塑造的影響因而又得以體現在行政與立法的關系之中。因此，在中央層面，無論是從黨—政關系還是從行政—立法關系的角度分析，作為國務院組成部門的環保部的弱勢地位都不難理解。

地方政府作為中央大政方針的執行者，在環境保護領域主要通過完成中央一級環保考核目標、監管轄區內的環境污染企業、協調不同利益群體及社會力量對環境問題的訴求等途徑來貫徹落實中央政府的環境政策。地方政府的執行者身份決定了在中國行政壓力型體制下，一般會認為環境保護政策實施不力是地方對政策的選擇性執行所造成的。因此，不少學者建議環境保護應當像食品安全、安全生產等領域那樣實行中央的垂直管理，他們認為政策制定與執行之間存在距離是環境污染狀況得不到改善的重要原因，最大的癥結在于地方政府執行力和執行意愿的不足。

事實上，從中央—地方關系的角度看，各級地方政府行政首長是中央政府制定的環境目標責任書的第一責任人，中央政府通過調整干部選拔考核機制，將環境保護的相應目標納入干部選拔考核體系中，有的地方甚至采取環境保護“一票否決制”來強化干部對環境治理工作的責任。但這樣的“數目字管理”目前更多地還是停留于表面。首先，環境保護這樣的“軟”指標很難體現于干部考核的體系中，即使是能夠體現在賬面上的指標，有時也是“數字游戲”，不少具備一定專業素質的社會力量組織的環境監測數據時常與監管機構公開的數據相差甚遠。例如，有關北京冬天空氣質量指數的爭論就已經持續了好幾年。“數字游戲”使得環保部門在指標數據方面的社會公信力逐步耗散。其次，即便環境保護實現了“一票否決制”，但作為一項長期工程，環境保護工作需要各級地方政府花長時間、投入大力氣接續不斷地完成。然而，作為地方政府第一環保責任人的行政首長按規定在同一職位任職不得超過10年（實際上地方政府行政首長能夠完成一個任期即5年的任職者不到50%），因此環保責任人任職時長與環境治理所必需的時間投入無法匹配就構成了地方政府環境治理的一大難題。在不到5年時間的任期內，大多數行政首長會把自己的主要精力投入到更容易得到量化考核的經濟發展上面，即便強調“好”與“快”的均衡發展，他們當中的大多數往往也只求守住不發生環境污染和安全生產重大責任事故這條紅線。最后，地方環保部門承繼了環保部在中央政府中的弱勢地位，地方各級政府主管同級環保部門的人、財、物，地方保護主義在對環境的監管和治理中時常得以顯現。從地方政府的人員構成來看，雖然行政首長是環境保護的第一責任者，但分管環境工作的往往是非常委的副職行政領導，從全國各地級市以上的行政機構來看，目前仍沒有出現過由地方行政一把手直接分管環保工作的案例⑥，這也印證了地方環境保護部門在同級政府內話語權的弱勢地位。圖1反映了地方環境保護部門的職能關系。

圖1 地方環保部門的職能關系

通過圖1可以看出，由于在人事、財政上缺乏獨立性，各級政府的環保部門不可避免地在環境監管等方面受到同級地方政府的干預和影響，地方保護主義在很大程度上制約著各級環保部門的職權行使。因此，加強垂直管理是提高地方環保部門執行力的重要措施。

從國家—社會關系來看，在中央政府層面還有全國人大和全國政協這樣的最高權力機關和政治協商機構對環保部門進行體制內監督，而在地方官僚體系內，人大或政協的地位和作用往往不及同級的黨和政府，體制內監督的弱化導致在地方環境監督過程中不得不依靠體制外的社會力量。近年來，從“怒江爭壩事件”到“廈門PX事件”的發生，從環保類信訪數量的增加到全社會在新媒體時代對“APEC藍”、“北京冬天空氣質量”的討論，無不體現出社會力量在地方環境治理中愈發重要的作用，這迫使地方政府在執行環境政策時不得不采取更為審慎的態度，從而強化了地方各級官員對環保工作的社會責任感。在體制內，地方官員可以選擇性執行中央的政策而把自己的工作重點放在更容易出政績的經濟發展上面，但面對民間社會力量引發的群體性事件，地方官員不得不重新調整決策部署以應對社會的環保訴求。同樣，在體制內，地方各級官員可以采取“數字游戲”的手法來應對上級環保目標的考核，然而隨著社會逐漸步入后物質時代，對于環境問題愈發重視的社會力量能夠把環境治理推向更廣闊的社會領域，引發大范圍的公眾討論，從而對政府的信息公開形成壓力。更值得關注的是，有相當一部分具備財力、物力和專業知識的社會組織跳出了體制框架，它們自發地開展環境保護的相關活動，促進了公民參與，提升了自身的公信力。

綜上，中央—地方關系制約下的地方各級政府在環境保護政策執行過程中受到各種約束，在面對社會力量不斷充權時其自身又缺乏足夠效力，在縱向的中央—地方關系和橫向的國家—社會關系的擠壓中無法順利行使其權限內的職能，政治效能和政治信任呈逐漸耗散趨勢，體制外的社會監督取代官僚機構自上而下的內部監督就成為了普遍現象，這顯然有違中央決策者本身的設想和意愿。

通過上述分析可以看到中央環保部門在黨—政、行政—立法關系的橫縱向切割中難以改變其弱勢地位，而各級地方環保部門在中央—地方、國家—社會關系的橫縱向擠壓下不但承繼了這種弱勢地位，在地方環境保護政策的執行過程中更是逐漸耗散了其政治效能，社會對地方環保部門的信任感不斷減弱。與之相對的是，民間社會力量“乘虛而入”，在地方環保領域發揮著一定的積極作用。當然，地方環保過程中“政府退、社會進”的格局一方面推動了政府信息公開、政策貫徹執行及公民環保參與，使得地方環境治理得到更多的重視和一定程度的改善，但在另一方面，民間組織尤其具有國際背景的組織作為執政黨和政府必須合理引導的社會力量，如果出于特殊動機將環保運動轉化為對政府政策的激進反對乃至對現有體制的強烈批判，則很可能導致國家和社會雙輸的局面。

三、環境政治新探索：從權威管控走向有效治理

如何推進國家治理體系和治理能力現代化是中共十八屆三中全會以來決策者和理論界關注的熱點話題。所謂治理體系指的就是國家制度設計，而治理能力指的更多的是國家能力或者說是國家治理能力。從中國與其他發展中大國國家治理能力的比較看，民主集中制相對于代議制民主而言體現出明顯的優勢。如果從西方早發民主國家如今遇到的重重政治社會困境來看，民主集中制無疑是最適合中國完成現代國家建構的制度設計。⑦

在中國的制度設計中，不變的是基于民主集中制組織原則的黨和國家領導體制，制度設計的貫徹落實若要轉變為有效的國家能力，須隨著不斷變化著的黨—政關系、行政—立法關系、中央—地方關系以及國家—社會關系進行合理的政策調整與政策完善。在一個好的政治制度設計之下，將制度整合力轉化為有效的國家治理能力，在“黨國體制”四個維度作出政策執行的有效調整，進而從權威管控走向有效治理，正是在環境領域實現國家治理能力現代化的新探索。

在黨—政關系方面，可以采取內部多元主義模式，在保證中央權威的同時，允許行政主體乃至社會力量參與到環境保護大政方針的制定過程中。在采取內部多元主義模式的同時，為避免各行政部門在環保領域權力行使的沖突，作為政治核心的執政黨應當發揮其權威作用，協調好政策執行中各行政權力主體之間的關系，可以嘗試提升環保工作主要負責部門在環保領域的地位，必要時可以建立由政治局常委乃至總書記牽頭的環境保護和治理領導小組。在行政主體方面，可以將更多具有專業背景或具備豐富環境治理經驗的社會人士吸納進政府部門，使得環境治理的政策制定更為科學合理。同時，可以拓展體制內環保領域干部的流動和晉升渠道，從而吸引更多的精英人士進入環保領域工作，為環保政策制定建言獻策。這樣的變化已經在中共十八大之后環保部部級領導的人事安排中得到體現，不僅有專業背景的領導成為了環保部的第一負責人，專業的副職領導也逐漸占據了多數。

在行政—立法關系方面，環保政策的法治化是環境治理順利開展的有效保障。通過立法將環保領域的國家意志轉化為相關法律，有利于在當前政治體制內更好地開展環境保護工作。同樣，立法過程中也可以吸納更多的專業人士參與，并可以通過協商座談會的形式來整合社會環保組織和民間意見，使得修改完善后的《環境保護法》更具現實操作性，這也是協商民主作為中國政治民主機制重要形式在環境保護領域作用的體現。法律的制定是為了更好地約束不同行政主體在環境保護中的職權行使，明晰不同行政主體在環保工作中的作用。

在中央—地方關系方面，制度化確立中央政府和地方各級黨政機構的管理權限并有效推進監管措施，是保證環境政策從中央到地方層層落實的關鍵。在制度化方面，中央政府需要完善目前實行的干部考核激勵懲戒機制，將環保領域的“軟”指標轉變為干部選拔考核體系的重要內容，繼續強化環保領域的“一票否決制”，甚至可以由紀委牽頭在黨紀方面加強有關環境監督的紀律要求，使得環保責任者對于轄區內的環境污染問題不敢有任何懈怠。在監管方面，中共十八屆五中全會提出了“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度”，中央完全可以以此為契機，大力推進類似于煤礦生產、食品安全領域內的垂直管理，使中央對地方各級政府在環保領域內各項工作的管理垂直化、巡視常態化，破除環保領域的地方保護主義。中央政府同樣可以劃撥環境保護領域的專項資金以加大對地方各級環保部門的支持力度，承擔其人員和工作經費，弱化地方各級環保部門在人、財、物方面對同級政府的依賴，增強環境管理與監察的獨立性與公正性，并提高環境監管的有效性。同時，中央與地方之間要解決好集權與分權的矛盾，中央政府應適度放寬各級地方環保部門在轄區內的管理權限，讓環境目標的責任者和執行者們能夠真正掌握充分的權力來貫徹落實中央的大政方針。

在國家—社會關系方面，應當合理有效地引導民間環保組織，在加強環境治理外部監督的同時促進社會環保意識的整體提升是推動環保政策實施的有效方式。中國仍是一個發展不平衡的國家，部分大城市已開始出現從工業化到后物質社會的轉變，社會對環境保護議題的關注度較之過去有了顯著提高，而互聯網的廣泛使用更是強化了社會力量對國家政策制定過程的影響。國家可以進一步推進環保信息數據的公開化、透明化，建立制度化的渠道來擴大環保領域的公眾參與，這有助于在合理框架內緩解和釋放社會對重大環境問題的負面情緒。

綜上所述，從權威管控走向有效治理，應當在不變的政治體制框架內對黨—政、行政—立法、中央—地方以及國家—社會四組關系作出政策方面的合理完善，真正將中國的政治制度整合力轉化為政策執行力。環保領域的這種新探索，能夠為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有益借鑒。

四、結語

作為早發現代化國家，英美都曾經歷“先污染后治理”的過程。20世紀初進步時代的美國在羅斯福的鐵腕下通過強有力的國家規制（regulatory state），采取保護性的立法和政府干預等手段加強了對環境污染的治理。這種對市場力量的反向作用（counter movement）同樣體現在英國對環境污染的治理進程中，英國在1974年頒布了《污染控制法》，采取嚴格的監管措施，建立相應的政策執行機構，徹底解決了自工業革命以來困擾英國長達百年的環境污染問題。一些學者將英美實現環境有效治理的模式稱為“管制型國家的興起”（the rise of regulatory state）⑧。

然而，英美在進行環境治理時采取的權威管控措施是建立在自身聯邦主義分權色彩的權力架構之上的，因而需要中央政府在環保領域采取“再集權”的手段進行嚴格管理。而中國作為一個單一制國家，中央一級黨和政府已經具備較為強大的權力運行基礎，多元性力量的參與不足才是當前面臨環境治理難題的主因。各國在不同道路的現代化歷程中無一例外都會遭遇環境治理問題，環境治理能力也是中國治理能力現代化的重要組成部分。環境治理能力的提升，要求在環保領域實現從單一的權威管控向多元的有效治理的轉變。只有發揮好中國的政治制度優勢，在新形勢下不斷增強自身的適應性學習能力，在“黨國體制”的四個維度下對環境保護政策進行合理完善，這樣的環境治理才能達到“有效”的目的。

注釋：

① 周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個“控制權”理論》，《社會學研究》2012年第5期。

② 冉冉：《中國地方環境政治：政策與執行之間的距離》，中央編譯出版社2015年版。

③ 楊光斌：《環保的體制障礙及其對策》，《學習時報》2007年8月13日。

④ Guobin Yang， Environmental NGOs and Institutional Dynamics in China， China Quarterly， 2005， 181， p.47.

⑤ [美]李侃如：《治理中國：從革命到改革》，中國社會科學出版社2010年版。

⑥ 冉冉：《中國地方環境政治：政策與執行之間的距離》，中央編譯出版社2015年版，第72頁。

⑦ 楊光斌：《民主集中制是我國根本政治制度的優勢所在》，《光明日報》2014年9月30日。

⑧ 王紹光：《波蘭尼〈大轉型〉與中國的大轉型》，生活·讀書·新知三聯書店2012年版，第84頁。

作者簡介：王鴻銘，中國人民大學國際關系學院博士研究生，北京，100872；黃云卿，中國人民大學國際關系學院博士研究生，北京，100872；楊光斌，中國人民大學國際關系學院教授、博士生導師，國家戰略與發展研究院副院長，北京，100872。

（責任編輯 劉龍伏）