論國有資本收益全民共享的憲法定位

王廣輝++楊光

摘要：從憲法學的視角來看，實現國有資本收益全民共享，不但有賴于對我國憲法中公有制所秉承的價值理念進行闡釋，也有賴于國家機關職能的定位、責任的確定以及公民受益權的保障。作為社會主義公有制經濟制度的主要組成部分，國有資本收益全民共享既是廣大人民群眾公民權利實現的過程，也是憲法在有效地規范國家權力，充分發揮其在公共服務、改善民生方面的積極作用的過程。因此，對國有資本收益全民共享進行憲法定位尤為必要。

關鍵詞：國有資本收益；全民共享；憲法定位；公民權利

中圖分類號：D923.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2017）03-0131-05

當前，國有資本收益全民共享已經成為全社會關注的熱點話題。然而，對國有資本收益全民共享問題的思考，理論上還處于探索階段，法學界的研究成果也多局限于對《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）中國家所有權的探討，缺少從憲法學角度對這一問題進行闡釋和定位。依法治國首先是依憲治國，對于一個法治國家而言，經濟決策不但需要注重投入產出的效益，也應當找到其“合憲性”的理由。國有資本收益全民共享不單單是利潤收繳分配的技術性問題，也應該是憲法框架內的制度性問題。因此，國有資本收益全民共享需要明確其憲法根據以及其在憲法框架下的法律路徑，即合理規劃國家、企業與公民之間在國有資本利益分配中的權利義務關系，重塑政府與企業、國家與公民之間的利益分配格局，實現國家資本的公共福利屬性。

一、國有資本收益全民共享是憲法公有制的本質要求

國有資本收益是指國家憑借其身份取得的經營性國有資產帶來的收益，包括國有獨資企業應上繳國家的利潤、股份有限公司和有限責任公司按照國家所持股份或出資所得的紅利以及國有企業產權轉讓收益等。國有資本收益之所以要全民共享，原因在于國有資本并非是國家所有權的一種表現形式，而是全民所有制經濟制度在企業財產分配制度中的體現，是我國公有制經濟制度的重要組成部分。

第一，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第7條國有經濟條款在邏輯上承接第6條公有制經濟制度條款，作為公有制經濟制度的具體化，秉承了社會主義公有制的價值取向。從這兩個條文中，我們不但能夠發現邏輯上的承接關系，還能從“全民所有制”、“全民所有制經濟”、“主體”、“主導”以及“國有經濟”這些表述中尋得其內在關聯。此外，國有經濟條款與公有制經濟制度條款的密切關系還體現在新中國成立以來《憲法》的歷次修改，從“國營經濟”到“國有經濟”、“領導作用”到“主導作用”文字表述上的轉化，直接反映出黨和國家在不同歷史時期，根據社會生產力的發展水平和生產關系狀況，對國民經濟所有制結構中公有制經濟與非公有制經濟之間地位關系作出的相應調整。

在公有制語境下分析國有資本收益全民共享問題，還必須回答為何要實行社會主義公有制，公有制下國有企業具有什么特殊性。馬克思主義認為，無產階級革命取得勝利，建立社會主義政權，首先要以生產資料公有制代替私有制，才能消滅人剝削人的制度。我國《憲法》序言莊嚴宣布，“生產資料私有制的社會主義改造已經完成，人剝削人的制度已經消滅，社會主義制度已經確立。”“公有制”、“社會主義”與“消滅剝削”形成了一個緊密的邏輯關系：為了建立社會主義制度，必須實行公有制經濟制度，這一制度的最終目的是消滅人剝削人的現象，最終實現共同富裕。我國國有經濟并不是一個獨立存在的制度，而是建立在公有制經濟基礎之上的，它不但能夠彌補市場失靈的缺陷，更重要的是還可以把產生的國有資本收益交付人民，提高人民生活水平，實現共同富裕。

第二，社會主義公有制下“國家所有即全民所有”決定了國有企業所產生的收益無法量化到個人，也無法由國家進行獨占，需要國家向全體人民進行分配。《憲法》第7條把國有經濟和全民所有制經濟等同的立法模式曾引起了學界的諸多關注。有學者從《物權法》中的國家所有權角度出發，否認完全抽象的“全民”概念作為民法中所有權的主體的正當性。① 我們認為，“全民”能否作為國家財產的主體，關鍵在于是否認識到憲法中“國家所有”與民法中“國家所有權”的本質區別。“全民”雖然不能作為民法權利的主體，但并不妨礙它成為憲法研究的重要范疇，根據憲法人民主權原則，國家與全民的等同在憲法上是完全說得通的。

就國有企業而言，其歸全民所有并不意味著全民對其股份的分割。“全民”作為一個不容分割的整體，不確指任何個體，在名義上只能由整體行使。國有企業的“全民股東”并不能憑借其自身意志從“全民”這一范疇中脫離出來，也不能像股份有限公司中的股東那樣可以委托代理人行使股權。作為所有者的“全民”只能依附于國家政治體制，通過國家民主參與途徑約束國家行為，即每個公民個體不能確認自己到底擁有多少份額以及所帶來的收益，國有企業所帶來的收益只有依賴于國家才能落實到個人。② 就國家而言，公有制下“國家所有即全民所有”體現了國家主體的“公共性”。我國《憲法》中的公有制條款不是簡單的經濟制度條款，而是憲法對國家政權合法性的界定要素，從而具有與“人民主權”條款相似的功能。無論是國有企業所占有的國有資產，還是國家機關收繳上來的資產收益，歸根結底都歸全體人民所享有。

第三，國有企業作為國家權力參與經濟活動的表現，收益全民共享是其重要的公共目標。《憲法》第11條規定非公有制經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分，國家對非公有制經濟有鼓勵、支持、引導以及依法監督和管理的義務。非公有制經濟是“社會主義市場經濟的重要組成部分”，與國有經濟“國民經濟主導”的地位不能等量齊觀。無論是鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，還是對非公有制經濟依法進行監督和管理，都是為了更好地彌補公有制經濟的不足，以確保國有經濟在國民經濟中的主導地位和作用。在日常運營中，國有企業在民法上的主體地位并不意味著其行為在憲法上體現為純粹的私人自治，國有企業優勢地位背后隱藏的國家權力不容忽視。正是如此，這種公權力背景下的國有企業的存在也意味著公民私權利空間的縮小，國有企業在一些關系到國計民生領域以及對非競爭項目的壟斷，都或多或少會給該領域內私企經營者行使職業自由權帶來影響。基本權利作為憲法的最高價值，國家權力的運行最終是為了最大程度地實現公民的基本權利，對于公民基本權利的限制，必須是為了保護其他個體或者公共利益。國有企業之所以在市場競爭中存在優勢地位，源于體現全民意志的憲法的賦予以及“取之于民”的公共財政的支持。所以，國有企業的首要目標是如何更好地利用“優勢地位”造福民眾，國有資本收益全民共享是這一公共目標的重要體現。

二、國有資本收益全民共享中的國家義務定位

我國《憲法》規定，一切權力屬于人民，屬于全體人民的國有資本代表著公共利益，國家僅僅是作為人民的代表，是國有資本的管理者。然而，國家作為公權力主體，在市場經濟條件下，并不能直接經營國有資本進行市場競爭，只能將國有資本的日常經營再委托給國有企業。這種委托與再委托的關系背后存在兩種法律關系：一個是國家與人民之間在處置國有資本事務中有關權力與權利安排的關系；另一個是作為國有資本管理者的國家與作為國有資本經營者的國有企業之間的關系。③

在整個國有資本收益收繳分配法律關系中，全體人民作為國有資本的“所有者”，是國有資本收益制度建立的最終決定者，擁有委托并監督國家履行管理國有資本的職責及最終享有資本收益的權利。國家作為國有資本的“管理者”，一方面將國有資本的日常經營委托給國有企業，保障國有經濟鞏固和發展；另一方面收繳國有資本所產生的收益，并進行再分配，保證全體人民充分享有收益。國有企業作為國有資本的“經營者”，其重要目標是遵循市場經濟規律，促進國有資產保值增值。國家既是全體人民的代理人也是國有企業的管理者，通過國家主體這一雙重身份，兩種法律關系連接在一起，構成了一個完整的國有資本收益全民共享的法律關系。在這一法律關系中，無論是人民與國家之間的委托關系還是國家對國有企業的管理關系以及對收益的分配關系，都并非依托于私法意義上“國家所有權”而產生的，而是公法意義上的“國家所有制”。那么，在國有資本收益全民共享機制中，蘊含著國家應當承擔的什么職責呢？

1. 建構國有資本收益收繳分配法律制度的義務

任何制度的形成最終都取決于社會發展的需要，憲法中國家所有經濟制度既授予了立法機關創設國有財產法律制度的職責，也為社會環境發展與具體制度的建立提供了緩沖空間。憲法的決定作用既體現在消極地決定法律必須不要某種內容，也體現在積極地規定未來法律的一定內容。④ 我國《憲法》第9條“國家保障國有經濟的鞏固和發展”為立法機關實施立法權施加了實際指引與約束，立法者并不能任意立法，如果妨礙了公有制價值的實現則面臨違憲的詰問。這也說明立法機關具有積極制定更好促進國有經濟發展和實現公有制價值目標相關法律的積極國家義務。我國《憲法》雖然規定了全民所有制經濟制度與國有經濟的主導地位，但這種規定僅僅是原則上的規定，具體到國有資本收益領域，哪個國家機關可以作為全體人民的代表對國有資本進行收繳分配，對于不同領域的國有企業采取多少的收繳比率，國有資產所獲得的利益如何進行分配等問題都不能從憲法中直接得到答案，需要國家通過立法進行確認和建構。

2. 公平、合理收繳國有資本收益的義務

作為國有資本的“管理者”，國家的作用還體現在對國有資本收益的收繳方面。在國有資本收益共享機制中，需要保證國有企業在市場經營活動中相對獨立的地位。在社會主義公有制下，國有企業的經營目標受人民意志和國家行為目標的影響，具有不同于一般企業的公共性，同時，作為市場競爭主體本身，追求利潤最大化也是其重要特征。國有資本收益全民共享并不是要求國有資本收益上繳公共財政的越多越好，上繳的比重過大會阻礙國有企業在法律范圍內行使自主經營權。

國有資本收益的收繳必須在維護社會公共利益與促進企業發展之間尋求平衡，既要確保收益得到及時收繳也要兼顧企業的運營狀況。雖然國有企業應繳利潤比率按照行業已經得到相應的區分，但這種區分仍然過于粗放，并未照顧到具體企業的營業狀況，比如鋼鐵、運輸、電子、貿易企業雖都被歸入一般性競爭企業，但在壟斷性、公益性等方面有著諸多不同，如果忽略這些差異性而采取統一標準，不僅對一些公益性企業不能產生保護性作用，而且會增加高盈利壟斷性企業逃避責任的風險。應根據國有企業不同功能科學地制定國有資本收益制度，促使國有資本收益能夠最大效率地惠及全體人民。有必要采取浮動比率的方式，國有資本收益上繳的具體數額和比例需要有相應的評估機構結合各個國有企業所處的行業，對其發展潛力進行評估，盈利能力較高的企業收繳比率需要實時上調，而盈利能力較低的企業收繳比率則應下調。⑤

3. 保障公民個人享有收益的義務

作為公有制的重要組成部分，國有制即全民所有制的根本目的在于落實全民所有，確保國家掌握的社會資源所帶來的收益根本上屬于全體人民。按照國有資本收益共享法律關系，作為國有資本經營者的國有企業與所有者的全體人民之間并沒有直接的委托關系，國有資本的收益必須首先由國家收繳歸入公共財政然后向社會成員進行分配，如果國家不能有效、公平地承擔收益分配責任，公民個人也根本沒有相關法律途徑以私力手段獲得救濟。

按照《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》（以下簡稱《試行意見》）的規定，國有資本收益支出包括資本性支出、費用性支出以及其他支出三個方面。按照支出方向進行分類，國有資本收益大致可以分為國有企業經營性支出和公共福利性支出。保證社會公益性國有企業享有充足的企業經營性支出，可以引導更多的國有資本進入關系民生的行業，為民眾提供更多免費或者低費用的公共產品和服務，這同樣能夠讓全民直接享受國有資本的收益。與此同時，降低國有資本對房地產、能源等競爭性行業的投入，可以為該領域民營企業的發展提供更多的空間，也能通過提高創業和就業機會間接使民眾受益。當然，確保國有資本收益的公共福利性支出仍是保證國有資本收益支出民生導向的主要途徑。我國立法應當改變《試行意見》中對保障和改善民生支出的不確定、模糊的闡述，明確國家在國有資本收益使用上保障民生的責任。實現國有資本經營預算與公共預算的轉劃對接，國有企業收益就可以通過財政部以公共支出的形式直接投向教育、醫療、就業等領域。⑥

三、國有資本收益全民共享所蘊含的公民權利定位

雖然國有資本收益全民共享制度本身由國家權力通過法律的形式予以確定，而且國有資本收益分配本身也依賴于國家收繳、分配等權力的行使，但是國家權力的行使僅僅是為人民共享提供一個渠道。“擁有所有者的‘權利不代表能夠很好地使用這個‘權利，‘應然規范世界的權利要轉換為‘實際享有的權利需要一定的社會資源作為支撐。”⑦ 全體人民作為國有資本收益的“所有者”，是國有資本收益共享機制的價值主體與建設主體，發展和完善這一制度的最終力量只能是人民自己。

1. 國有資本收益受益權

國有資本收益受益權是指公民享有國家分配國有資本收益所帶來的物質利益或者服務的權利。它所針對的是國家的積極義務，即國家要以積極的作為，將國有資本收益通過一定的形式向全體社會成員分配，所給付的內容可以是物質上的資助，也可以是保障公民充分享有收益的法律制度。按照德國的憲法學理論，公民權利具有主觀權利和客觀法兩重屬性。主觀權利與客觀法的區別在于公民個人能否依據自己的意志向國家提出要求。對于主觀權利來說，公民可以依據其基本權利向公權力主體提出作為或不作為的請求，公權力機關因此負有作為或不作為的義務，如果公權力主體沒有履行義務，公民可以尋求司法救濟。而對作為客觀法的公民權利本身是憲法所確立的“價值秩序”，這一秩序僅僅是國家機關在制定和解釋法律的上位指導原則，一般并不賦予個人以主觀請求權。主觀權利和客觀法雙重性質理論對國有資本收益受益權的分析具有很強的解釋力和構建力，據此，我們不但能夠明確公民權利主體地位，也能夠審視國家權力在公民權利實現時所扮演的角色。

國有制是社會成員能夠享有國家所掌握的社會資源所產生的收益的制度性保障。我國《憲法》第14條規定了國家在發展生產的基礎上，還擔負著逐步改善人民物質生活和文化生活以及建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度的任務。我們可以把《憲法》中“國家所有”與“社會保障”兩個條款相銜接，從而組成保障公民國有資源利益分享權利的“客觀價值秩序”。作為“客觀價值秩序”的國有資源利益分享權所對應的國家保護義務往往是立法機關和具有行政立法權限的行政機關，通過建立相關社會保障制度來進一步明確國有資本收益和全民共享之間的制度聯系，也構成司法機關在審判時解釋適用法律的指導原則。但國家保護義務依賴于國家主動或者自動的履行，公民并不能直接請求立法機關來建立這些制度，因為公民個人沒有被歸入直接向立法機關提出法律草案的主體范圍。

生存是人類最基本的需求，人類只有在衣食住行等生存條件得到保障的情況下，才能得到真正的解放。按照馬克思主義的分配理論，國民收入除了要在企業單位內部進行初次分配，還要通過稅收、政策、法律等措施，使各收入主體之間實現現金或實物轉移的再次分配。通過對國民收入的再分配，把物質生產部門創造的一部分原始收入，用來滿足文化教育、醫療衛生需求以及保障社會弱勢群體的生存。為了實現“實質平等”，將國有資本收益用于維持公民最基本生活的收入應是國民收入再分配的重要體現。我國《憲法》規定公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下有獲得物質幫助的權利。這一方面確定了相關行政機關對特定公民提供相應的物質性利益以及營建相應服務設施的義務，另一方面也賦予了公民獲得這些物質利益或者服務的請求權。

如果某一類公民在沒有法律依據規定其享有國家物質幫助權利的情況下，無法保證基本的生活條件，也就是出現了“立法不作為”時，公民該如何尋求救濟？立法義務是一種客觀法意義上的國家保護義務，公民本身并沒有直接向立法機關請求的權利，但如果不賦予公民主觀請求權，無疑會導致國有資本收益共享無法真正實現。因此就有人主張從客觀法中直接導出主觀請求權，即客觀機制秩序的“再主觀化”。德國聯邦憲法法院在“大學判決”中曾對這一問題進行了大膽的回應，給出了從客觀價值中產生主觀請求權的條件：“如果權利主體可以要求國家保護措施必須是對于基本權利所保障自由空間而言是不可缺少的前提條件，那么該項基本權利尚可能通過其他途徑或手段獲得保護。”⑧ 也就是說，為了體現對于人權的最大尊重和現代國家的“人性關懷”，允許法院在無明確具體法律規定的情況下，依據憲法相關條款直接判決給予公民一定物質給付義務來滿足其基本生活需要。這種“最低標準”、“最低程度”的給付尚屬法律彈性所允許的范圍，并不構成司法權對立法權的侵犯。

2. 國有資本收益分配參與權

國有資本收益分配參與權是公民或者公民團體在法律制度框架下通過特定行為影響國有資本收益的收繳、管理、分配以及相關機制的制定過程，是不受他人非法干涉、侵犯剝奪的權利。從本質上看，國有資本收益分配參與權不但是全體人民在國有資本中所有者地位的重要表現，也體現了經濟領域中的人權主權原則。按照具體參與方式的差異，國有資本收益分配參與權可以分為兩個方面的內容：一方面是對國家權力機關立法、決策過程的參與，另一方面是對國有資本管理機關的日常監督。

“國家所有即全民所有”意味著全體人民通過民主制度和程序，委托立法機關制定國有資本相關法律。全體人民雖然不能以個人名義直接干涉國家對國有資本收益的分配，但是可以經過人民代表大會制度形成“全民意志”，并經過立法程序反映在國家相關法律中。對于國有資本收益的重大決策、立法以及解釋，應該由代表全民意志的全國人民代表大會及其常務委員會來行使，而國務院、地方人民代表大會均因無法代表全民意志，只能在法律的規定和授權下進行細化規定。雖然國家承擔建構國有資本收益收繳分配法律制度的職責，但目前關于國有資本收益收繳、使用的法律規范主要是以財政部和國有資產監督管理委員會頒布的部門規章為主。在這種情況下，除了完善立法信息公開制度和規范立法聽證制度，保證法規和規章無論制定還是修改都能有效反映廣大民眾意志之外，切實完善憲法監督機制也是憲法規定全民所有得以落實的一項基本措施。根據《憲法》第62、67條和《中華人民共和國立法法》第99條規定，全國人民代表大會及其常務委員會是我國的憲法監督機關，公民除了可以行使選舉權、被選舉權參與國家憲法監督，還可以向全國人民代表大會提出對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的違憲審查建議。

在全民、國家與國有企業之間兩重委托代理關系中，所有者、管理者以及經營者之間存在彼此不同的利益目標，三者目標的不一致會使經營者或管理者存在偏離所有者目標的可能，而國有資本現實運營過程中由于信息不對稱的存在和結果的不確定性，又為經營者和管理者偏離所有者目標提供了機會和口實。⑨ 于是，創建國有資本運營監督機制就成為一個合乎邏輯的推論，這個機制發揮成效的關鍵在于社會公眾作為國有資產的所有者能夠獲得國有資本收益的管理和分配的相關信息，并積極對經營者和管理者進行監督。

在我國現有的憲法體制下，國有資本收益分配應該嚴格走人民代表大會審議路線，對財政部和國有資產監督管理委員會制定收益制度進行審查和監督。人大代表有權對國有資本收益的安排計劃進行質詢，以保證國有資本收益制度能夠更大程度地體現民意。為了克服人民代表大會召開時間有限以及與會的人大代表來自各行各業對財政知識了解相對有限的缺陷，可以依托全國人民代表大會下設的專門機構實施獨立調查。除此之外，我國《憲法》中雖然沒有明確規定公民知情權，但知情權作為《公民權利和政治權利國際公約》的重要內容已經被世界公認為是一項重要人權，按照《中華人民共和國政府信息公開條例》的規定，政府對國有資本收益進行分配應該屬于第9條“需要社會公眾廣泛知曉或者參與”的行政機關應該主動公開的事項。因此，作為國有資產的公共管理者和國有資產各種信息最快速和最全面的獲得者，政府機構應該及時地對國有資本收益進行信息披露。鑒于信息公開行為的靈活性，政府和國有資產管理機構可以在主動公開披露的基礎上，接受社會公眾以獨立個體的身份通過正當途徑，如網站、信件、電話等方式，獲得相關信息，只要這部分信息不涉及國家安全及商業秘密，必須給予詳細披露。

注釋：

① 孫憲忠：《“統一唯一國家所有權”理論的悖謬及改革切入點分析》，《法律科學》2013年第3期。

② 王軍：《國企改革與國家所有權神話》，《中外法學》2005年第3期。

③《憲法》第16條規定國有企業在法律范圍內有權自主經營。雖然國有企業是國家干涉經濟事務的產物，但這種公權力背景并不能使它與國家機關相混同。按照政企分開的理念，國家機關把國有資本委托給國有企業經營，這之間形成了類似委托代理的法律關系。

④ [奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，商務印書館2013年版，第195頁。

⑤ 余萬彪：《國有資本收益全民共享的探析》，《吉林工商學院學報》2014年第5期。

⑥ 林裕宏：《民生財政視角下國企紅利征繳和流向問題探析》，《上海金融學院學報》2012年第1期。

⑦[美]史蒂芬·霍爾姆斯、凱斯·R·桑斯坦：《權利的成本：為什么自由依賴于稅》，畢競月譯，北京大學出版社2011年版，第125頁。

⑧ 張翔主編：《德國憲法案例選釋》，法律出版社2012年版，第136頁。

⑨ 肖北庚：《國有企業經營者行為法律監控比較研究》，《甘肅政法學院學報》2000年第1期。

作者簡介：王廣輝，中南財經政法大學法學院教授、博士生導師，湖北武漢，430073；楊光，中南財經政法大學法學院博士研究生，湖北武漢，430073。

（責任編輯 李 濤）