政府購買適合哪些服務

蘭榮杰

現代社會的一大難題，就是區分政府與市場的邊界。更直白地說，就是確定什么事交給政府，什么事交給市場。歷史和現實均告訴我們，有些事交由政府壟斷可能更好，有些事則最好任由市場競爭。這背后的邏輯，其實取決于兩個維度：一是如何激發“做好”的動力，二是如何約束“亂做”的沖動。政府通常缺乏競爭者，公務員薪酬也基本是旱澇保收，所以“亂做”的沖動不大，但是“做好”的動力往往也不足。相比之下，市場主體面臨殘酷競爭，生存下來的唯一途徑就是做得比競爭者更好，讓“用腳投票”的消費者選擇自己；但與此同時，由于追求更高利潤的天性，以及市場交易中的信息不對稱，商人又容易產生“亂做”的道德風險行為。由是之故，泛泛而談市場好還是政府好并沒有什么意義，也注定不會有令人信服的結論。討論市場與政府的優劣，必須建立在具體事務的基礎上，首先分析是“做好”更重要還是避免“亂做”更重要，然而才涉及該由政府還是市場提供產品的討論。

一般而言，如果一項事務天然具有壟斷性，或者一旦“亂做”就將導致極大的負外部性，最好就由政府來處理。前者如戶籍管理，雖然沒有多少技術含量，但關鍵是要做到全國一套系統，避免多系統之間的漏洞或打架，因此最好由政府一家壟斷。以美國為例，由于聯邦和州分權，而涉及身份的登記事項（比如出生證明、姓名登記等）往往由各州自行處理，各州系統之間又難以互聯互通，顯然不利于現代社會的數字化管理。結果是由聯邦政府借《社會安全法案》之機，通過社會福利系統為每一個公民提供一個社會安全號碼，成為事實上的美國公民身份證號。后者如刑事偵查權，其實并非只有警察才有能力破案，民間的破案高手也大有人在；如果賦予民間人士以警察的裝備和強制權力，破案效率很可能比警察更高。但問題在于，刑事偵查權的侵害性太大，一旦濫用就可能造成極大的負外部性。比如在現代警察制度出現之前，英國長期存在“賞金獵人”制度，雖然能夠抓獲一些罪犯，但也造成諸多冤假錯案。直到今天，英美等國還承認私人偵探，但僅限于處理民事糾紛和輕微刑事案件，不得介入涉及人身安全的重大刑事案件。

相比之下，如果一項產品天然可以由多個主體提供，且一般可以通過市場競爭約束提供者的道德風險行為，而且即使出現假冒偽劣產品也不至于危害過大，則最好優先考慮市場機制。出于對利潤的渴望，面對激烈的市場競爭，商人都有“做好”的強烈動機?！皝y做”的商人，雖然能夠取一時之利，但通常都會在長期競爭中被識別出來進而被淘汰。

當然，政府和市場之爭斷不至于如此簡單。最大的問題在于，有一些產品雖然可以由多個主體提供，但優勝劣汰機制不夠健全，且假冒偽劣產品的后果極其嚴重。如果交給政府，很難解決“做好”的動力問題；如果交給市場，又難以解決“亂做”的約束問題。典型例子是教育和醫療。公立學校和公立醫院一般不至于“亂做”，但積極提高專業水平的動力普遍不足。私立學校和私立醫院倒是有“做好”的足夠動力，但在利潤的刺激下，尤其是考慮到高度信息不對稱，“亂做”的沖動同樣不小。

公私合作似乎是一種好的中間道路，既能通過利潤的誘惑或生存發展的壓力解決“做好”的刺激問題，又能借助強力的監管解決“亂做”的制約問題，因此一時間大有成為香餑餑的趨勢。從世界經驗來看，確實存在諸多成功的先例。比如英美國家大量存在的私立學校、私立醫院和私立圖書館等，其實背后都有政府資金的大力支持，本質上屬于一種公私合作。又比如當下盛行的政府服務外包，將一些非壟斷性公共服務——包括社會救助、法律援助等——外包給營利性私人企業，政府只負責質量驗收和監管，總體上效果似乎不錯。然而這一模式的最大弊病在于，一旦政府內部人士暗中成為外包商人，一方面名正言順地從公共服務中賺取利潤，另一方面又免于公職的監督壓力和市場的競爭壓力，既沒有動力“做好”，也沒有“亂做”的約束，只剩下逐利的巨大沖動，反而容易成為最大的惡。